{"id":3911,"date":"2019-10-22T11:00:10","date_gmt":"2019-10-22T14:00:10","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=3911"},"modified":"2019-10-21T11:46:09","modified_gmt":"2019-10-21T14:46:09","slug":"infradebate-seguranca-juridica-para-investimento-privado-em-infraestrutura-e-o-que-nao-precisa-ser-mudado-nas-leis-de-concessao-e-ppps","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-seguranca-juridica-para-investimento-privado-em-infraestrutura-e-o-que-nao-precisa-ser-mudado-nas-leis-de-concessao-e-ppps\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Seguran\u00e7a jur\u00eddica para investimento privado em infraestrutura e o que n\u00e3o precisa ser mudado nas leis de concess\u00e3o e PPPs"},"content":{"rendered":"
Mauricio Portugal Ribeiro*\u00b9<\/span><\/strong><\/h5>\n

A seguran\u00e7a sobre a aplica\u00e7\u00e3o de qualquer lei \u00e9 dada pelo conjunto de decis\u00f5es administrativas, judiciais, arbitrais e da iniciativa privada acumuladas em torno dos dispositivos legais. Cada vez que mudamos leis que t\u00eam mais de 10, 20 anos, como as leis de concess\u00e3o comum ou PPPs, \u00e9 como se “zer\u00e1ssemos o jogo”. Tudo se torna inseguro. Todo processo de forma\u00e7\u00e3o de consensos em torno dos dispositivos legais come\u00e7a de novo. Por isso, mudan\u00e7as legislativas em leis desse tipo devem ser pontuais, parcimoniosas, econ\u00f4micas, de maneira a preservar o amplo espectro de decis\u00f5es que j\u00e1 foram tomadas em torno dessas leis\u00b2<\/span>.<\/p>\n

Isso \u00e9 particularmente importante em um pa\u00eds que precisa gerar seguran\u00e7a jur\u00eddica para fazer um grande programa de investimentos em infraestrutura, e que, para isso, precisa galgar v\u00e1rios degraus nos rankings mundiais\u00b3<\/span> sobre o ambiente de neg\u00f3cios para investimentos privados em infraestrutura\u2074<\/span>.<\/p>\n

H\u00e1 algumas semanas, est\u00e1 em curso o processo de revis\u00e3o das Leis de Concess\u00e3o e PPP liderado pelo Congresso Nacional, que criou uma Comiss\u00e3o Especial para analisar o tema, da qual \u00e9 relator o Deputado Arnaldo Jardim, cujo envolvimento com os temas de infraestrutura n\u00e3o \u00e9 novo, e que tem dado v\u00e1rias declara\u00e7\u00f5es nas \u00faltimas semanas sobre o que ser\u00e1 e o que n\u00e3o ser\u00e1 contemplado pela reforma das leis de concess\u00e3o e PPP.<\/p>\n

Na semana passada, por exemplo, o Deputado disse que incluiria nas leis os “dispute boards”, isso \u00e9 comiss\u00f5es t\u00e9cnicas formadas para solu\u00e7\u00e3o de conflitos entre as partes. No mundo das concess\u00f5es e PPPs, n\u00e3o tem nada de novo no uso dessas comiss\u00f5es t\u00e9cnicas. Elas est\u00e3o previstas em v\u00e1rios contratos de concess\u00e3o e PPP e, quando utilizadas, t\u00eam funcionado bem. Nunca vi qualquer questionamento jur\u00eddico sobre a sua validade ou sobre o seu funcionamento. Por que, ent\u00e3o, mudar as leis de concess\u00f5es e PPPs para lidar com temas que simplesmente n\u00e3o precisam estar em lei?<\/p>\n

A pergunta seria irrelevante se n\u00e3o houvesse pelo menos outras 14 sugest\u00f5es de mudan\u00e7a da lei, que est\u00e3o sendo debatidas como se fossem necess\u00e1rias, mas que s\u00e3o ou completamente desnecess\u00e1rias ou pioram o ambiente para realiza\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es e PPPs. Segue a lista:<\/p>\n

    \n
  1. Regras sobre indicadores de servi\u00e7o e sistema de pagamento \u2013 as leis de concess\u00e3o e PPP j\u00e1 permitem a caracteriza\u00e7\u00e3o adequada de indicadores de servi\u00e7o e sistema de pagamentos nos contratos de concess\u00f5es e PPPs e isso tem sido previsto em muitos casos de maneira adequada nos contratos, quando a modelagem do contrato \u00e9 feita por pessoas que entendem do tema. Mencionar isso em lei n\u00e3o vai mudar nada. Trata-se de tema que precisa ser tratado na modelagem de cada contrato.<\/li>\n
