{"id":4254,"date":"2020-01-16T13:00:04","date_gmt":"2020-01-16T16:00:04","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4254"},"modified":"2020-01-15T12:41:21","modified_gmt":"2020-01-15T15:41:21","slug":"infradebate-extincao-antecipada-de-concessao-rodoviaria-por-encampacao-uma-analise-economica-das-alteracoes-propostas-ao-modelo-contratual-e-da-resolucao-5-860-19-da-antt","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-extincao-antecipada-de-concessao-rodoviaria-por-encampacao-uma-analise-economica-das-alteracoes-propostas-ao-modelo-contratual-e-da-resolucao-5-860-19-da-antt\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Extin\u00e7\u00e3o antecipada de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria por encampa\u00e7\u00e3o \u2013 Uma an\u00e1lise econ\u00f4mica das altera\u00e7\u00f5es propostas ao modelo contratual e da Resolu\u00e7\u00e3o 5.860\/19 da ANTT"},"content":{"rendered":"
Milton Carvalho Gomes*<\/span><\/strong><\/h5>\n

O presente texto tem por finalidade desenvolver o debate iniciado por Maur\u00edcio Portugal Ribeiro, em artigo publicado neste canal, em 13 de janeiro de 2020 (neste link<\/a>)<\/span>, acerca da indeniza\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio em casos de extin\u00e7\u00e3o antecipada dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais (Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.860\/19), especialmente em casos de encampa\u00e7\u00e3o.\u00a0 A indeniza\u00e7\u00e3o em casos de encampa\u00e7\u00e3o est\u00e1 prevista em cl\u00e1usulas contratuais espec\u00edficas, estando atualmente em fase de consulta p\u00fablica altera\u00e7\u00f5es na modelagem contratual sobre o assunto. A abordagem aqui proposta busca avaliar o contexto jur\u00eddico dessa indeniza\u00e7\u00e3o em caso de encampa\u00e7\u00e3o sob o prisma da an\u00e1lise econ\u00f4mica do Direito.<\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise econ\u00f4mica do Direito, como conceituada pelo juiz Richard Posner (Economic Analysis of Law, 6\u00aa ed. Aspen Publishers, 2003), \u00e9 aquela que busca observar as normas jur\u00eddicas a partir de uma metodologia econ\u00f4mica, sob as premissas de que os indiv\u00edduos s\u00e3o racionais e agem em resposta aos incentivos que recebem. Nessa linha, sendo a norma jur\u00eddica uma das mais importantes fontes de incentivos ao comportamento humano, a an\u00e1lise econ\u00f4mica traz para o campo do Direito uma robusta teoria comportamental, possibilitando o aumento da efici\u00eancia do sistema jur\u00eddico, com ganhos para a sociedade.<\/span><\/p>\n

A aplica\u00e7\u00e3o da metodologia pr\u00f3pria da ci\u00eancia econ\u00f4mica ao campo jur\u00eddico pode ocorrer ao menos em dois n\u00edveis: positivo e normativo. No aspecto positivo, busca-se analisar o conte\u00fado de determinadas normas jur\u00eddicas para identificar que tipo de incentivos geram no comportamento humano, a partir de pressupostos te\u00f3ricos e observa\u00e7\u00f5es emp\u00edricas. No aspecto normativo, a an\u00e1lise volta-se \u00e0 atividade de cria\u00e7\u00e3o de normas, objetivando identificar a forma mais eficiente para se obter o resultado pretendido (efici\u00eancia \u00e9 aqui entendida em sentido lato, como a busca por melhorias de Pareto). No presente texto, a an\u00e1lise realizada \u00e9 inicialmente positiva, a partir de tr\u00eas elementos: a modelagem contratual atual, a modelagem proposta e em fase de consulta p\u00fablica e a\u00a0 norma editada pela ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres), para avaliar que incentivos gera sobre o comportamento das partes contratantes, bem como para comparar com outras abordagens normativas poss\u00edveis e seus poss\u00edveis resultados. Por fim, ser\u00e3o ponderadas, dentre as op\u00e7\u00f5es discutidas, quais as que podem fornecer resultados mais eficientes, ingressando assim em uma an\u00e1lise normativa.<\/span><\/p>\n

