{"id":4239,"date":"2020-01-13T13:00:51","date_gmt":"2020-01-13T16:00:51","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4239"},"modified":"2020-01-10T21:18:56","modified_gmt":"2020-01-11T00:18:56","slug":"infradebate-antt-crivella-e-requiao-regra-sobre-indenizacao-aprovada-pela-antt-ajuda-populistas-a-estatizar-concessoes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-antt-crivella-e-requiao-regra-sobre-indenizacao-aprovada-pela-antt-ajuda-populistas-a-estatizar-concessoes\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: ANTT, Crivella e Requi\u00e3o – Regra sobre indeniza\u00e7\u00e3o aprovada pela ANTT ajuda populistas a estatizar concess\u00f5es"},"content":{"rendered":"
Mauricio Portugal Ribeiro1<\/sup>*<\/span><\/strong><\/h5>\n

A ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) publicou em 3 de dezembro de 2019 a Resolu\u00e7\u00e3o n\u00b0 5.860, sobre indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados ou depreciados em concess\u00f5es de rodovias para qualquer hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o antecipada de contratos. A ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil), por sua vez, tinha aprovado, em 12 de novembro de 2019, a Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 533, tamb\u00e9m sobre indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados em concess\u00f5es de aeroportos, mas apenas para os casos de extin\u00e7\u00e3o antecipada do contrato por devolu\u00e7\u00e3o para relicita\u00e7\u00e3o, caducidade, ou fal\u00eancia da concession\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

A regra da ANTT lamentavelmente abrangeu a hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o antecipada de concess\u00f5es por encampa\u00e7\u00e3o, isso \u00e9 por decis\u00e3o pol\u00edtica do poder concedente. As encampa\u00e7\u00f5es s\u00e3o vulgarmente chamadas tamb\u00e9m de estatiza\u00e7\u00f5es ou nacionaliza\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

A regra sobre indeniza\u00e7\u00e3o de investimentos n\u00e3o amortizados \u00e9 uma parte central de qualquer programa de desestatiza\u00e7\u00f5es. \u00c9 ela que estabelece a compensa\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio pelos investimentos realizados em caso de extin\u00e7\u00e3o antecipada do contrato. A regra sobre indeniza\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel \u00e0 hip\u00f3tese de encampa\u00e7\u00e3o \u00e9 ainda mais relevante, porque ela \u00e9 a principal prote\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio contra rupturas pol\u00edticas que inviabilizem a continuidade do contrato.<\/span><\/p>\n

Eventual imper\u00edcia na elabora\u00e7\u00e3o da regra sobre indeniza\u00e7\u00e3o de investimentos n\u00e3o amortizados em caso de encampa\u00e7\u00e3o pode criar incentivos para pol\u00edticos populistas estatizarem concess\u00f5es. O valor da indeniza\u00e7\u00e3o e o seu pagamento pr\u00e9vio \u00e0 encampa\u00e7\u00e3o\u00b2 s\u00e3o os principais meios para dissuadir esses pol\u00edticos de romperem contratos de concess\u00e3o. Se o valor da indeniza\u00e7\u00e3o for baixo \u2013 particularmente quando for baixo comparado \u00e0 capacidade de produ\u00e7\u00e3o de receitas da concess\u00e3o \u2013 haver\u00e1 incentivos para pol\u00edticos populistas realizarem encampa\u00e7\u00f5es. E, lamentavelmente, \u00e9 esse incentivo que a regra aprovada pela ANTT cria.<\/span><\/p>\n

Note-se que apesar da ANTT ter compet\u00eancia para regular apenas as concess\u00f5es de rodovias federais, qualquer regra geral emitida pela ag\u00eancia tem impacto nacional. Como \u00e9 cedi\u00e7o, existem programas de concess\u00e3o de rodovias estaduais e municipais, e ag\u00eancias reguladoras e poderes concedentes estaduais e municipais geralmente copiam as regras emitidas por ag\u00eancias reguladoras federais, muitas vezes sob a equivocada suposi\u00e7\u00e3o que tudo que nelas se produz \u00e9 sofisticado e adequado. <\/span><\/p>\n