  2. Regras sobre bens revers\u00edveis \u2013 h\u00e1 de fato necessidade de melhorar as regras dos contratos sobre bens revers\u00edveis, mas n\u00e3o h\u00e1 nenhuma necessidade de mudar as leis de concess\u00e3o ou PPP para isso.<\/li>\n
  3. Regra que condiciona a distribui\u00e7\u00e3o de riscos a ter ou n\u00e3o seguros \u2013 h\u00e1 propostas de levar \u00e0 lei cl\u00e1usula que se tornou comum em contratos de concess\u00e3o e PPP que faz a distribui\u00e7\u00e3o de riscos do contrato depender de existir ou n\u00e3o seguro para cobertura desses riscos. Essa cl\u00e1usula contratual cria inseguran\u00e7a sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos e deveria ser suprimida dos contratos. Note-se que a distribui\u00e7\u00e3o de riscos em contratos de longo prazo se faz para garantir que as partes v\u00e3o tentar evitar ou minorar os impactos da ocorr\u00eancia de eventos gravosos que podem perturbar o cumprimento de obriga\u00e7\u00f5es centrais das partes. Essas a\u00e7\u00f5es para prevenir riscos \u00e0s vezes envolvem investimentos. Por exemplo, o concession\u00e1rio que investe para reduzir o volume de consumo de energia. \u00c0s vezes ele faz esse investimento no primeiro ano, apesar da decis\u00e3o de realizar esse investimento ter em vista os benef\u00edcios potenciais da redu\u00e7\u00e3o do custo de energia ao longo de 10, 20 ou 30 anos. Se a aloca\u00e7\u00e3o de um risco desse tipo depender de elementos futuros, \u00e9 \u00f3bvio que o concession\u00e1rio n\u00e3o vai realizar o investimento para redu\u00e7\u00e3o do custo, pois haver\u00e1 inseguran\u00e7a sobre se ele obter\u00e1 os benef\u00edcios do investimento. Portanto, fazer depender a aloca\u00e7\u00e3o de riscos do contrato de elementos a serem verificados no futuro \u00e9 m\u00e1-t\u00e9cnica contratual\u2075<\/span>. Evidentemente, n\u00e3o faz sentido levar isso para a lei.<\/li>\n
  4. Regras sobre o n\u00edvel de detalhamento dos projetos para in\u00edcio da licita\u00e7\u00e3o, ou sobre a liberdade de uso de metodologias ou materiais para constru\u00e7\u00e3o \u2013 eu n\u00e3o me lembro de contrato de concess\u00e3o ou PPP que tenha impedido concession\u00e1rio de usar metodologias ou materiais de constru\u00e7\u00e3o \u00e0 sua escolha, com vistas a aumentar a efici\u00eancia da contrata\u00e7\u00e3o. N\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para levar isso para o texto legal.<\/li>\n
  5. Regra autorizando a contrata\u00e7\u00e3o de auditores para c\u00e1lculos relativos a reequil\u00edbrio de contratos \u2013 esse tipo de contrata\u00e7\u00e3o j\u00e1 foi feita v\u00e1rias vezes por ag\u00eancias reguladoras ou outros entes ou \u00f3rg\u00e3os de Estados e Munic\u00edpios. Para que, ent\u00e3o, mudar a lei se isso j\u00e1 \u00e9 permitido e j\u00e1 \u00e9 feito? No \u00e2mbito da Uni\u00e3o, em rela\u00e7\u00e3o a este tema, o problema \u00e9 a regra da LDO \u2013 Lei das Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias constante do artigo 17 da LDO de 2019\u2076<\/span>, que tem sido repetida nas LDOs dos \u00faltimos anos, e interpretada como proibi\u00e7\u00e3o para contrata\u00e7\u00e3o de consultores para atividades que podem ser desempenhadas por funcion\u00e1rios p\u00fablicos. A solu\u00e7\u00e3o correta para o problema \u00e9 mudar essa regra da LDO. Ali\u00e1s, mesmo que se inclua regra na Lei Federal de Concess\u00e3o e\/ou de PPPs possibilitando a contrata\u00e7\u00e3o de \u201cauditores\u201d para assessorar o poder concedente nos reequil\u00edbrios do contrato, se a LDO continuar todo ano repetindo a regra que pro\u00edbe a contrata\u00e7\u00e3o de consultores para realizar atividades que podem ser desempenhadas por agentes p\u00fablicos, vai haver conflito normativo, e surgir\u00e3o d\u00favidas sobre se deve prevalecer a lei espec\u00edfica (nesse caso, as de concess\u00e3o ou PPP) ou a lei mais recente (j\u00e1 que a LDO \u00e9 reeditada todo ano). Al\u00e9m disso, abre-se a discuss\u00e3o sobre a regularidade da contrata\u00e7\u00e3o