{"id":3952,"date":"2019-10-30T12:30:56","date_gmt":"2019-10-30T15:30:56","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=3952"},"modified":"2019-11-05T09:45:10","modified_gmt":"2019-11-05T12:45:10","slug":"o-que-deveria-ser-reformado-nas-leis-de-concessao-e-ppp","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/o-que-deveria-ser-reformado-nas-leis-de-concessao-e-ppp\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O que deveria ser reformado nas leis de concess\u00e3o e PPP?"},"content":{"rendered":"
Mauricio Portugal Ribeiro* e Carlos Alexandre Nascimento**<\/span><\/strong><\/h5>\n

Recentemente, um dos autores do presente texto publicou nesta Ag\u00eancia Infra<\/strong> artigo<\/span><\/a> no qual alertava sobre a inseguran\u00e7a jur\u00eddica que poderia ser criada com a altera\u00e7\u00e3o desnecess\u00e1ria de dispositivos das Leis Federais de Concess\u00e3o e PPP. Considerando, contudo, que a Comiss\u00e3o Especial criada pelo Congresso Nacional para analisar a reforma das aludidas leis pode eventualmente decidir reescrev\u00ea-las, em continuidade ao artigo anterior, sugerimos abaixo mudan\u00e7as nas aludidas leis, indicamos pontos de aten\u00e7\u00e3o para sua eventual reestrutura\u00e7\u00e3o e apontamos as regras que n\u00e3o devem ser exclu\u00eddas do nosso marco legal se quisermos preservar a integridade e aumentar a seguran\u00e7a do nosso ambiente de neg\u00f3cios para investimento privado em infraestrutura.<\/span><\/p>\n

<\/b>1. Oportunidades que a Comiss\u00e3o Especial n\u00e3o deve perder:<\/b><\/span><\/p>\n

1.1 As incertezas (a) sobre se os agentes p\u00fablicos ter\u00e3o coragem de deferir pleitos de reequil\u00edbrios que s\u00e3o devidos pelo poder concedente ao concession\u00e1rio, (b) sobre o tempo de tramita\u00e7\u00e3o administrativa de pleitos de reequil\u00edbrio, e (c) sobre a forma de defini\u00e7\u00e3o do valor do desequil\u00edbrio e do reequil\u00edbrio s\u00e3o hoje as principais inseguran\u00e7as jur\u00eddicas enfrentadas por qualquer concession\u00e1rio. Essas inseguran\u00e7as t\u00eam como consequ\u00eancia uma perda generalizada da credibilidade no mundo das concess\u00f5es e PPPs da distribui\u00e7\u00e3o de riscos previstas nos contratos. Com efeito, como confiar que o concession\u00e1rio est\u00e1 protegido pela aloca\u00e7\u00e3o ao poder concedente de determinados riscos, se, quando ocorrem os eventos gravosos que s\u00e3o risco do poder concedente, o concession\u00e1rio \u00e9 obrigado a arcar com os custos ou perdas de receitas decorrentes desses eventos e tem enorme dificuldade de obter posteriormente a compensa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e financeira que lhe \u00e9 devida pelo poder concedente? Note que prever em lei prazo para decis\u00e3o de pleitos de reequil\u00edbrio n\u00e3o \u00e9 suficiente para resolver os problemas apontados. \u00c9 preciso criar consequ\u00eancias graves para descumprimento do prazo, para o indeferimento indevido de pleitos e para o lament\u00e1vel vezo de subestimar os impactos dos eventos de desequil\u00edbrio sobre o concession\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

1.2 \u00c9 preciso estabelecer regra legal que torne nula a atribui\u00e7\u00e3o contratual de riscos ao concession\u00e1rio sobre eventos cuja ocorr\u00eancia e\/ou os efeitos da ocorr\u00eancia n\u00e3o s\u00e3o por ele control\u00e1veis. A atribui\u00e7\u00e3o de riscos n\u00e3o control\u00e1veis aos concession\u00e1rios contraria regras b\u00e1sicas de distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratuais, que recomendam que os riscos sejam alocados \u00e0s partes que podem gerenci\u00e1-los pelo menor custo e leva o poder concedente e os usu\u00e1rios a pagarem pelos eventos gravosos relativos \u00e0quele risco mesmo que eles n\u00e3o ocorram. \u00c9 que qualquer participante de uma licita\u00e7\u00e3o cuja minuta de contrato lhe atribua riscos n\u00e3o control\u00e1veis, para definir o pre\u00e7o a ser ofertado na licita\u00e7\u00e3o, estabelece uma provis\u00e3o com os valores necess\u00e1rios para lidar com os riscos n\u00e3o control\u00e1veis. Ora, se nesse contexto, o evento gravoso relativo ao risco n\u00e3o control\u00e1vel acontece durante a execu\u00e7\u00e3o do contrato, o concession\u00e1rio usa a provis\u00e3o para lidar com esse risco. Se, contudo, o evento gravoso n\u00e3o acontece, a provis\u00e3o vira margem, lucro, para o concession\u00e1rio. Portanto, a atribui\u00e7\u00e3o a concession\u00e1rio de riscos n\u00e3o control\u00e1veis leva o usu\u00e1rio e o poder concedente a pagarem pelos eventos gravosos, mesmo que eles n\u00e3o ocorram. Por essa raz\u00e3o, \u00e9 preciso suprimir por lei a pr\u00e1tica, algo populista, de atribui\u00e7\u00e3o de riscos n\u00e3o control\u00e1veis a concession\u00e1rios1<\/sup>.<\/span><\/p>\n