Antes de iniciar, alguns esclarecimentos s\u00e3o necess\u00e1rios para formar a base de compreens\u00e3o sobre a qual a an\u00e1lise econ\u00f4mica ser\u00e1 fundada, especialmente acerca da no\u00e7\u00e3o de rela\u00e7\u00e3o contratual sob o prisma econ\u00f4mico.<\/span><\/p>\n

Uma rela\u00e7\u00e3o contratual \u2013 que no sentido econ\u00f4mico aqui referido \u00e9 uma rela\u00e7\u00e3o cont\u00ednua, n\u00e3o de execu\u00e7\u00e3o instant\u00e2nea \u2013 funda-se na confian\u00e7a de seu cumprimento pelas partes, o que garante que cada uma delas realize suas obriga\u00e7\u00f5es esperando que a outra tamb\u00e9m o fa\u00e7a. Para garantir essa confian\u00e7a, o Estado confere for\u00e7a obrigat\u00f3ria aos contratos, comprometendo-se, como entidade superior e externa, a proteger as partes do descumprimento contratual.<\/span><\/p>\n

Nesse sentido, o contrato pode ser visto como um jogo, no qual as partes decidem que comportamento adotar\u00e3o a partir de uma an\u00e1lise e pondera\u00e7\u00e3o sobre todas as alternativas poss\u00edveis, comparando respectivos custos e benef\u00edcios e levando em conta ainda os poss\u00edveis comportamentos da outra parte \u2013 o que \u00e9 muito bem explicado pela teoria dos jogos. No caso aqui tratado, o contrato \u00e9 uma esp\u00e9cie de jogo sequencial, no qual cada parte age sabendo qual foi o comportamento da outra \u2013 diferentemente dos jogos simult\u00e2neos, nos quais as partes devem escolher como agir sem conhecer o comportamento das outras. De forma simplificada, o contratado assina o contrato e inicia o cumprimento de suas obriga\u00e7\u00f5es esperando que o contratante promova o pagamento correspondente, e assim sucessivamente. Para os casos de descumprimento, o contrato \u2013 e em \u00faltima inst\u00e2ncia, a lei \u2013 trazem regras que buscam proteger as partes cumpridoras de eventuais preju\u00edzos. Assim, entendido o contrato como um jogo em que as partes agem em resposta aos incentivos de contexto, quaisquer altera\u00e7\u00f5es nesse contexto que afetem negativamente as expectativas de proveito das partes geram um potencial risco de inadimplemento.<\/span><\/p>\n

Para exemplificar, podemos imaginar uma situa\u00e7\u00e3o na qual o Estado contratante espere, como resultado do contrato, obter um proveito de 100, a um custo de 80. Nessa situa\u00e7\u00e3o, h\u00e1 um excedente de 20, que \u00e9 considerado como benef\u00edcio resultante do contrato. Proveito aqui pode ser considerado o conjunto de benef\u00edcios de adquirir a infraestrutura, transferir ao particular os riscos inerentes ao projeto, obter a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, ampliar a qualidade de vida da sociedade etc. O custo pode ser tido como o conjunto de \u00f4nus decorrentes, como a limita\u00e7\u00e3o dos poderes de interven\u00e7\u00e3o, as obriga\u00e7\u00f5es de pagamento de tarifa, a obriga\u00e7\u00e3o de fiscaliza\u00e7\u00e3o, os riscos de ag\u00eancia etc. Os valores, portanto, s\u00e3o apenas de refer\u00eancia, abrangendo aspectos financeiros e n\u00e3o financeiros envolvidos no contrato.<\/span><\/p>\n