no passado dessas consultorias, uma vez que n\u00e3o havia previs\u00e3o legal espec\u00edfica para isso. Portanto, essa mudan\u00e7a legal, do modo como est\u00e1 sendo proposta, vai gerar inseguran\u00e7as sobre um tema central para o bom funcionamento do programa brasileiro de concess\u00f5es e PPPs. Por fim, a utiliza\u00e7\u00e3o da palavra \u201cauditores\u201d na sugest\u00e3o de altera\u00e7\u00e3o normativa n\u00e3o me parece seguir a melhor t\u00e9cnica. Trata-se de contrata\u00e7\u00e3o de consultores para an\u00e1lise de pleitos de reequil\u00edbrio ou de revis\u00f5es de contratos7<\/sup><\/span>.<\/li>\n
  6. Inclus\u00e3o da assinatura de termo preliminar ao contrato de concess\u00e3o para cumprimento de condi\u00e7\u00f5es \u2013 isso \u00e9 regrado adequadamente pelos contratos; n\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para estabelecer regras legais tamb\u00e9m sobre esse tema. O problema que temos nessa \u00e1rea \u00e9 que o poder p\u00fablico muitas vezes n\u00e3o consegue cumprir as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias para o in\u00edcio da execu\u00e7\u00e3o do contrato, e os concession\u00e1rios cedem \u00e0 press\u00e3o pol\u00edtica e iniciam a execu\u00e7\u00e3o do contrato mesmo com cumprimento deficiente das obriga\u00e7\u00f5es preliminares do poder concedente. Trata-se de exerc\u00edcio por concession\u00e1rios do seu poder de disposi\u00e7\u00e3o, do poder de liberar o poder concedente para ou n\u00e3o cumprir as suas obriga\u00e7\u00f5es, ou cumpri-las posteriormente. Apenas para ilustrar, posso mencionar o caso da PPP da Linha 04 do Metr\u00f4 de S\u00e3o Paulo. O concession\u00e1rio liberou o poder concedente de implantar a \u201cclearing house\u201d, que outorgaria a garantia de pagamento p\u00fablico, antes do in\u00edcio da opera\u00e7\u00e3o. Tamb\u00e9m no caso da PPP de escolas de Belo Horizonte, o concession\u00e1rio transigiu para que a garantia fosse implantada em cronograma e em condi\u00e7\u00f5es diferentes daquelas originalmente previstas. E por fim, talvez o caso mais emblem\u00e1tico seja o do Aeroporto de Viracopos, no qual o concession\u00e1rio aceitou mudar o local de implanta\u00e7\u00e3o do terminal de passageiros para manter o seu prazo de constru\u00e7\u00e3o, porque o poder concedente n\u00e3o conseguiu desapropriar a \u00e1rea do s\u00edtio aeroportu\u00e1rio na qual o concession\u00e1rio pretendia na origem construir o terminal. Enfim, em todos esses casos, se trata de transig\u00eancia do concession\u00e1rio que aceitou come\u00e7ar a execu\u00e7\u00e3o do contrato sem o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es do poder concedente. Em nenhum desses casos, e em nenhum dos outros casos do g\u00eanero o termo preliminar que est\u00e3o propondo incluir na lei vai resolver o problema. Se houvesse o termo preliminar, o concession\u00e1rio poderia do mesmo jeito resolver dispensar o poder concedente de cumprir as condi\u00e7\u00f5es precedentes para emiss\u00e3o da ordem de servi\u00e7o. Qual o sentido de levar esse tema para a lei?<\/li>\n
  7. Condicionar interven\u00e7\u00e3o e caducidade a decis\u00e3o de comit\u00ea t\u00e9cnico \u2013 em primeiro lugar, \u00e9 preciso destacar que estamos falando talvez das duas decis\u00f5es mais graves que um poder concedente pode tomar em rela\u00e7\u00e3o a um concession\u00e1rio. E essas decis\u00f5es t\u00eam um componente de descumprimento do contrato pelo concession\u00e1rio e t\u00eam tamb\u00e9m um componente pol\u00edtico, de entendimento pelo poder p\u00fablico da necessidade de obter o controle da concess\u00e3o ou de terminar o contrato de concess\u00e3o. A verifica\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia dos descumprimentos alegados tanto como base para a interven\u00e7\u00e3o quanto como fundamento para a caducidade e, tamb\u00e9m, a verifica\u00e7\u00e3o da responsabilidade pelos alegados descumprimentos pode ser aferido por uma comiss\u00e3o