1.3 Facilitar a transfer\u00eancia de controle de concess\u00f5es. Fechado o financiamento de longo prazo e realizado o primeiro desembolso de recursos previstos no contrato de financiamento, n\u00e3o h\u00e1 qualquer raz\u00e3o para se exigir pr\u00e9via autoriza\u00e7\u00e3o do poder p\u00fablico para transfer\u00eancia do controle da concession\u00e1ria. Atualmente, os poderes concedentes interpretam que a outorga dessa autoriza\u00e7\u00e3o \u00e9 um poder discricion\u00e1rio, e, por essa raz\u00e3o, fazem uma s\u00e9rie de exig\u00eancias para a sua emiss\u00e3o para al\u00e9m das atualmente previstas em lei. Al\u00e9m disso, o desconhecimento dos poderes concedentes sobre o mundo de neg\u00f3cios cria temores injustificados de emiss\u00e3o da autoriza\u00e7\u00e3o. Por exemplo, tem sido comum fundos de private equity<\/i> internacionais tentarem adquirir o controle de concession\u00e1rias controladas por grupos de constru\u00e7\u00e3o brasileiros, que, como \u00e9 cedi\u00e7o, est\u00e3o passando por per\u00edodo de crise. Esses fundos t\u00eam sido surpreendidos por exig\u00eancias n\u00e3o previstas em lei realizadas pelos poderes concedentes como condi\u00e7\u00e3o para a transfer\u00eancia de controle e tamb\u00e9m pelo temor dos poderes concedentes de emitir a autoriza\u00e7\u00e3o em face de entes que, em vista das obriga\u00e7\u00f5es de sigilo assumidas com os seus quotistas, t\u00eam dificuldade de revelar para o poder concedente a identidade dos titulares dos recursos. Isso tem atrasado a renova\u00e7\u00e3o dos investidores e operadores no setor de infraestrutura e prolongado a situa\u00e7\u00e3o de descumprimento de contratos de concess\u00e3o, com impactos negativos sobre os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os.<\/span><\/p>\n