Do outro lado, supomos que o contratado se obriga a fornecer um servi\u00e7o que lhe custar\u00e1 50, mediante o recebimento de 90. H\u00e1 aqui um excedente de 40. Os custos abrangem os investimentos, o risco assumido, o custo de oportunidade etc., enquanto o proveito refere-se essencialmente ao valor financeiro, mas tamb\u00e9m a outros aspectos, diretos e indiretos. Somando-se os dois excedentes, temos um valor total de 60 que \u00e9 gerado pelo contrato, o que corresponde ao ganho social, ao valor criado pela contrata\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Imaginemos agora que, por circunst\u00e2ncias supervenientes \u2013 aumento dos pre\u00e7os de mat\u00e9rias primas, por exemplo \u2013 o cumprimento do contrato se torna mais oneroso, passando a custar 90 para o contratado, que deixa de obter proveito, n\u00e3o tendo mais incentivos para o cumprimento do contrato. O contrato \u00e9 ainda socialmente eficiente, pois produz um excedente total de 20, e continuar\u00e1 eficiente para qualquer valor que seja superior a zero. Caso os custos se elevem para al\u00e9m de 110, o cumprimento do contrato gera um ganho de 20 para o Estado e um preju\u00edzo de mais de 20 para o contratado, produzindo um resultado socialmente negativo.<\/span><\/p>\n

Para evitar o inadimplemento em situa\u00e7\u00f5es nas quais o cumprimento contratual ainda seja socialmente eficiente \u2013 quando possa resultar em proveito para uma das partes superior ao preju\u00edzo que possa gerar \u00e0 outra, ou seja, um excedente total positivo \u2013 o contrato deve trazer regras que criem incentivos negativos \u00e0 quebra contratual. Por outro lado, para os casos em que o cumprimento seja socialmente ineficiente, o contrato pode trazer regras que possibilitem aos contratantes antecipar a sua extin\u00e7\u00e3o com preju\u00edzo inferior ao que o que resultaria do seu total cumprimento.<\/span><\/p>\n

S\u00e3o essencialmente quatro os mecanismos (san\u00e7\u00f5es) contratuais utilizados para promover incentivos ao cumprimento contratual eficiente: a execu\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, as cl\u00e1usulas penais, a obriga\u00e7\u00e3o de repor a parte \u00e0 situa\u00e7\u00e3o em que estaria se n\u00e3o tivesse assinado o contrato (<\/span>reliance damages<\/span><\/i>) e a obriga\u00e7\u00e3o de repor a parte \u00e0 situa\u00e7\u00e3o em que estaria se o contrato fosse totalmente cumprido (<\/span>expectation damages<\/span><\/i>). A execu\u00e7\u00e3o espec\u00edfica \u00e9 mais adequada para situa\u00e7\u00f5es de entrega de coisas, podendo o juiz determinar o cumprimento for\u00e7ado, por\u00e9m pode ser utilizado de forma mais abrangente. Cl\u00e1usulas penais s\u00e3o valores estabelecidos contratualmente, de forma a j\u00e1 antecipar os poss\u00edveis danos decorrentes do descumprimento \u2013 se o contrato se tornar prejudicial a uma das partes, tem ela a op\u00e7\u00e3o de rescindi-lo, pagando o valor previsto nas cl\u00e1usulas penais a t\u00edtulo de ressarcimento.<\/span><\/p>\n

Nos casos em que o contrato estabelece a indeniza\u00e7\u00e3o pelos <\/span>reliance damages<\/span><\/i>, a parte que deu causa \u00e0 quebra contratual deve reparar todos os gastos realizados pela parte cumpridora do contrato, relacionados ao seu cumprimento. Assim, se a parte promoveu investimentos, contraiu empr\u00e9stimos, firmou contratos com terceiros etc., a parte que deu causa \u00e0 quebra deve indeniz\u00e1-la de forma ampla, fazendo retornar a parte cumpridora \u00e0 situa\u00e7\u00e3o equivalente \u00e0 que estaria se n\u00e3o houvesse assinado o contrato. Trata-se de indeniza\u00e7\u00e3o por preju\u00edzos decorrentes da confian\u00e7a que uma parte atribuiu ao cumprimento do contrato, vendo-se frustrada por ato de contraparte.<\/span><\/p>\n