A ANTT desenvolveu a regra sobre indeniza\u00e7\u00f5es por investimentos amortizados em face da possibilidade de extin\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de rodovias da 3\u00aa Etapa, aqueles celebrados entre 2012 e 2014, logo antes da maior crise econ\u00f4mica da hist\u00f3ria do pa\u00eds, e fortemente afetados por ela, pelos erros de modelagem de contratos de concess\u00e3o praticados no Governo Dilma, e pela in\u00e9rcia da ANTT e da Uni\u00e3o em adotar provid\u00eancias para reestruturar esses contratos oportunamente de modo a remediar os impactos da crise e dos erros de modelagem. <\/span><\/p>\n

As regras de indeniza\u00e7\u00e3o ora comentadas foram criadas ap\u00f3s o Governo perder, em mar\u00e7o de 2019, as esperan\u00e7as de reestruturar esses contratos de concess\u00e3o, supostamente por temor da cruzada que o TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) faria contra os agentes p\u00fablicos envolvidos nessas reestrutura\u00e7\u00f5es. Resolveu, assim, endurecer o discurso contra os concession\u00e1rios, amea\u00e7ando-os de caducidade com uma das m\u00e3os, e oferecendo com a outra m\u00e3o a sa\u00edda supostamente honrosa da devolu\u00e7\u00e3o dos contratos para relicita\u00e7\u00e3o. Nessa estrat\u00e9gia, a ANTT e a ANAC, com sua (pouca) independ\u00eancia, figuraram como meros bra\u00e7os do Governo. Priorizaram a partir de mar\u00e7o acelerar ou instaurar os processos de caducidade e desenvolveram regras de indeniza\u00e7\u00e3o para extin\u00e7\u00e3o antecipada dos contratos. <\/span><\/p>\n

A elabora\u00e7\u00e3o dessas regras ocorreu, portanto, no clima atual de avers\u00e3o a riscos pessoais dos agentes p\u00fablicos, que permeia os \u00f3rg\u00e3os e entidades da Uni\u00e3o. Para evitar o risco de puni\u00e7\u00f5es pelo TCU, agentes p\u00fablicos, particularmente das ag\u00eancias reguladoras, utilizam sistematicamente os seus poderes discricion\u00e1rios para tomar decis\u00f5es que beneficiam o poder concedente e os usu\u00e1rios em detrimento das prote\u00e7\u00f5es legais e contratuais asseguradas aos concession\u00e1rios. Para isso, ignoram ou interpretam inadequadamente as regras que protegem interesses dos concession\u00e1rios.<\/span><\/p>\n

No caso das concess\u00f5es de rodovias da 3\u00aa Etapa, esse problema \u00e9 ainda mais agudo porque v\u00e1rias das concession\u00e1rias s\u00e3o controladas por grupos que foram atingidos pela opera\u00e7\u00e3o Lava Jato. Particularmente nesse caso, temem as ag\u00eancias reguladoras que o TCU considere que suas decis\u00f5es criam benef\u00edcios indevidos para essas empresas, o que certamente acenderia suspeitas de corrup\u00e7\u00e3o e levaria \u00e0 abertura de processos para puni\u00e7\u00e3o pessoal contra os seus integrantes. <\/span><\/p>\n

Junte-se a isso o fato de que agentes do Minist\u00e9rio da Economia, que participaram da discuss\u00e3o das regras de indeniza\u00e7\u00e3o, entendem que \u00e9 preciso fazer regras de indeniza\u00e7\u00e3o que tenham efeitos punitivos sobre os concession\u00e1rios, de modo a deixar claro para futuros participantes de licita\u00e7\u00f5es de concess\u00f5es que propostas invi\u00e1veis n\u00e3o ser\u00e3o renegociadas. A vis\u00e3o desses agentes \u00e9 que os concession\u00e1rios da 3\u00aa Etapa propositalmente apresentaram propostas invi\u00e1veis nas licita\u00e7\u00f5es com a expectativa de renegocia\u00e7\u00e3o posterior dos contratos. Nessa narrativa, o ocaso dessas concess\u00f5es \u00e9 consequ\u00eancia da impossibilidade de renegocia\u00e7\u00e3o em vista do escrut\u00ednio redobrado sobre empresas nos setores de infraestrutura ap\u00f3s as revela\u00e7\u00f5es da opera\u00e7\u00e3o Lava Jato. Esse entendimento, contudo, me parece simplista. Entre outras defici\u00eancias de percep\u00e7\u00e3o, ignora os impactos da maior crise econ\u00f4mica da hist\u00f3ria do pa\u00eds sobre os contratos de concess\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Todo esse contexto levou \u00e0 produ\u00e7\u00e3o pela ANTT e pela ANAC de regras de indeniza\u00e7\u00e3o claramente voltadas para reduzir o montante a ser pago aos concession\u00e1rios. A seguir, enumero algumas das caracter\u00edsticas dessas regras de indeniza\u00e7\u00e3o\u00b3:<\/span><\/p>\n