1.4 Viabilizar a reestrutura\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es pelos seus financiadores. A aquisi\u00e7\u00e3o for\u00e7ada e aliena\u00e7\u00e3o de controle de concess\u00f5es pelos seus financiadores (step in rights<\/i>) n\u00e3o ocorrer\u00e1 enquanto n\u00e3o houver regra legal que elimine a inseguran\u00e7a atual sobre a possibilidade de reestruturar adequadamente os passivos contratuais da concession\u00e1ria. Sobre isso, vale a pena estudar o \u00fanico caso no Brasil em que os financiadores aceitaram capitalizar os seus financiamentos e se tornarem controladores indiretos de uma empresa holding<\/i> de concess\u00f5es: a Igu\u00e1 Saneamento, que surgiu da convers\u00e3o pelos bancos em a\u00e7\u00f5es dos seus financiamentos \u00e0 CAB Ambiental. Para a realiza\u00e7\u00e3o da opera\u00e7\u00e3o, foi preciso a conversa\u00e7\u00e3o do passivo da concession\u00e1ria para com o poder p\u00fablico (multas, descontos tarif\u00e1rios, direitos de reequil\u00edbrio do poder concedente contra a concession\u00e1ria) em investimentos e dilui\u00e7\u00e3o no tempo dos compromissos de execu\u00e7\u00e3o desses investimentos por meio da assinatura de um TAC \u2013 Termo de Ajuste de Conduta com o Minist\u00e9rio P\u00fablico do Estado de Mato Grosso, onde est\u00e1 a sua principal concess\u00e3o, e a celebra\u00e7\u00e3o de aditivos aos contratos de concess\u00e3o em curso. A convers\u00e3o do, digamos assim, \u201cpassivo regulat\u00f3rio\u201d em obriga\u00e7\u00f5es de investimento foi essencial para o sucesso da opera\u00e7\u00e3o. Note-se que, na grande maioria dos casos, os bancos preferem n\u00e3o assumir o controle da concession\u00e1ria em vista da inseguran\u00e7a sobre a possibilidade de sanear os seus passivos, particularmente o passivo criado pelo descumprimento do contrato. Os bancos n\u00e3o conseguem nessas situa\u00e7\u00f5es dimensionar de forma segura o risco da assun\u00e7\u00e3o de controle e, por isso, preferem lan\u00e7ar os financiamentos \u00e0 perda a assumir o controle da concession\u00e1ria. \u00c9 importante assinalar que a previs\u00e3o em lei do, assim chamado, \u201cacordo tripartite\u201d \u2013 acordo entre os financiadores, poder concedente e concession\u00e1rio, que \u00e9 celebrado juntamente com o financiamento de longo prazo \u2013 n\u00e3o vai resolver esse problema. O acordo tripartite n\u00e3o resolve a inseguran\u00e7a sobre a dimens\u00e3o do passivo regulat\u00f3rio da concession\u00e1ria e sobre se ser\u00e1 vi\u00e1vel ou n\u00e3o a sua dilui\u00e7\u00e3o no tempo em prazos que mantenha a concess\u00e3o vi\u00e1vel da perspectiva t\u00e9cnica, econ\u00f4mica e financeira. Portanto, \u00e9 preciso prever em lei a possibilidade de o poder concedente realizar plano saneador que efetivamente passe uma r\u00e9gua em rela\u00e7\u00e3o aos descumprimentos passados do contrato pela concession\u00e1ria, e crie condi\u00e7\u00e3o dos financiadores ou outros potenciais adquirentes do controle da concession\u00e1ria terem seguran\u00e7a sobre a viabilidade da reestrutura\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o.<\/span><\/p>\n

1.5 Redefinir a rela\u00e7\u00e3o entre controladores e gestores da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. \u00c9 preciso dizer claramente que o controle dos Tribunais de Contas e do Minist\u00e9rio P\u00fablico sobre as decis\u00f5es discricion\u00e1rias das ag\u00eancias reguladoras se limita \u00e0 regularidade formal e procedimental das suas a\u00e7\u00f5es. Al\u00e9m disso, \u00e9 preciso dizer claramente que o Tribunal de Contas n\u00e3o pode iniciar investiga\u00e7\u00f5es para responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal de funcion\u00e1rios p\u00fablicos por atos praticados na regula\u00e7\u00e3o ou fiscaliza\u00e7\u00e3o dos contratos, salvo caso em que houver evid\u00eancias de obten\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios pessoais.<\/span><\/p>\n

1.6 Unificar a governan\u00e7a do programa de desestatiza\u00e7\u00f5es federal. Atualmente existem no programa federal de desestatiza\u00e7\u00f5es o CGP \u2013 Conselho Gestor de PPP, o CND \u2013 Conselho Nacional de Desestatiza\u00e7\u00e3o, e CPPI \u2013 Conselho do PPI. N\u00e3o faz sentido manter toda essa burocracia. Bastaria manter um conselho, o CPPI e extinguir todos os outros. Para isso, adequa\u00e7\u00f5es relevantes devem ser feitas na Lei sobre o PPI, na Lei do Programa Nacional de Desestatiza\u00e7\u00f5es\u00b2 e na Lei de PPP.<\/span><\/p>\n

1.7 Acabar com fundos garantidores federais. Em governos recentes, foram criados diversos fundos garantidores no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, v\u00e1rios dos quais nunca foram usados. A ideia de manter dinheiro ou qualquer tipo de ativo parado em um fundo para garantir pagamentos p\u00fablicos em PPPs simplesmente n\u00e3o faz sentido e dep\u00f5e contra a l\u00f3gica de maximizar o Value for Money<\/i> em contratos nesta modalidade. \u00c9 que isso cria um custo financeiro que certamente superar\u00e1 em muitos casos os ganhos de efici\u00eancia decorrentes da celebra\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o ou PPP. Por essa raz\u00e3o, a melhor forma de melhorar a classifica\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito dos pagamentos p\u00fablicos em contratos de concess\u00e3o ou PPP da Uni\u00e3o \u00e9 a classifica\u00e7\u00e3o por lei desses pagamentos como d\u00edvida financeira, com o mesmo n\u00edvel de prioridade dos pagamentos dos t\u00edtulos emitidos pelo Tesouro Nacional. Isso eliminar\u00e1 a necessidade de fundos garantidores dos pagamentos p\u00fablicos no \u00e2mbito da Uni\u00e3o e permitir\u00e1 a extin\u00e7\u00e3o de entes como o FGIE e a ABGF\u2074. No caso dos governos subnacionais, \u00e9 necess\u00e1rio dar seguran\u00e7a jur\u00eddica para o uso do FPE e do FPM \u2013 principais fluxos de receita dispon\u00edvel de titularidade de v\u00e1rios estados e munic\u00edpios \u2013 como mecanismos garantidores de forma a superar as inseguran\u00e7as criadas pela decis\u00e3o recente do Supremo Tribunal Federal sobre esse tema.<\/span><\/p>\n