Por fim, o modelo das <\/span>expectation damages<\/span><\/i> resulta na obriga\u00e7\u00e3o de indeniza\u00e7\u00e3o n\u00e3o apenas pelos preju\u00edzos efetivamente causados, mas tamb\u00e9m, e de forma abrangente, por todos os ganhos que a contraparte teria em caso de cumprimento pleno do contrato. Nessa hip\u00f3tese, a parte cumpridora tem o direito de receber daquela que deu causa \u00e0 quebra contratual todo o proveito esperado do seu cumprimento.<\/span><\/p>\n

Retornando ao exemplo utilizado, no caso de extin\u00e7\u00e3o contratual antecipada causada pelo Estado \u2013 hip\u00f3tese de encampa\u00e7\u00e3o, na qual o Estado identifica que houve altera\u00e7\u00e3o no contexto que resultou em redu\u00e7\u00e3o da utilidade esperada do contrato, decidindo por sua rescis\u00e3o unilateral \u2013 a ado\u00e7\u00e3o de cada um dos modelos acima produz resultados diversos. S\u00e3o as seguintes as hip\u00f3teses poss\u00edveis, a depender da modelagem contratual utilizada:<\/span><\/p>\n

a) Execu\u00e7\u00e3o espec\u00edfica: incab\u00edvel na hip\u00f3tese, sendo a encampa\u00e7\u00e3o manifesta\u00e7\u00e3o do poder do Estado contra a qual o particular n\u00e3o pode se insurgir;<\/span><\/p>\n

b) Cl\u00e1usula penal: o Estado decide pela rescis\u00e3o e \u00e9 obrigado a pagar ao contratado o valor estabelecido na cl\u00e1usula penal do contrato. Tal valor pode ser fixo ou derivado de elementos vari\u00e1veis, como o tempo restante do contrato, o montante de investimentos realizados etc. Nesse caso, o Estado n\u00e3o \u00e9 obrigado a garantir ao contratante o proveito esperado de 40, podendo a cl\u00e1usula penal fixar valor inferior;<\/span><\/p>\n

c) <\/span>Reliance damages<\/span><\/i>: o Estado fica obrigado a repor o contratante \u00e0 situa\u00e7\u00e3o anterior \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o, ou seja, deve indenizar por todos os custos em que incorreu \u2013 sejam eles investimentos realizados no cumprimento do contrato, multas decorrentes da rescis\u00e3o de contratos assinados com terceiros, bens adquiridos e n\u00e3o amortizados etc. Nessa hip\u00f3tese, o Estado igualmente n\u00e3o \u00e9 obrigado a indenizar no valor de 40, que \u00e9 o proveito esperado do cumprimento.\u00a0 Supondo que o contratante tenha assumido custos de 10 para cumprir o contrato, esse ser\u00e1 o valor da indeniza\u00e7\u00e3o;<\/span><\/p>\n

d) <\/span>Expectation damages<\/span><\/i>:<\/span> o Estado fica obrigado a indenizar o contratado n\u00e3o apenas pelos preju\u00edzos que teve em raz\u00e3o do contrato, mas tamb\u00e9m por tudo que esperava ter ganho com seu cumprimento total. Na situa\u00e7\u00e3o do exemplo, o Estado deve indenizar o contratante no valor total de 40, encerrando o contrato.<\/span><\/p>\n

Fixadas essas premissas, passamos a observar como disp\u00f5em os contratos firmados pela ANTT, na concess\u00e3o de rodovias federais.<\/span><\/p>\n

At\u00e9 a assinatura do \u00faltimo contrato de concess\u00e3o, em dezembro de 2019, relativo \u00e0 BR 364\/365\/GO\/MG, os contratos firmados pela ANTT continham cl\u00e1usulas adotando o modelo de <\/span>reliance damages<\/span><\/i> para o caso de encampa\u00e7\u00e3o, ou seja, obrigavam o Estado a repor o contratado \u00e0 situa\u00e7\u00e3o inicial, situa\u00e7\u00e3o equivalente \u00e0 que estaria se n\u00e3o tivesse assinado o contrato. A indeniza\u00e7\u00e3o prevista abrangia os investimentos realizados e ainda n\u00e3o amortizados, desonerava a concession\u00e1ria de obriga\u00e7\u00f5es contra\u00eddas em financiamentos e reparava os preju\u00edzos resultantes de multas e outras penas decorrentes do rompimento de contratos com terceiros.<\/span><\/p>\n