a) Elas sup\u00f5em que a indeniza\u00e7\u00e3o \u00e9 do valor dos bens e n\u00e3o do valor dos investimentos. Focam-se, por isso, em estabelecer o valor de aquisi\u00e7\u00e3o, as regras de deprecia\u00e7\u00e3o (e n\u00e3o de amortiza\u00e7\u00e3o) desses bens. O problema \u00e9 que feito o desembolso que caracteriza o investimento, o valor dos bens s\u00f3 cai, por deprecia\u00e7\u00e3o f\u00edsica. Por outro lado, os compromissos firmados (com financiadores e acionistas) para a viabiliza\u00e7\u00e3o do investimento crescem \u00e0 medida que o tempo passa. Por isso, que uma regra de indeniza\u00e7\u00e3o adequada, que tivesse por objetivo manter indene o concession\u00e1rio no ato de extin\u00e7\u00e3o do contrato, deveria centrar aten\u00e7\u00e3o em indenizar o valor do investimento e trat\u00e1-lo no tempo considerando os compromissos assumidos para a sua viabiliza\u00e7\u00e3o. Ao pretender pagar apenas pelo valor de aquisi\u00e7\u00e3o depreciado dos bens a serem revertidos, as regras da ANTT e ANAC penalizam indevidamente os concession\u00e1rios. No caso das concess\u00f5es da 3\u00aa Etapa, seguindo as regras atualmente aprovadas pela ANAC e ANTT, h\u00e1 estimativas que as indeniza\u00e7\u00f5es ser\u00e3o insuficientes sequer para pagar as d\u00edvidas das concession\u00e1rias com os seus financiadores; <\/span><\/p>\n

b) Outra consequ\u00eancia dessa vis\u00e3o de que a indeniza\u00e7\u00e3o \u00e9 sobre bens e n\u00e3o sobre os investimentos \u00e9 a atribui\u00e7\u00e3o aleat\u00f3ria, ou por c\u00f3pia de regras fiscais (criadas para finalidades diversas do c\u00e1lculo da indeniza\u00e7\u00e3o) de prazo de vida \u00fatil de bens para efeito do c\u00e1lculo da deprecia\u00e7\u00e3o; <\/span><\/p>\n

c) Ainda como consequ\u00eancia indireta do equivocado entendimento de que a indeniza\u00e7\u00e3o \u00e9 sobre bens e n\u00e3o sobre investimentos, tamb\u00e9m me parece viola\u00e7\u00e3o dos contratos em curso a ANTT e a ANAC estabelecerem nas respectivas resolu\u00e7\u00f5es regras sobre quais bens s\u00e3o revers\u00edveis e quais n\u00e3o o s\u00e3o, para efeito de definir o universo de bens revers\u00edveis cujo valor ser\u00e1 usado como base para o c\u00e1lculo da indeniza\u00e7\u00e3o;<\/span><\/p>\n

d) <\/span>Como a indeniza\u00e7\u00e3o \u00e9 dos investimentos e n\u00e3o dos bens, descabe ao poder concedente abrir discuss\u00f5es sobre o \u201cvalor justo\u201d da aquisi\u00e7\u00e3o dos bens, pois n\u00e3o h\u00e1 suporte legal para isso. A presun\u00e7\u00e3o nesse caso \u00e9 que os interesses do concession\u00e1rio e do poder concedente est\u00e3o alinhados em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 aquisi\u00e7\u00e3o de bens. Quanto mais eficiente a aquisi\u00e7\u00e3o dos bens, maior a rentabilidade do projeto para a concession\u00e1ria.<\/p>\n