1.8 Tirar do concession\u00e1rio o risco de varia\u00e7\u00e3o do imposto sobre a renda e da CSLL. O concession\u00e1rio n\u00e3o tem controle sobre esse risco e n\u00e3o tem poder de repasse da varia\u00e7\u00e3o desses custos tribut\u00e1rios para a tarifa ou contrapresta\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Por essa raz\u00e3o, o risco de varia\u00e7\u00e3o desses tributos deve ser atribu\u00eddo ao poder concedente, assim como j\u00e1 o \u00e9 o risco de varia\u00e7\u00e3o dos demais tributos\u00b3.<\/span><\/p>\n

1.9 Exigir a constitui\u00e7\u00e3o de SPE \u2013 Sociedade de Prop\u00f3sito Espec\u00edfico como condi\u00e7\u00e3o para a assinatura do contrato de concess\u00e3o ou PPP. N\u00e3o faz mais sentido manter em lei a possibilidade de o contrato de concess\u00e3o ser assinado com cons\u00f3rcio de empresas. Isso est\u00e1 previsto na lei de concess\u00f5es, mas \u00e9 resqu\u00edcio da influ\u00eancia do regime das contrata\u00e7\u00f5es de obra p\u00fablica sobre as contrata\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es. Faz sentido exigir em lei que, em qualquer concess\u00e3o ou PPP, os cons\u00f3rcios que vierem a se sagrar vencedores de licita\u00e7\u00f5es constituam SPEs para assinatura dos contratos.<\/span><\/p>\n

1.10 Permitir contrata\u00e7\u00e3o de verificador independente. Isso \u00e9 algo que j\u00e1 est\u00e1 previsto em v\u00e1rios contratos, mas ainda enfrenta resist\u00eancia na burocracia p\u00fablica, particularmente nos casos em que se planeja que a contrata\u00e7\u00e3o do verificador independente seja realizada pelo concession\u00e1rio. \u00c9 preciso incluir em lei a permiss\u00e3o para concession\u00e1rio contratar e demitir verificadores independentes \u00e0 ordem do poder concedente ou ag\u00eancia reguladora competente.<\/span><\/p>\n

1.11 Redirecionar o foco dos \u00f3rg\u00e3os de controle da an\u00e1lise pr\u00e9via de editais de licita\u00e7\u00e3o para os resultados efetivos dos contratos de concess\u00f5es e PPP. Na experi\u00eancia internacional, \u00f3rg\u00e3os de controle n\u00e3o fazem an\u00e1lise pr\u00e9via de estudos de viabilidade, editais e contratos de concess\u00e3o ou PPP. Apenas para exemplificar, nem o NAO \u2013 National Audit Office, nem o GAO – Government Accountability Office, respectivamente os equivalentes na Inglaterra e nos Estados Unidos ao TCU, realizam qualquer an\u00e1lise pr\u00e9via de estudos de viabilidade, editais e contratos de concess\u00e3o ou PPP. Nesses contextos, o gestor p\u00fablico tem autonomia para propor inova\u00e7\u00f5es e levar adiante os projetos, assumindo concomitantemente os riscos inerentes \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o dos contratos. \u00d3rg\u00e3os de controle devem ser fortalecidos dentro uma \u00f3tica de avalia\u00e7\u00e3o ex post<\/i>, n\u00e3o ex ante<\/i>. Desta forma, o foco da avalia\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle dever\u00e1 ser a verifica\u00e7\u00e3o da efici\u00eancia dos contratos quando comparados a outras formas de implanta\u00e7\u00e3o dos projetos, com objetivo de apontar caminhos para o futuro do programa de desestatiza\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