Por\u00e9m as minutas submetidas a audi\u00eancia p\u00fablica, relativas aos pr\u00f3ximos contratos a serem firmados (atualmente s\u00e3o quatro: <\/span>BR-116\/101\/RJ\/SP<\/span>, <\/span>\u00a0 BR-163\/230\/MT\/PA<\/span>,<\/span> BR-153\/414\/080\/TO\/GO<\/span>,<\/span> BR-262\/381\/MG\/ES<\/span>), alteram profundamente o regramento jur\u00eddico at\u00e9 ent\u00e3o vigente. A nova modelagem proposta obriga ao pagamento de uma indeniza\u00e7\u00e3o nos moldes de <\/span>expectation damages<\/span><\/i>: em caso de encampa\u00e7\u00e3o, o Estado deve indenizar o concession\u00e1rio em montante equivalente a todo o lucro que este esperava obter ao longo do contrato.<\/span><\/p>\n

Incluiu-se na nova minuta de contrato uma cl\u00e1usula que alarga o escopo da indeniza\u00e7\u00e3o para cobrir tamb\u00e9m os lucros cessantes da concession\u00e1ria, at\u00e9 o fim da concess\u00e3o. Por esse regramento \u2013 que ainda n\u00e3o est\u00e1 valendo, sendo que as minutas est\u00e3o em fase de audi\u00eancia p\u00fablica \u2013 a decis\u00e3o pela encampa\u00e7\u00e3o implica a obriga\u00e7\u00e3o de indeniza\u00e7\u00e3o plena: a concession\u00e1ria ter\u00e1 direito a todo o lucro esperado do restante do contrato, ficando, por\u00e9m, dispensada de quaisquer obriga\u00e7\u00f5es. Ocorrida a encampa\u00e7\u00e3o no ano 5, por exemplo, a concession\u00e1ria poder\u00e1 pleitear o direito de receber todo o lucro que esperava obter nos outros 25 anos, sem obriga\u00e7\u00f5es correspondentes.<\/span><\/p>\n

Por outro lado \u2013 e desse ponto trata especificamente o artigo escrito por Maur\u00edcio Portugal Ribeiro, mencionado no in\u00edcio deste texto \u2013 a ANTT acaba de publicar a Resolu\u00e7\u00e3o 5.860\/19, estabelecendo metodologia pr\u00f3pria para o c\u00e1lculo de indeniza\u00e7\u00e3o em casos de extin\u00e7\u00e3o precoce do contrato. A cr\u00edtica consiste na aus\u00eancia de diferencia\u00e7\u00e3o entre as hip\u00f3teses de extin\u00e7\u00e3o antecipada motivadas pelo particular (caducidade, fal\u00eancia ou devolu\u00e7\u00e3o) e a hip\u00f3tese motivada pelo Estado (encampa\u00e7\u00e3o). A norma publicada pela ag\u00eancia trata especificamente do c\u00e1lculo de indeniza\u00e7\u00e3o dos bens revers\u00edveis, n\u00e3o tratando especificamente da encampa\u00e7\u00e3o. Segundo a norma, os bens s\u00e3o indenizados conforme seus valores hist\u00f3ricos, devidamente depreciados e amortizados.<\/span><\/p>\n

Sob a perspectiva da an\u00e1lise econ\u00f4mica do Direito, deve-se observar essas normas buscando responder ao seguinte questionamento: que incentivos geram as diferentes modelagens contratuais acerca da indeniza\u00e7\u00e3o decorrente de encampa\u00e7\u00e3o sobre as partes contratantes, quanto ao cumprimento do contrato?<\/span><\/p>\n