e) Tamb\u00e9m n\u00e3o h\u00e1 base legal para questionar o valor dos bens simplesmente porque a sua produ\u00e7\u00e3o ou aquisi\u00e7\u00e3o se deu em contratos com partes relacionadas da concession\u00e1ria. A permiss\u00e3o de contrata\u00e7\u00e3o pela concession\u00e1ria de partes relacionadas \u00e9 regra em programas de desestatiza\u00e7\u00e3o na Europa e na Am\u00e9rica do Norte. Isso porque a contrata\u00e7\u00e3o de partes relacionadas pela concession\u00e1ria tem potencial de produzir ganhos de efici\u00eancia, que retornam para o usu\u00e1rio e para o poder concedente por meio de propostas mais agressivas nas licita\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

\u00c9 importante assinalar que essas regras s\u00e3o inadequadas para o c\u00e1lculo de indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados em qualquer hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o antecipada de contratos de concess\u00e3o e em minha opini\u00e3o incompat\u00edveis com as prote\u00e7\u00f5es legais dadas aos concession\u00e1rios.<\/span><\/p>\n

Mas o que tem isso a ver com as tentativas populistas recentes de Crivella e passadas de Requi\u00e3o de estatizar concess\u00f5es?<\/span><\/p>\n

A ANTT, ao aprovar uma regra que prev\u00ea metodologia que penaliza concession\u00e1rios, reduzindo indevidamente o valor das indeniza\u00e7\u00f5es, e ao estabelecer que essa norma \u00e9 aplic\u00e1vel \u00e0 hip\u00f3tese de encampa\u00e7\u00e3o, acaba de tornar mais f\u00e1cil a vida de pol\u00edticos populistas que queiram encampar concess\u00f5es.<\/span><\/p>\n

\u00c9 evidente que, se a regra da ANTT vier a ser adotada por estados ou munic\u00edpios, haver\u00e1 grande contesta\u00e7\u00e3o sobre a sua aplicabilidade a contratos em curso. Rigorosamente, seria il\u00edcito aplicar novas regras a contratos em curso em face da prote\u00e7\u00e3o ao ato jur\u00eddico perfeito prevista na Constitui\u00e7\u00e3o Federal e da proibi\u00e7\u00e3o de a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica alterar unilateralmente contratos administrativos.<\/span><\/p>\n

Adicione-se a isso o fato de que v\u00e1rios contratos de concess\u00e3o atribuem ao concession\u00e1rio o direito de indeniza\u00e7\u00e3o inclusive por lucros cessantes, isso \u00e9, pelas expectativas futuras de lucro, em caso de extin\u00e7\u00e3o do contrato por encampa\u00e7\u00e3o. Isso em tese criaria uma prote\u00e7\u00e3o adicional ao concession\u00e1rio, uma vez que esse aspecto simplesmente n\u00e3o \u00e9 contemplado na regra da ANTT. <\/span><\/p>\n

Mas, perante um Poder Judici\u00e1rio que tem dificuldades de compreender a l\u00f3gica econ\u00f4mico-financeira de concess\u00f5es, alheio ao contexto de cria\u00e7\u00e3o da regra da ANTT e particularmente ao clima de avers\u00e3o a riscos pessoais dos agentes p\u00fablicos submetidos ao TCU, certamente essa regra ser\u00e1 vista como uma refer\u00eancia importante, como um standard<\/i> desenvolvido por um ente imparcial e supostamente sofisticado tecnicamente. N\u00e3o me surpreenderia se, nesse contexto, a regra da ANTT se tornasse um par\u00e2metro entendido por ju\u00edzes ou tribunais estaduais como adequado para indenizar concession\u00e1rios pelos investimentos n\u00e3o amortizados, mesmo havendo regra contratual que lhes d\u00ea direito a lucros cessantes. <\/span><\/p>\n

Observe-se que a situa\u00e7\u00e3o fiscal atual da grande maioria dos estados e munic\u00edpios \u00e9 t\u00e3o ruim que, mesmo o pagamento pr\u00e9vio da indeniza\u00e7\u00e3o calculada segundo a regra da ANTT, deve lhes ser financeiramente invi\u00e1vel. Mas, e se o PIB do Brasil come\u00e7ar a crescer de maneira consistente nos pr\u00f3ximos semestres e a situa\u00e7\u00e3o fiscal dos estados e munic\u00edpios melhorar?<\/span><\/p>\n