1.12 A nova lei deve facilitar a estrutura\u00e7\u00e3o de projetos com a qualidade adequada. Deve, para isso, adotar a contrata\u00e7\u00e3o em lista \u2013 modalidade semelhante \u00e0 cola\u00e7\u00e3o, mas com aperfei\u00e7oamentos relevantes em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s normas sobre cola\u00e7\u00e3o \u2013 para viabilizar a adequada contrata\u00e7\u00e3o de consultores para a modelagem de concess\u00f5es e PPPs. Vide as regras sobre isso sugeridas no seguinte artigo<\/span><\/a>, de autoria de Mauricio Portugal Ribeiro e Marcos Barbosa Pinto. O mecanismo de contrata\u00e7\u00e3o em lista deve ser estendido \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o de treinamentos e capacita\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas para gestores p\u00fablicos, seja na fase de estrutura\u00e7\u00e3o de projetos, seja na etapa de execu\u00e7\u00e3o contratual. As defici\u00eancias t\u00e9cnico-institucionais est\u00e3o na raiz de muitos problemas que impedem o desenvolvimento de um melhor ambiente de neg\u00f3cios para infraestrutura no Brasil. O Infrascope 2017 produzido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) j\u00e1 apontava este problema. O relat\u00f3rio completo pode ser acessado nesta publica\u00e7\u00e3o<\/span><\/a>\u2075.<\/span><\/p>\n

1.13 Melhorias nas regras sobre arbitragem<\/span><\/p>\n

    \n
  1. <\/li>\n<\/ol>\n

    1.13.1 Permitir que possa ser submetida \u00e0 arbitragem a decis\u00e3o sobre extin\u00e7\u00e3o do contrato de concess\u00e3o ou PPP. Atualmente, ocorre uma esquizofrenia em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 aplicabilidade da arbitragem para lidar com conflitos sobre a extin\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o: a extin\u00e7\u00e3o do contrato s\u00f3 pode ser apreciada pelo Poder Judici\u00e1rio; j\u00e1 a indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados, que decorre da extin\u00e7\u00e3o do contrato, est\u00e1 submetida \u00e0 decis\u00e3o arbitral. Para dar seguran\u00e7a aos investidores que eles receber\u00e3o a indeniza\u00e7\u00e3o em tempo e valor adequado, \u00e9 preciso que lei submeta a decis\u00e3o da extin\u00e7\u00e3o de contrato de concess\u00e3o tamb\u00e9m \u00e0 arbitragem.<\/span><\/p>\n

    1.13.2 Deixar claro que o concession\u00e1rio n\u00e3o \u00e9 respons\u00e1vel por antecipar as custas para eventual reconven\u00e7\u00e3o do poder concedente ou ag\u00eancia reguladora em procedimento arbitral. \u00c9 que a atribui\u00e7\u00e3o ao concession\u00e1rio de arcar com as custas da reconven\u00e7\u00e3o cria incentivos indevidos a litig\u00e2ncia, pois livra o poder concedente de arcar com os custos de \u00e1rbitros e c\u00e2mara arbitral que s\u00e3o proporcionais ao valor em lit\u00edgio. Esse incentivo indevido \u00e0 litig\u00e2ncia \u00e9 ainda maior nos casos em que as partes pactuaram a n\u00e3o incid\u00eancia de verbas de sucumbenciais.<\/span><\/p>\n

    1.14 Criar mecanismos para a recupera\u00e7\u00e3o da capacidade de investimentos p\u00fablicos em infraestrutura<\/span><\/p>\n

    1.14.1 Prever em lei a \u201coutorga carimbada\u201d, ou seja, a possibilidade de o Poder Concedente utilizar total ou parcialmente as receitas geradas por privatiza\u00e7\u00f5es e concess\u00f5es comuns para novos investimentos em infraestrutura, auxiliando a recupera\u00e7\u00e3o da capacidade de investir da Uni\u00e3o e dos governos subnacionais. \u00c9 imposs\u00edvel realizar a revolu\u00e7\u00e3o que o Brasil precisa fazer em aumento do estoque e da qualidade das suas infraestruturas sem a utiliza\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos juntamente com o investimento privado. Mesmo considerando as dificuldades fiscais atuais, \u00e9 preciso manter a capacidade do Estado de fomentar investimentos em infraestrutura. Note-se que aqui n\u00e3o h\u00e1 qualquer men\u00e7\u00e3o para o fomento de investimentos p\u00fablicos em infraestrutura por meio exclusivo de obras p\u00fablicas tradicionais. Os recursos da \u201coutorga carimbada\u201d poder\u00e3o ser utilizados para estruturar novas formas de garantias p\u00fablicas para PPPs, aportes em projetos nos quais este instrumento seja imprescind\u00edvel, expans\u00e3o de contratos existentes, ou para viabilizar outras formas de investimento em infraestrutura.<\/span><\/p>\n

    <\/b>2. O que N\u00c3O fazer ou incluir na reforma das Leis de Concess\u00e3o e PPP:<\/b><\/span><\/p>\n

