{"id":39727,"date":"2026-04-16T12:00:00","date_gmt":"2026-04-16T15:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=39727"},"modified":"2026-04-16T14:58:21","modified_gmt":"2026-04-16T17:58:21","slug":"resistencia-a-obras-pressiona-por-regras-de-consulta-a-povos-tradicionais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/resistencia-a-obras-pressiona-por-regras-de-consulta-a-povos-tradicionais\/","title":{"rendered":"Resist\u00eancia a obras pressiona por regras de consulta a povos tradicionais"},"content":{"rendered":"\n

Luiz Ara\u00fajo, da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/a><\/figure>\n\n\n\n

A lista recente de projetos que tiveram cronogramas impactados por exig\u00eancias socioambientais aumentou a press\u00e3o para o Executivo e Legislativo regulamentarem temas como o protocolo de consulta a povos ind\u00edgenas e tradicionais que estejam em territ\u00f3rios afetados pelos empreendimentos, t\u00f3pico que cresce como fonte de incerteza para interven\u00e7\u00f5es no setor de infraestrutura.\u00a0

O procedimento \u00e9 previsto por lei h\u00e1 mais de 20 anos, mas n\u00e3o recebeu diretrizes complementares, mantendo ampla margem para interpreta\u00e7\u00f5es. No governo, h\u00e1 reconhecimento das lacunas, mas tamb\u00e9m receio de que, ao iniciar o debate oficial sobre a regulamenta\u00e7\u00e3o, empreendimentos fiquem inviabilizados \u00e0 espera de\u00a0sua conclus\u00e3o, o que pode se arrastar por anos diante da complexidade da mat\u00e9ria \u2013 comparada \u00e0 discuss\u00e3o sobre o marco temporal para demarca\u00e7\u00e3o de terras ind\u00edgenas.

Essa consulta \u00e9 prevista pela Conven\u00e7\u00e3o 169 da OIT (Organiza\u00e7\u00e3o Internacional do Trabalho), que tem for\u00e7a de lei no Brasil desde 2003. O tratado obriga os signat\u00e1rios a consultarem as comunidades sobre qualquer medida administrativa ou legislativa que os afete diretamente.

A revoga\u00e7\u00e3o<\/a> do decreto sobre a pol\u00edtica de concess\u00e3o de hidrovias em rios da regi\u00e3o amaz\u00f4nica, em fevereiro deste ano, teve influ\u00eancia de press\u00f5es contra o governo sobre a suposta falta das consultas previstas na Conven\u00e7\u00e3o 169. Os projetos estavam em etapa de estudos e ainda n\u00e3o tinham chegado \u00e0 fase das audi\u00eancias p\u00fablicas previstas na lei de concess\u00f5es brasileira, que s\u00e3o realizadas\u00a0pela\u00a0ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) e n\u00e3o se confundem com as da Conven\u00e7\u00e3o 169, que tem regras espec\u00edficas e muito maior complexidade.\u00a0

O ato levou parlamentares favor\u00e1veis \u00e0s concess\u00f5es a iniciarem discuss\u00f5es sobre a Conven\u00e7\u00e3o 169. Em mar\u00e7o, durante reuni\u00e3o da Frenlogi (Frente Parlamentar Mista de Log\u00edstica e Infraestrutura), senadores e deputados avaliaram que as exig\u00eancias t\u00eam contribu\u00eddo para encarecer e, em alguns casos, inviabilizar empreendimentos.\u00a0

A depender do volume de comunidades\u00a0que podem ser impactadas pelos projetos, o custo de realiza\u00e7\u00e3o das consultas \u00e9 considerado expressivo. Em uma das\u00a0concess\u00f5es de\u00a0hidrovias no Norte, por exemplo, o valor \u00e9 estimado em R$ 30 milh\u00f5es. Al\u00e9m disso, conforme\u00a0a modelagem, as despesas com as consultas podem se tornar\u00a0desproporcionais em rela\u00e7\u00e3o ao Capex total do projeto, j\u00e1 que alguns preveem investimentos abaixo de R$ 100 milh\u00f5es.\u00a0

Demanda reconhecida por empresas<\/strong>
O texto da OIT traz instru\u00e7\u00f5es gerais, como quando estabelece que as consultas devem \u201cser efetuadas com boa-f\u00e9 e de maneira apropriada \u00e0s circunst\u00e2ncias\u201d. Aponta, contudo, que as defini\u00e7\u00f5es complementares precisam ser tratadas por cada pa\u00eds, que deve adotar as medidas necess\u00e1rias para a devida aplica\u00e7\u00e3o. Nesse processo, a OIT orienta que sejam observadas as condi\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias de cada signat\u00e1rio, com flexibilidade para adapta\u00e7\u00e3o \u00e0s diferentes realidades.