Nem Crivella, nem Requi\u00e3o sequer tentaram seguir os procedimentos adequados para extinguir contratos de concess\u00e3o. Dentro do seu tosco voluntarismo, n\u00e3o foram capazes de engendrar uma narrativa e uma estrat\u00e9gia que pudesse dar ares de licitude aos seus des\u00edgnios. Muito menos consideraram pagar antecipadamente qualquer indeniza\u00e7\u00e3o aos concession\u00e1rios. Procederam explicitamente \u00e0 margem da lei e isso facilitou a caracteriza\u00e7\u00e3o da ilicitude de suas condutas. Mas imaginem um cen\u00e1rio com populistas mais sofisticados, capazes de agir com alguma estrat\u00e9gia que d\u00ea ares de regularidade aos seus objetivos. A regra da ANTT cairia como uma luva para um populista desse jaez. <\/span><\/p>\n

Para n\u00e3o ser c\u00famplice de populistas nos seus intentos de estatizar concess\u00f5es, bastaria a ANTT ter exclu\u00eddo da sua regra de indeniza\u00e7\u00e3o a men\u00e7\u00e3o \u00e0 hip\u00f3tese de encampa\u00e7\u00e3o, como, ali\u00e1s, o fez a ANAC, que estabeleceu regra apenas para os casos de devolu\u00e7\u00e3o para relicita\u00e7\u00e3o, caducidade do contrato ou fal\u00eancia da concession\u00e1ria. Aparentemente, contudo, a ANTT simplesmente n\u00e3o percebeu a gravidade do problema<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
\u00b9Quero deixar claro para os que n\u00e3o me conhecem que sou advogado, especialista nos setores de infraestrutura, e que estou contratado por concession\u00e1rias de rodovias e aeroportos federais que podem eventualmente ter seus contratos extintos antecipadamente e que, por isso, podem ser afetadas pelas regras de indeniza\u00e7\u00e3o discutidas. Participei da consulta p\u00fablica das normas da ANAC e da ANTT mencionadas no artigo e realizei manifesta\u00e7\u00f5es orais e escritas naquela ocasi\u00e3o, na condi\u00e7\u00e3o de consultor contratado por concession\u00e1rias. Em minha manifesta\u00e7\u00e3o oral na sess\u00e3o presencial havida na ANTT para discutir a minuta de regra sobre o tema debatido no presente artigo, alertei aos t\u00e9cnicos da ANTT sobre o risco de estender a aplica\u00e7\u00e3o da resolu\u00e7\u00e3o ao caso de encampa\u00e7\u00e3o. N\u00e3o estou atualmente contratado por nenhuma concession\u00e1ria que tenha perspectiva nesse momento de ter o seu contrato encampado<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
2<\/sup><\/b><\/span>A Lei de Concess\u00f5es exige tamb\u00e9m a pr\u00e9via aprova\u00e7\u00e3o de lei espec\u00edfica. Mas a experi\u00eancia mostra que isso raramente \u00e9 um obst\u00e1culo efetivo no \u00e2mbito estadual e municipal<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
3<\/sup><\/b><\/span>Uso nessa enumera\u00e7\u00e3o as cr\u00edticas constantes de artigo ainda in\u00e9dito, intitulado \u201cRegras da ANAC e ANTT sobre indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados em concess\u00f5es e Decreto Federal sobre relicita\u00e7\u00e3o: o que \u00e9 preciso mudar para incentivar a ades\u00e3o \u00e0 relicita\u00e7\u00e3o?\u201d<\/em>, que escrevi em coautoria com Marcelo Rangel Lennertz e Helena Ferreira Matos do Carmo<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
*Mauricio <\/b><\/span>Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, mestre em Direito pela Harvard Law School, ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ. Foi e \u00e9 advogado de diversos grupos econ\u00f4micos nos setores de infraestrutura<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro1* A ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) publicou em 3 de dezembro de 2019 a Resolu\u00e7\u00e3o n\u00b0 5.860, sobre indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados ou depreciados em concess\u00f5es de rodovias para qualquer hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o antecipada de contratos. 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