    2.1 N\u00e3o incluir concess\u00e3o por ades\u00e3o. N\u00e3o nos parecer fazer sentido a ideia de concess\u00e3o por ades\u00e3o, conforme proposto pelo Governo Federal. Estudos para a realiza\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es s\u00e3o feitos considerando as peculiaridades de um dado projeto. As conclus\u00f5es desses estudos, a minuta de edital e contrato n\u00e3o s\u00e3o automaticamente extens\u00edveis a qualquer outro projeto.<\/span><\/p>\n

    2.2 N\u00e3o excluir exig\u00eancias de an\u00e1lise da compatibilidade com o limite de d\u00edvida e de endividamento dos pagamentos p\u00fablicos em contratos de PPP. Atualmente, essa an\u00e1lise \u00e9 exigida como condi\u00e7\u00e3o para publica\u00e7\u00e3o do edital de licita\u00e7\u00e3o. Existe, contudo, sugest\u00e3o enviada pelo Governo Federal para a Comiss\u00e3o Especial no sentido de excluir da nova lei a exig\u00eancia de realiza\u00e7\u00e3o dessas an\u00e1lises. Trata-se, em nossa opini\u00e3o, de grande equ\u00edvoco, particularmente considerando que o pa\u00eds ainda passa por uma crise que decorre, entre outras causas, de atos de lassid\u00e3o fiscal.<\/span><\/p>\n

    2.3 \u00c9 preciso deixar fora da nova lei as regras sobre o regime fiscal incidente sobre o aporte de recursos das PPPs. Particularmente, \u00e9 preciso suprimir os \u00a7\u00a73\u00b0, 4\u00b0, e 6\u00b0, do artigo 6\u00b0, da Lei 11.079\/04. Essas regras foram criadas antes da mudan\u00e7a do regime tribut\u00e1rio que foi realizada nos \u00faltimos para sua adequa\u00e7\u00e3o \u00e0s novas regras e pr\u00e1ticas cont\u00e1beis. A eventual inclus\u00e3o dessas regras antigas na nova lei criaria incerteza sobre o regime tribut\u00e1rio incidente sobre os aportes de recursos.<\/span><\/p>\n

    2.4 N\u00e3o excluir exig\u00eancia de valor de investimento m\u00ednimo para fazer PPP ou concess\u00e3o. Do contr\u00e1rio at\u00e9 contratos de limpeza ou de outras atividades que n\u00e3o requerem investimentos relevantes para o seu desempenho v\u00e3o ser contratadas sob a forma de concess\u00e3o ou PPP, simplesmente para evitar a realiza\u00e7\u00e3o de licita\u00e7\u00f5es frequentes do objeto do contrato. Note-se que em contratos de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o comum, que n\u00e3o exigem investimentos relevantes pelo contratado, o principal mecanismo para devolver ao contribuinte ganhos decorrentes da evolu\u00e7\u00e3o do mercado \u00e9 a submiss\u00e3o do contrato a nova licita\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

    2.5 N\u00e3o atribuir prote\u00e7\u00f5es e prerrogativas a administradores p\u00fablicos que s\u00e3o pr\u00f3prias do Poder Judici\u00e1rio. Por exemplo, n\u00e3o incluir na lei regras que permitam a gestores p\u00fablicos aplicarem multas a concession\u00e1rios, seus consultores e advogados pela formula\u00e7\u00e3o de pleitos supostamente indevidos de reequil\u00edbrio de contratos ou pela insist\u00eancia para obten\u00e7\u00e3o de decis\u00f5es a seu favor. \u00c9 preciso lembrar que as ag\u00eancias reguladoras entre n\u00f3s, mesmo aquelas que tem condi\u00e7\u00f5es institucionais de independ\u00eancia, s\u00e3o na pr\u00e1tica muitas vezes parte interessada na denega\u00e7\u00e3o de pleitos de reequil\u00edbrio dos contratos, seja porque est\u00e3o capturadas pelo pr\u00f3prio governo, seja porque a ag\u00eancia n\u00e3o quer o \u00f4nus pol\u00edtico de aumentar tarifas, reduzir investimentos ou aumentar prazos de contratos. Observe-se al\u00e9m disso que, ao contr\u00e1rio do processo judicial, os processos administrativos t\u00eam natureza inquisitiva: a ag\u00eancia \u00e9 ao mesmo tempo julgadora e defensora tanto do usu\u00e1rio quando do poder concedente. Nesse contexto, n\u00e3o faz sentido atribuir ao agente p\u00fablico prerrogativas pr\u00f3prias de membros do Poder Judici\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

    2.6 N\u00e3o incluir na Lei de Concess\u00f5es e PPPs regras da legisla\u00e7\u00e3o setorial, por exemplo, sobre os setores de transportes, portos, rodovias, ferrovias, ou de energia el\u00e9trica.<\/span><\/p>\n