O CEO do MoveInfra, Ronei Glanzmann, diz que o setor produtivo reconhece a import\u00e2ncia da participa\u00e7\u00e3o nos moldes do tratado, mas cita dificuldades. \u201cO desafio surge quando sa\u00edmos do campo conceitual e avan\u00e7amos para a pr\u00e1tica. Embora o prop\u00f3sito seja nobre, sua implementa\u00e7\u00e3o exige cuidado para n\u00e3o inviabilizar grandes projetos\u201d, afirma.\u00a0

Para o representante da entidade que re\u00fane os seis principais grupos de infraestrutura do pa\u00eds, \u00e9 preciso avan\u00e7ar com a regulamenta\u00e7\u00e3o, que, embora n\u00e3o seja simples, \u00e9 \u201cnecess\u00e1ria\u201d. Para ele, a situa\u00e7\u00e3o exige que o Congresso assuma o papel \u201ccom racionalidade, boa-f\u00e9 e abertura ao di\u00e1logo, para construir uma solu\u00e7\u00e3o equilibrada\u201d. \u201cO resultado n\u00e3o ser\u00e1 totalmente favor\u00e1vel nem aos povos origin\u00e1rios nem ao setor produtivo, mas deve refletir um meio-termo compat\u00edvel com o Estado Democr\u00e1tico de Direito\u201d, defende Glanzmann.

Belo Monte a\u00a0Ferrogr\u00e3o<\/strong>
Os conflitos em torno do tema ganharam for\u00e7a no ano da constru\u00e7\u00e3o da Usina de Belo Monte, em 2011. \u00c0 \u00e9poca, entidades que representam comunidades ind\u00edgenas e tradicionais levaram den\u00fancia \u00e0 CIDH (Comiss\u00e3o Interamericana de Direitos Humanos), alegando descumprimento dos termos da conven\u00e7\u00e3o da OIT. No caso de Belo Monte, mesmo sob press\u00e3o internacional, o governo avan\u00e7ou com o empreendimento.

Mas as regras ganharam maior aten\u00e7\u00e3o e, nos \u00faltimos anos, grandes projetos t\u00eam enfrentado resist\u00eancia.\u00a0O caso mais emblem\u00e1tico \u00e9 o da Ferrogr\u00e3o, projeto de R$ 30 bilh\u00f5es que\u00a0est\u00e1 travado no TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) por questionamentos que incluem o cumprimento do protocolo da OIT. Nos \u00faltimos dez anos, tamb\u00e9m foram impactados projetos de rodovias, terminais portu\u00e1rios\u00a0e de minera\u00e7\u00e3o.\u00a0

Passo a passo da consulta<\/strong>
O texto atual n\u00e3o estabelece um passo a passo para as consultas. Por isso, discute-se, por exemplo, em qual momento devem ser cumpridos os termos do tratado. No processo da Ferrogr\u00e3o, o governo argumenta que o di\u00e1logo com as comunidades deve ocorrer durante a obten\u00e7\u00e3o da licen\u00e7a ambiental.

Recentemente, em recurso contra a decis\u00e3o<\/a> que manteve o processo da Ferrogr\u00e3o\u00a0sobrestado no TCU, o Minist\u00e9rio dos Transportes argumentou que a realiza\u00e7\u00e3o da consulta ocorre no pr\u00f3prio \u00e2mbito da obten\u00e7\u00e3o da LP (Licen\u00e7a Pr\u00e9via), cabendo ao \u00f3rg\u00e3o ambiental e \u00e0 autoridade indigenista a defini\u00e7\u00e3o das respectivas diretrizes.

No documento, a pasta apontou ainda decis\u00e3o do STJ (Superior Tribunal de Justi\u00e7a) segundo a qual a realiza\u00e7\u00e3o de estudos preliminares n\u00e3o possui o cond\u00e3o de afetar diretamente comunidades ind\u00edgenas, \u201csendo incab\u00edvel exigir\u201d, nessa fase, a realiza\u00e7\u00e3o de consulta pr\u00e9via nos moldes da Conven\u00e7\u00e3o\u00a0169.