t\u00e9cnica8<\/sup><\/span>. Mas a valora\u00e7\u00e3o sobre se o descumprimento \u00e9 grave o suficiente para caminhar para a interven\u00e7\u00e3o ou caducidade, n\u00e3o me parece algo que possa ser resolvido por membros de comiss\u00e3o t\u00e9cnica, nem mesmo por \u00e1rbitros. Essa decis\u00e3o deveria ser prerrogativa do poder p\u00fablico. O que me parece que pode sim ser submetido \u00e0 arbitragem \u00e9 a verifica\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia dos descumprimentos alegados do contrato e a verifica\u00e7\u00e3o da adequa\u00e7\u00e3o do procedimento seguido pelo poder concedente ou ag\u00eancia reguladora para ado\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es sobre caducidade ou interven\u00e7\u00e3o. Parece-me muito estranho, contudo, submeter esse tipo de julgamento a uma comiss\u00e3o t\u00e9cnica. E se a decis\u00e3o da comiss\u00e3o t\u00e9cnica for depois entendida em ju\u00edzo arbitral ou judicial como equivocada, ela responder\u00e1 por isso? Com que patrim\u00f4nio? S\u00f3 haveria o patrim\u00f4nio pessoal dos membros da comiss\u00e3o, que, por \u00f3bvio, n\u00e3o faz sentido ser alcan\u00e7ado nesse caso. Portanto, se trata de decis\u00f5es t\u00e3o graves e com aspecto pol\u00edtico relevante, que me parece pouco adequado imaginar que membros de comiss\u00e3o t\u00e9cnica se envolvam nisso. Novamente, n\u00e3o me parece fazer sentido a inclus\u00e3o de dispositivo desse tipo em lei. O que faria sentido seria incluir disposi\u00e7\u00e3o permitindo que a decis\u00e3o sobre a caducidade do contrato, sobre a sua rescis\u00e3o ou sobre qualquer outra forma de extin\u00e7\u00e3o antecipada do contrato seja submetida \u00e0 arbitragem. Note-se que essas decis\u00f5es atualmente sequer podem ser submetidas \u00e0 arbitragem. Nesse contexto, me parece precoce e sem sentido imaginar comiss\u00f5es t\u00e9cnicas decidindo sobre esses temas.<\/li>\n
  8. Incluir regras autorizando distribui\u00e7\u00e3o de risco cambial e de demanda em concess\u00f5es comuns ou PPPs \u2013 a lei de PPP prev\u00ea expressamente a possibilidade de o contrato distribuir riscos (art. 5\u00b0, inciso III). E a lei de concess\u00f5es, por ser mais antiga, n\u00e3o tem nenhuma disposi\u00e7\u00e3o espec\u00edfica nesse sentido, mas todos os contratos de concess\u00e3o do pa\u00eds t\u00eam impl\u00edcita ou explicitamente regras sobre distribui\u00e7\u00e3o de v\u00e1rios riscos. E nunca vi questionamentos sobre a regularidade disso. Em rela\u00e7\u00e3o ao risco cambial, j\u00e1 se se fez distribui\u00e7\u00e3o do risco cambial em v\u00e1rios contratos, sem que fosse necess\u00e1rio a previs\u00e3o disso em lei. Veja como exemplo o contrato de PPP da linha 04 do Metr\u00f4 de S\u00e3o Paulo, que \u00e9 de 2006, ou os recentes contratos de concess\u00e3o comum de aeroportos federais, ou ainda os recentes contratos de concess\u00e3o comum de rodovias do Estado de S\u00e3o Paulo. Portanto, n\u00e3o \u00e9 necess\u00e1rio incluir em lei regra autorizando a distribui\u00e7\u00e3o de riscos cambiais. Ali\u00e1s, incluir regra desse tipo pode ter por efeito gerar enorme de inseguran\u00e7a jur\u00eddica, porque imagine que se tornar\u00e3o poss\u00edveis racioc\u00ednios como o seguinte: \u201ca lei autorizou expressamente a distribui\u00e7\u00e3o de riscos cambiais, mas n\u00e3o autorizou expressamente a distribui\u00e7\u00e3o de outros riscos; portanto n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel a distribui\u00e7\u00e3o de outros riscos que n\u00e3o o cambial\u201d. Enfim, esse dispositivo pode colocar em d\u00favida a regularidade de se distribuir todos os outros riscos que j\u00e1 s\u00e3o distribu\u00eddos normalmente em contratos de concess\u00e3o e PPP. Al\u00e9m disso, cria inseguran\u00e7a em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 regularidade dos contratos que j\u00e1 distribu\u00edram risco cambial no passado. Poder-se-ia, em rela\u00e7\u00e3o a eles fazer o seguinte racioc\u00ednio: \u201ca reforma da Lei de Concess\u00f5es e PPPs permitiu a distribui\u00e7\u00e3o de riscos cambiais; antes da reforma essa distribui\u00e7\u00e3o n\u00e3o era l\u00edcita, porque n\u00e3o estava prevista em lei\u201d. Claramente, portanto, n\u00e3o faz o menor sentido levar esse tema para as Leis de Concess\u00e3o e PPP.<\/li>\n