    2.7 Permitir a redu\u00e7\u00e3o dos n\u00edveis de servi\u00e7o exigidos do concession\u00e1rio em caso de n\u00e3o pagamento da contrapresta\u00e7\u00e3o p\u00fablica ou de outros descumprimentos graves de obriga\u00e7\u00f5es do poder concedente. Para isso, \u00e9 preciso que a lei permita a distin\u00e7\u00e3o entre n\u00edvel normal de servi\u00e7o e n\u00edvel essencial de servi\u00e7o. No caso de n\u00e3o pagamento da contrapresta\u00e7\u00e3o p\u00fablica, ou de n\u00e3o haver tomada de decis\u00e3o sobre pleito de reequil\u00edbrio no prazo adequado, o concession\u00e1rio ficaria autorizado a praticar o n\u00edvel essencial de servi\u00e7o.<\/span><\/p>\n

    2.8 N\u00e3o prever unicidade recursal na licita\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o e PPP. A unicidade recursal funciona muito bem como medida para desburocratizar licita\u00e7\u00f5es mais simples como as por meio de preg\u00e3o. Mas n\u00e3o faz sentido em licita\u00e7\u00f5es complexas como as de concess\u00f5es ou PPPs.<\/span><\/p>\n

    2.9 N\u00e3o dificultar defesa pelo concession\u00e1rio do seu direito ao reequil\u00edbrio do contrato. Exig\u00eancias burocr\u00e1ticas de credenciamento pelo poder p\u00fablico dos consultores especializados em reequil\u00edbrio \u00e9 restri\u00e7\u00e3o indevida de direto de defesa. Os consultores j\u00e1 passam pelo filtro da habilita\u00e7\u00e3o das suas respectivas profiss\u00f5es e a sua capacidade de convencimento dos agentes p\u00fablicos est\u00e1 ligada \u00e0 sua reputa\u00e7\u00e3o e conhecimento. O mercado de consultoria filtrar\u00e1 naturalmente consultores que se tornem malvistos por agentes p\u00fablicos por defenderem posi\u00e7\u00f5es tecnicamente insustent\u00e1veis.<\/span><\/p>\n

    <\/b>3. Pontos formais de aten\u00e7\u00e3o para elabora\u00e7\u00e3o de uma nova Lei de Concess\u00e3o ou PPP:<\/b><\/span><\/p>\n

    3.1 Vale notar que a concess\u00e3o administrativa, ou a figura que vier a substitui-la, n\u00e3o tem necessariamente como seu objeto atividade que se enquadre no conceito de servi\u00e7o p\u00fablico. Em v\u00e1rios casos, concess\u00f5es administrativas envolvem atividades econ\u00f4micas em sentido estrito, por exemplo no caso das concess\u00f5es administrativas para constru\u00e7\u00e3o, reforma e opera\u00e7\u00e3o de arenas.<\/span><\/p>\n

    3.2 Refletir sobre a conveni\u00eancia de prever a figura da ag\u00eancia reguladora na nova lei. A Lei de Concess\u00f5es foi elaborada em contexto em que n\u00e3o havia entre n\u00f3s ag\u00eancias reguladoras nos setores de infraestrutura. Por isso, ela, ao se referir \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, foca-se na figura do poder concedente. A lei de PPP foi redigida apoiada na Lei de Concess\u00f5es, de maneira a se aproveitar da seguran\u00e7a jur\u00eddica decorrente do longo e vasto uso da Lei de Concess\u00f5es. Se a inten\u00e7\u00e3o da Comiss\u00e3o for fazer uma nova lei que consolide as Leis de Concess\u00e3o e PPP, \u00e9 preciso refletir se \u00e9 o caso de nela mencionar as ag\u00eancias reguladoras.<\/span><\/p>\n

    3.3 Eliminar a diferen\u00e7a entre \u201cconcess\u00e3o de servi\u00e7o\u201d e \u201cconcess\u00e3o de servi\u00e7o precedida de obra\u201d. Essa diferen\u00e7a tem pouca utilidade. Todas as concess\u00f5es de servi\u00e7o envolvem algum tipo de investimento em obras e equipamentos. Por isso, a diferen\u00e7a entre essas duas figuras na pr\u00e1tica \u00e9 quantitativa. Por isso, n\u00e3o faz sentido manter essa distin\u00e7\u00e3o legal uma vez que o regime dessas concess\u00f5es \u00e9 igual.<\/span><\/p>\n

    3.4 Se incluir licita\u00e7\u00e3o por menor valor presente l\u00edquido de receita, lembrar que, nesse caso, o prazo do contrato deve ser vari\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