Mencionou tamb\u00e9m julgamento em que o TRF-1 (Tribunal Regional Federal da 1\u00aa Regi\u00e3o) reconheceu que n\u00e3o h\u00e1 impedimento jur\u00eddico \u00e0 emiss\u00e3o da Licen\u00e7a Pr\u00e9via sem a conclus\u00e3o desta consulta, uma vez que a LP n\u00e3o autoriza o in\u00edcio das obras nem o funcionamento da atividade, \u201climitando-se a atestar a viabilidade ambiental em car\u00e1ter preliminar\u201d.\u00a0

Participar da formula\u00e7\u00e3o<\/strong>
Por outro lado, entidades que atuam na a\u00e7\u00e3o em curso no STF defendem que as consultas devem ser realizadas desde as fases iniciais, antes de o projeto ser considerado vi\u00e1vel. O pesquisador Danilo Serejo, autor de livro sobre a aplica\u00e7\u00e3o da Conven\u00e7\u00e3o 169 no Brasil, afirma que a consulta n\u00e3o deve ser utilizada apenas para legitimar uma decis\u00e3o j\u00e1 tomada unilateralmente pelo Estado, o que configuraria m\u00e1-f\u00e9.

Pelo contr\u00e1rio, sustenta que ela deve assegurar que as comunidades interessadas participem ativamente da formula\u00e7\u00e3o, aplica\u00e7\u00e3o e avalia\u00e7\u00e3o dos planos que os afetem. Nesse sentido, haveria necessidade de um processo cont\u00ednuo, ao longo das diferentes fases que antecedem o in\u00edcio das obras. \u201cN\u00e3o se trata de uma rela\u00e7\u00e3o vertical em que o Estado apresenta sua proposta sem garantir aos povos interessados o direito de participar ativamente da decis\u00e3o do programa ou projeto em debate\u201d, afirma Serejo.\u00a0

Diferentes protocolos<\/strong>
O presidente do Instituto Kabu, Doto Takak-ire, relata que o governo chegou a alegar j\u00e1 ter consultado as comunidades afetadas pelo projeto da Ferrogr\u00e3o. \u201cChamam uma conversa ou audi\u00eancia e tratam isso como se fosse uma consulta. Para consultar, \u00e9 preciso ir at\u00e9 as comunidades, reunir-se com elas e conduzir um processo adequado. N\u00e3o \u00e9 chamar algumas pessoas para uma reuni\u00e3o e dizer que aquilo foi consulta\u201d, defende.

O Instituto Kabu representa doze comunidades Kayap\u00f3 distribu\u00eddas em territ\u00f3rio que, conforme avaliam, seria diretamente impactado pela Ferrogr\u00e3o. Parte dessa popula\u00e7\u00e3o j\u00e1 diz ser afetada pelas obras da BR-163, concedida em 2021 em um processo que envolveu questionamentos sobre a Conven\u00e7\u00e3o 169. As consultas foram feitas apenas ap\u00f3s o leil\u00e3o. Mesmo com acordos para mitigar os impactos, as obras ampliaram press\u00f5es decorrentes da crescente presen\u00e7a do garimpo e de madeireiros, diz a entidade.\u00a0

Em 2022, o Instituto Kabu elaborou um protocolo pr\u00f3prio para as consultas. O material se norteia pela premissa da OIT de que devem ser respeitadas as caracter\u00edsticas de cada povo. Conforme o protocolo, o processo se inicia com a comunica\u00e7\u00e3o do projeto pelo governo \u00e0 Funai e \u00e0s lideran\u00e7as ind\u00edgenas. As comunidades discutem internamente o tema e manifestam interesse ou n\u00e3o em avan\u00e7ar. Havendo interesse, inicia-se o ciclo de delibera\u00e7\u00e3o. Na aus\u00eancia de consenso, h\u00e1 a previs\u00e3o de que a comunidade buscar\u00e1 a Justi\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n