  9. Prever matriz de riscos em concess\u00e3o comum \u2013 essa mudan\u00e7a me parece desnecess\u00e1ria. Eu n\u00e3o conhe\u00e7o nenhum contrato de concess\u00e3o celebrado nos \u00faltimos anos que n\u00e3o preveja regras de distribui\u00e7\u00e3o de riscos e n\u00e3o me parece haver qualquer questionamento sobre a regularidade disso. Qual a necessidade de levar isso para a lei?<\/li>\n
  10. Regras sobre disponibiliza\u00e7\u00e3o dos estudos que embasaram os contratos \u2013 com exce\u00e7\u00e3o talvez do Estado de Pernambuco, que algumas vezes no passado n\u00e3o p\u00f4s a p\u00fablico todos os estudos de viabilidade de concess\u00f5es, at\u00e9 onde sei, todos os entes p\u00fablicos t\u00eam posto a p\u00fablico os estudos que s\u00e3o base para a realiza\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es e PPPs. Atualmente me parece ser consenso a necessidade de publicar esses estudos. Nesse contexto, qual o sentido de levar isso para a lei?<\/li>\n
  11. Previs\u00e3o de uso de garantias de pagamento p\u00fablico previsto na Lei de PPPs para concess\u00f5es comuns \u2013 \u00e9 preciso dizer que essa sugest\u00e3o de mudan\u00e7a s\u00f3 pode ter sido feita em contexto de completo desentendimento das premissas que norteiam as regras sobre PPPs e concess\u00f5es e sobre o hist\u00f3rico recente do pa\u00eds de descumprimento de regras de responsabilidade fiscal, que foram base inclusive para impeachment presidencial. A Lei de PPP, que permite pagamentos p\u00fablicos em contratos de concess\u00e3o, prev\u00ea como consequ\u00eancia uma s\u00e9rie de regras para an\u00e1lise da compatibilidade dos compromissos de pagamento a serem assumidos pelo ente p\u00fablico com a sua capacidade de pagamento. Essas regras precisam ser cumpridas como condi\u00e7\u00e3o para publica\u00e7\u00e3o do edital de licita\u00e7\u00e3o de uma PPP. A Lei de Concess\u00f5es, por sua vez, trata de concess\u00f5es que n\u00e3o envolvem pagamentos p\u00fablicos, e, por essa raz\u00e3o, dispensa a an\u00e1lise da compatibilidade da concess\u00e3o com as regras fiscais. Considerando isso, propor que os pagamentos e garantias de pagamentos previstos na Lei de PPP possam ser usados para concess\u00f5es comuns \u00e9 simplesmente n\u00e3o entender a l\u00f3gica das nossas regras sobre concess\u00f5es e PPPs. Notem que o Governo Dilma, no desenho das concess\u00f5es de rodovias da 3\u00aa Etapa federal \u2013 que s\u00e3o na pr\u00e1tica, PPPs disfar\u00e7adas de concess\u00e3o comum \u2013 fugiu das an\u00e1lises fiscais da Lei de PPP e criou um pagamento p\u00fablico disfar\u00e7ado realizado por meio de subs\u00eddio ao financiamento disponibilizado pelo BNDES. Isso faz parte da nossa hist\u00f3ria recente. A sugest\u00e3o de permitir pagamento e garantias de pagamento p\u00fablico em concess\u00f5es comuns formaliza e torna l\u00edcito o vezo maroto de se fugir \u00e0 an\u00e1lise das consequ\u00eancias fiscais da assun\u00e7\u00e3o, por meio de PPPs, de compromissos de pagamento de longo prazo. Por tudo isso, essa sugest\u00e3o de altera\u00e7\u00e3o da lei n\u00e3o deveria ser desconsiderada.<\/li>\n