    4. Ainda \u00e9 preciso estudar mais e discutir antes de incluir em lei:<\/span><\/strong><\/p>\n

    4.1 Concess\u00e3o para fazer obras fora da \u00e1rea da concedida. Qual a garantia que as obras realizadas fora da \u00e1rea da concess\u00e3o ser\u00e3o feitas adequadamente, uma vez que o concession\u00e1rio n\u00e3o ser\u00e1 respons\u00e1vel por sua manuten\u00e7\u00e3o ao longo do prazo do contrato? Outra discuss\u00e3o que \u00e9 preciso realizar \u00e9 se faz sentido o usu\u00e1rio de uma infraestrutura custear infraestruturas a serem usadas por terceiros.<\/span><\/p>\n

    4.2 Sigilo sobre pre\u00e7o e premissas de forma\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os m\u00ednimo ou m\u00e1ximo para a licita\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es ou PPPs. A n\u00e3o divulga\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o maximiza a assimetria de informa\u00e7\u00f5es entre participantes da licita\u00e7\u00e3o e isso pode gerar propostas melhores para o poder p\u00fablico\u2076. Todavia, s\u00e3o comuns vazamentos de informa\u00e7\u00f5es em entes e \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos. Considerando que se trata de lei federal, que ser\u00e1 aplicada a entes governamentais com diversos n\u00edveis de desenvolvimento institucional, entendemos que a melhor pol\u00edtica \u00e9 exigir em lei a divulga\u00e7\u00e3o de todas as informa\u00e7\u00f5es produzidas pelos estudos sobre o projeto, de modo a evitar a obten\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios indevidos pelos participantes da licita\u00e7\u00e3o com mais proximidade com os agentes pol\u00edticos e t\u00e9cnicos do ente ou \u00f3rg\u00e3o licitante<\/span>.<\/p>\n

    <\/h6>\n
    \u00b9<\/b><\/span>Vide, entre v\u00e1rios outros artigos de Mauricio Portugal Ribeiro sobre o tema, o seguinte: \u201cO risco de varia\u00e7\u00e3o do imposto de renda e da contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro l\u00edquido pode ser alocado ao poder concedente em contratos de concess\u00e3o e PPP?\u201d, dispon\u00edvel aqui<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    2<\/sup><\/b><\/span>Lei Federal 9.491\/1997<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    3<\/sup><\/b><\/span>Vide item 8 da Agenda Portugal Ribeiro 2018 de Infraestrutura, dispon\u00edvel aqui<\/a>. Vide tamb\u00e9m: Mauricio Portugal Ribeiro, \u201cNovo pacote de infraestrutura do Governo Dilma: 15 erros que precisam ser corrigidos\u201d, item 4, dispon\u00edvel aqui<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    4<\/sup><\/b><\/span>Vide Mauricio Portugal Ribeiro, \u201cO risco de varia\u00e7\u00e3o do imposto de renda e da contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro l\u00edquido pode ser alocado ao poder concedente em contratos de concess\u00e3o e PPP?\u201d, dispon\u00edvel aqui<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    5<\/sup><\/b><\/span>Ver p\u00e1gina 19 para o relat\u00f3rio do Infrascope 2017 sobre o Brasil.<\/b><\/span><\/h6>\n
    6<\/sup><\/b><\/span>Vide sobre isso Mauricio Portugal Ribeiro, \u201cConcess\u00f5es e PPPs: melhores pr\u00e1ticas em licita\u00e7\u00f5es e contratos\u201d, item \u201cII.8.2.4. Quais entre os estudos realizados pelo Poder P\u00fablico devem ser publicados?\u201d, dispon\u00edvel aqui<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    *Mauricio <\/b><\/span>Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, mestre em Direito pela Harvard Law School, professor de Modelos Regulat\u00f3rios da FGV-SP. Foi e \u00e9 advogado de diversos grupos econ\u00f4micos nos setores de infraestrutura.<\/b><\/span><\/h6>\n
    **Carlos Alexandre Nascimento \u00e9 coordenador-geral do MBA PPP e Concess\u00f5es da FESPSP e diretor de Programas da LSE Custom Programmes. \u00c9 graduado em Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica pela FGV-SP e mestre em Gest\u00e3o e Pol\u00edticas P\u00fablicas pela LSE (London School of Economics and Political Science)<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
    O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Mauricio Portugal Ribeiro* e Carlos Alexandre Nascimento** Recentemente, um dos autores do presente texto publicou nesta Ag\u00eancia Infra artigo no qual alertava sobre a inseguran\u00e7a jur\u00eddica que poderia ser criada com a altera\u00e7\u00e3o desnecess\u00e1ria de dispositivos das Leis Federais de Concess\u00e3o e PPP. 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