Controv\u00e9rsias
<\/strong>Um dos pontos mais controversos para a regulamenta\u00e7\u00e3o da Conven\u00e7\u00e3o 169\u00a0diz respeito \u00e0 dist\u00e2ncia a partir da \u00e1rea de um projeto que deve ser considerada para determinar quais territ\u00f3rios precisam ser consultados. A quest\u00e3o \u00e9 abordada no tratado a partir do conceito de \u201cimpacto\u201d, prevendo que as consultas se aplicam a comunidades afetadas por novos empreendimentos. Com margem para interpreta\u00e7\u00e3o, discutem-se dist\u00e2ncias de dez a\u00a0100 quil\u00f4metros.<\/p>\n\n\n\n

Nos processos que cobram o cumprimento do tratado, \u00f3rg\u00e3os como o MPF (Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal) indicam um raio de 50 quil\u00f4metros. Para a advogada Daniela Poli Vlavianos, a fixa\u00e7\u00e3o de um crit\u00e9rio puramente geogr\u00e1fico n\u00e3o se mostra juridicamente adequada. \u201cA Conven\u00e7\u00e3o adota o crit\u00e9rio do impacto direto ou indireto sobre povos ind\u00edgenas e tribais, o que exige uma an\u00e1lise qualitativa, e n\u00e3o meramente espacial.\u201d<\/p>\n\n\n\n

O argumento da advogada \u00e9 um dos pilares das manifesta\u00e7\u00f5es contr\u00e1rias aos projetos de concess\u00f5es hidrovi\u00e1rias. Ao atingir centenas de quil\u00f4metros de rios, que se conectam a diversos outros, as interven\u00e7\u00f5es para estrutura\u00e7\u00e3o das hidrovias poderiam afetar comunidades muito al\u00e9m daquelas situadas a 50 ou 100 quil\u00f4metros de um ponto espec\u00edfico de interven\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Necessidade de acordo<\/strong>
Os desfechos do processo de di\u00e1logo tamb\u00e9m carecem de previs\u00f5es legais. Apesar de o texto da Conven\u00e7\u00e3o 169 estabelecer que o objetivo deve ser a busca por acordos, n\u00e3o h\u00e1 previs\u00e3o de desdobramentos caso n\u00e3o seja poss\u00edvel chegar a termos comuns com todos os interessados. At\u00e9 aqui, o caminho indicado \u00e9 a possibilidade de representa\u00e7\u00f5es em f\u00f3runs internacionais, como a ONU (Organiza\u00e7\u00e3o das Na\u00e7\u00f5es Unidas) e a pr\u00f3pria OIT.<\/p>\n\n\n\n

Em 2013, durante o julgamento no STF sobre a demarca\u00e7\u00e3o da Terra Ind\u00edgena Raposa Serra do Sol, o ent\u00e3o ministro Lu\u00eds Roberto Barroso afirmou: \u201cOs \u00edndios devem ser ouvidos, e seus interesses devem ser honesta e seriamente considerados. Disso n\u00e3o se extrai, por\u00e9m, que a delibera\u00e7\u00e3o tomada, ao final, s\u00f3 possa valer se contar com sua aquiesc\u00eancia. […] Nenhum indiv\u00edduo ou grupo social tem o direito subjetivo de determinar sozinho a decis\u00e3o do Estado\u201d.<\/p>\n\n\n\n

A partir das discuss\u00f5es travadas at\u00e9 o momento, a leitura predominante \u00e9 de que, diante de impasses, prevalecer\u00e1 a posi\u00e7\u00e3o do Estado. Essa vis\u00e3o, avalia o pesquisador Danilo Serejo, vai na contram\u00e3o do sentido mais amplo do tratado da OIT. \u201cReduzir o direito de participa\u00e7\u00e3o desses povos e comunidades aos cl\u00e1ssicos valores ocidentais que informam nossa democracia, que privilegiam a vontade da maioria, significa retirar qualquer razoabilidade poss\u00edvel da pr\u00f3pria Conven\u00e7\u00e3o\u201d, afirma.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Luiz Ara\u00fajo, da Ag\u00eancia iNFRA A lista recente de projetos que tiveram cronogramas impactados por exig\u00eancias socioambientais aumentou a press\u00e3o para o Executivo e Legislativo regulamentarem temas como o protocolo de consulta a povos ind\u00edgenas e tradicionais que estejam em territ\u00f3rios afetados pelos empreendimentos, t\u00f3pico que cresce como fonte de incerteza para interven\u00e7\u00f5es no setor 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