  12. Inclus\u00e3o em lei de procedimento para indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados \u2013 essa proposta tamb\u00e9m me parece bastante equivocada. Em primeiro lugar, o tema est\u00e1 longe de ter maturidade para figurar em mudan\u00e7a legislativa. No presente momento, h\u00e1 amplo debate na via administrativa, arbitral e judicial sobre o valor de indeniza\u00e7\u00f5es por investimentos n\u00e3o amortizados e n\u00e3o depreciados em contratos de concess\u00e3o e PPP nos quais deve ocorrer extin\u00e7\u00e3o antecipada. Mesmo especialistas que opinaram publicamente sobre o tema me parecem ainda ter d\u00favidas sobre o tema, ou mesmo trope\u00e7ar no conjunto de conhecimentos econ\u00f4micos, financeiros, jur\u00eddicos e de engenharia que s\u00e3o necess\u00e1rios para a sua compreens\u00e3o. Levar para lei um tema com esse ambiente me parece desaconselh\u00e1vel. O tema ser\u00e1 amadurecido ao longo dos pr\u00f3ximos anos e, com mais consensos sobre ele, podemos pensar se faz sentido criar disposi\u00e7\u00f5es legais que tratem disso.<\/li>\n
  13. Permitir que bens revers\u00edveis sejam dados em garantia \u2013 eu acho essa proposta temer\u00e1ria. Bens revers\u00edveis deveriam ser apenas os necess\u00e1rios \u00e0 continuidade da opera\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o. Permitir que eles sejam dados em garantia significa que, em uma situa\u00e7\u00e3o de extin\u00e7\u00e3o antecipada do contrato, os interesses do financiador passam na frente do interesse p\u00fablico de continuidade do servi\u00e7o. N\u00e3o me parece razo\u00e1vel. Al\u00e9m disso, o financiamento deveria ser garantido prioritariamente com os direitos emergentes da concess\u00e3o. E isso j\u00e1 acontece na pr\u00e1tica.<\/li>\n
  14. Desburocratiza\u00e7\u00e3o fiscal: esclarecer que PPP n\u00e3o configura opera\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito ou d\u00edvida consolidada \u2013 eu acho que essa proposta n\u00e3o faz sentido. A discuss\u00e3o t\u00e9cnica existente sobre o assunto mostra que pagamentos p\u00fablicos em PPP podem sim ter caracter\u00edstica de opera\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito e, por isso, devem ser considerados nesses casos para efeito de apura\u00e7\u00e3o da d\u00edvida. Colocar na lei que esses pagamentos n\u00e3o configuram opera\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito ou d\u00edvida criaria uma fic\u00e7\u00e3o legal sobre opera\u00e7\u00f5es que impactam sim o endividamento. Isso tamb\u00e9m me parece incoerente com a situa\u00e7\u00e3o fiscal atual do pa\u00eds, que foi produto do tratamento lasso no passado recente de regras fiscais sobre a assun\u00e7\u00e3o de compromissos permanentes, como os compromissos de pagamento de despesas de pessoal.<\/li>\n<\/ol>\n

    Tenho certeza que muitas outras sugest\u00f5es de mudan\u00e7as legais desnecess\u00e1rias ou inadequadas foram encaminhadas ao Congresso Nacional. Tive acesso as acima comentadas porque foram tornadas p\u00fablicas por aqueles que as propuseram.<\/p>\n

    H\u00e1 algumas pouqu\u00edssimas mudan\u00e7as pontuais que precisam de fato ser feitas na Lei de PPP e concess\u00e3o. Mas j\u00e1 adianto que podemos viver sem elas. \u00c9 perfeitamente vi\u00e1vel a estrutura\u00e7\u00e3o e licita\u00e7\u00e3o de contratos com efici\u00eancia sem essas mudan\u00e7as. J\u00e1 levei ao conhecimento dos t\u00e9cnicos e assessores da C\u00e2mara dos Deputados e j\u00e1 expus em p\u00fablico algumas vezes a agenda que acho adequada. H\u00e1 tamb\u00e9m sugest\u00f5es interessantes que foram realizadas por diferentes agentes desse debate, mas que precisam ser mais debatidas. Entre outras, a ideia das concess\u00f5es simplificadas ou a ideia de disciplinar em lei a forma de contrata\u00e7\u00e3o de verificadores independentes. Mas, isso \u00e9 tema para um outro artigo, que pretendo publicar em breve.<\/p>\n

    H\u00e1 mais de 20 anos trabalhando s\u00f3 com concess\u00f5es, PPPs e outras desestatiza\u00e7\u00f5es, e tendo participado da elabora\u00e7\u00e3o de algumas mudan\u00e7as legislativas, eu sei mais do que ningu\u00e9m que h\u00e1 muitos incentivos para especialistas ou pol\u00edticos mudarem leis, particularmente para imprimirem a sua marca. Quem n\u00e3o quer ser conhecido como aquele que viabilizou o programa de investimentos que pode, junto com outras medidas, elevar o pa\u00eds a um novo patamar de desenvolvimento?<\/p>\n

    Mas, como dizem l\u00e1 na minha terra, \u201ccaldo de galinha e prud\u00eancia n\u00e3o fazem mal a ningu\u00e9m\u201d. \u00c9 preciso pelo menos conhecimento pr\u00e1tico da realidade da elabora\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o desses contratos, muita parcim\u00f4nia e economia para que a mudan\u00e7a legal n\u00e3o seja mais um motivo \u2013 entre tantos outros \u2013 de novas inseguran\u00e7as no nosso ambiente de neg\u00f3cios.<\/p>\n

    <\/h6>\n
    \u00b9Eu queria agradecer a Egon Bookman Moreira e a Eduardo Jord\u00e3o por terem lido e comentado vers\u00f5es anteriores do presente artigo. A pertin\u00eancia e profundidade dos coment\u00e1rios que fizeram enriqueceram enormemente este artigo. A elabora\u00e7\u00e3o deste artigo tamb\u00e9m se beneficiou da minha participa\u00e7\u00e3o em debate sobre esse tema com Fernando Vernalha Guimar\u00e3es, Carlos Nascimento e Jo\u00e3o Negrini Neto promovido em 18\/10\/2019 pelo MBA PPPs e Concess\u00f5es. Agrade\u00e7o a Carlos o convite para o mencionado evento e a Fernando o debate de ideias. Os erros e omiss\u00f5es do presente artigo s\u00e3o evidentemente de minha responsabilidade<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    2<\/sup>H\u00e1, contudo, alguns que defendem que a inclus\u00e3o na lei de determinadas pautas pode ter efeito did\u00e1tico, isso \u00e9 pode contribuir para mudar pr\u00e1ticas em torno do tema tratado na lei. No presente caso, contudo, trata-se de leis que, em ampla medida, s\u00e3o destinadas a comunidade de especialistas. Estruturar, licitar, regular e fiscalizar concess\u00f5es e PPPs s\u00e3o atividades hoje de pessoas especializadas no tema. A dissemina\u00e7\u00e3o dos saberes sobre isso tem sido feita em cursos estruturados como o MBA PPPs e Concess\u00f5es, o CP3P e outros. Da\u00ed que me parece que o efeito did\u00e1tico de mudan\u00e7a da lei nessa comunidade \u00e9 limitado, quando comparado com situa\u00e7\u00f5es em que a rela\u00e7\u00e3o entre lei e pr\u00e1tica n\u00e3o \u00e9 mediada por comunidade de especialistas. Isso porque j\u00e1 h\u00e1 reflex\u00e3o consolidada, que \u00e9 disseminada de maneira estruturada, sobre como devem ser estruturados, licitados, regulados e fiscalizados os contratos de concess\u00e3o e PPP, independentemente de qualquer mudan\u00e7a legislativa.
    \nPor outro lado, ao realizar mudan\u00e7as na lei para incorporar pr\u00e1ticas j\u00e1 utilizadas, h\u00e1 sempre o risco de se considerar que essas pr\u00e1ticas n\u00e3o eram permitidas antes da previs\u00e3o legislativa, caso em que contratos que as usaram antes da previs\u00e3o legal ficariam vulner\u00e1veis. H\u00e1 tamb\u00e9m o risco da previs\u00e3o na lei de algumas pr\u00e1ticas j\u00e1 usuais refor\u00e7ar o entendimento de que outras pr\u00e1ticas, que n\u00e3o foram levadas \u00e0 lei, n\u00e3o s\u00e3o permitidas porque n\u00e3o h\u00e1 previs\u00e3o legal espec\u00edfica sobre elas. Esse risco me parece relevante e iminente. Essas s\u00e3o raz\u00f5es adicionais \u00e0s tratadas no corpo do texto que refor\u00e7am a necessidade de parcim\u00f4nia em rela\u00e7\u00e3o a mudan\u00e7as das leis de concess\u00e3o e PPP<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    3<\/sup>O Brasil est\u00e1 na posi\u00e7\u00e3o 71 de 140 pa\u00edses, no \u201cGlobal Competitiveness Report\u201d, F\u00f3rum Econ\u00f4mico Mundial, de 2018, e na posi\u00e7\u00e3o 109 entre 190 pa\u00edses do Doing Business 2019, do Banco Mundial<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    4<\/sup>Felizmente, a nossa legisla\u00e7\u00e3o evoluiu recentemente na dire\u00e7\u00e3o da prote\u00e7\u00e3o da seguran\u00e7a jur\u00eddica por meio de normas que regulam inclusive o impacto da mudan\u00e7a normativa ou de entendimentos a respeito da aplica\u00e7\u00e3o das normas vigentes. S\u00e3o exemplos disso o artigo 926 do C\u00f3digo de Processo Civil e 30 da LINDB \u2013 Lei de Introdu\u00e7\u00e3o ao Direito Brasileiro, que tratam da atua\u00e7\u00e3o de agentes p\u00fablicos para aumentar a seguran\u00e7a jur\u00eddica na interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o normativa. Essa atua\u00e7\u00e3o na dire\u00e7\u00e3o da seguran\u00e7a \u00e9 tanto mais efetiva quanto maior for a estabilidade das normas legais a serem interpretadas e aplicadas<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    5<\/sup>Mudei de posi\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o a esse tema. Eu defendia no passado cl\u00e1usula com essa estrutura. Vide cap\u00edtulo do livro \u201cConcess\u00f5es e PPPs: melhores pr\u00e1ticas em licita\u00e7\u00f5es e contratos\u201d, dispon\u00edvel no seguinte endere\u00e7o eletr\u00f4nico: http:\/\/www.portugalribeiro.com.br\/ebooks\/concessoes-e-ppps\/as-melhores-praticas-para-modelagem-de-contratos-de-concessoes-e-ppps-alinhando-os-incentivos-para-a-prestacao-adequada-e-eficiente-dos-servicos\/distribuicao-de-riscos-e-equilibrio-economico-financeiro\/<\/a>. Na \u00e9poca, eu n\u00e3o tinha clareza que essa incerteza quanto \u00e0 aloca\u00e7\u00e3o contratual do risco podia influenciar a decis\u00e3o de investimento em preven\u00e7\u00e3o de eventos gravosos ou redu\u00e7\u00e3o dos seus impactos<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    6<\/sup>Art. 17. \u00a72\u00ba A contrata\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de consultoria, inclusive aquela realizada no \u00e2mbito de acordos de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica com organismos e entidades internacionais, somente ser\u00e1 autorizada para execu\u00e7\u00e3o de atividades que, comprovadamente, n\u00e3o possam ser desempenhadas por servidores ou empregados da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal, no \u00e2mbito do \u00f3rg\u00e3o ou da entidade, publicando-se, no Di\u00e1rio Oficial da Uni\u00e3o, al\u00e9m do extrato do contrato, a justificativa e a autoriza\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o, da qual constar\u00e3o, necessariamente, a identifica\u00e7\u00e3o do respons\u00e1vel pela execu\u00e7\u00e3o do contrato, descri\u00e7\u00e3o completa do objeto do contrato, o quantitativo m\u00e9dio de consultores, custo total e a especifica\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os e o prazo de conclus\u00e3o.”<\/b><\/span><\/h6>\n
    7<\/sup>Como me disse Egon Bookman muito propriamente \u201cAuditores auditam; consultores fazem\u201d. \u00c9 preciso que o consultor ou o agente p\u00fablico fa\u00e7am os c\u00e1lculos necess\u00e1rios ao reequil\u00edbrio do contrato para que algu\u00e9m posteriormente os auditem. No caso, a proposta normativa comentada, que consta de documento divulgado pela CBIC \u2013 C\u00e2mara Brasileira da Ind\u00fastria da Constru\u00e7\u00e3o, usa equivocadamente a palavra \u201cauditores\u201d, pois claramente est\u00e1 se referindo \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o de consultores para calcular o desequil\u00edbrio e auxiliar o ente p\u00fablico na realiza\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    8<\/sup>V\u00e1rias vezes concession\u00e1rios descumprem obriga\u00e7\u00f5es em situa\u00e7\u00f5es em que esses descumprimentos se fazem por eventos que n\u00e3o est\u00e3o sob o seu controle, ou mesmo por consequ\u00eancia de descumprimentos do contrato pelo poder p\u00fablico.<\/b><\/span><\/h6>\n
    *Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, mestre em Direito pela Harvard Law School, ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ. Foi e \u00e9 advogado de diversos grupos econ\u00f4micos nos setores de infraestrutura<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Mauricio Portugal Ribeiro*\u00b9 A seguran\u00e7a sobre a aplica\u00e7\u00e3o de qualquer lei \u00e9 dada pelo conjunto de decis\u00f5es administrativas, judiciais, arbitrais e da iniciativa privada acumuladas em torno dos dispositivos legais. 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