Tendo o Estado firmado o contrato de concess\u00e3o objetivando um proveito de 100 a um custo de 80 \u2013 um excedente de 20 \u2013, o contrato deixa de ser interessante a partir do momento em que, por quaisquer raz\u00f5es, o proveito seja reduzido ou o custo elevado, levando o excedente menor ou igual a zero. Tratando-se de um contrato p\u00fablico, podemos afirmar que se o proveito esperado for reduzido de 100 para 80, deixa de haver interesse p\u00fablico na sua manuten\u00e7\u00e3o, pois o proveito \u00e9 nulo em rela\u00e7\u00e3o aos custos. Nesses casos, o interesse p\u00fablico estar\u00e1 mais bem atendido com o rompimento do contrato, buscando-se nova situa\u00e7\u00e3o em que se obtenha um excedente positivo. Nesse contexto est\u00e1 inserida a hip\u00f3tese de encampa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Na encampa\u00e7\u00e3o, o rompimento da rela\u00e7\u00e3o contratual \u00e9 determinado por ato do Estado, equivalendo, para fins de an\u00e1lise econ\u00f4mica, ao inadimplemento do contrato. Para prevenir esse descumprimento, protegendo a parte contratada, a lei e o contrato podem prever quaisquer daqueles mecanismos de indeniza\u00e7\u00e3o acima mencionados.<\/span><\/p>\n

Ao adotar o modelo de <\/span>reliance damages<\/span><\/i>, como vinha ocorrendo nos contratos de concess\u00f5es de rodovias, ambas as partes possuem incentivos para a coopera\u00e7\u00e3o no cumprimento do contrato.\u00a0 A celebra\u00e7\u00e3o de um contrato cria expectativas de cumprimento que levam as partes a realizarem investimentos com esse fim, especialmente em contratos complexos e de longa dura\u00e7\u00e3o, como as concess\u00f5es de rodovias. Assim, a garantia de indeniza\u00e7\u00e3o desses investimentos produz maior seguran\u00e7a no ambiente contratual, motivando o contratado n\u00e3o apenas a promover seu cumprimento sem receio de ter preju\u00edzos como tamb\u00e9m protegendo os investidores externos, que t\u00eam assegurados os pagamentos que lhe s\u00e3o devidos em caso de rompimento contratual por decis\u00e3o do Estado. Nesse caso, o melhor cen\u00e1rio para a empresa \u00e9 a continuidade do contrato, para a obten\u00e7\u00e3o de seu proveito m\u00e1ximo. Do lado do Estado, n\u00e3o h\u00e1 incentivos para a encampa\u00e7\u00e3o, pois ter\u00e1 que indenizar os preju\u00edzos da concession\u00e1ria, por\u00e9m a indeniza\u00e7\u00e3o limitada possibilita a encampa\u00e7\u00e3o em situa\u00e7\u00f5es nas quais haja realmente um desequil\u00edbrio entre os proveitos buscados e os custos envolvidos, resguardando o interesse p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, adotando o modelo de <\/span>expectation damages<\/span><\/i>, no qual a concession\u00e1ria \u00e9 indenizada por todo o lucro que obteria at\u00e9 o final da concess\u00e3o, a empresa contratada obt\u00e9m seu melhor resultado em caso de ocorr\u00eancia da encampa\u00e7\u00e3o. Tendo garantida a indeniza\u00e7\u00e3o completa, a concession\u00e1ria nada tem a ganhar com a continuidade da execu\u00e7\u00e3o do contrato, pois o proveito que receber\u00e1 ser\u00e1 o mesmo, por\u00e9m assumindo riscos muito maiores. Garantindo-se a indeniza\u00e7\u00e3o integral, a concession\u00e1ria n\u00e3o tem incentivos para atuar de forma cooperativa com o Estado, pois a possibilidade de encampa\u00e7\u00e3o representa o recebimento integral dos lucros sem nenhuma contrapartida. Do lado do Estado, tal modelagem representa forte desincentivo \u2013 e at\u00e9 mesmo obst\u00e1culo \u2013 \u00e0 encampa\u00e7\u00e3o, dado seu custo ser equivalente \u00e0quele que incidiria durante todo o contrato, por\u00e9m concentrado em um \u00fanico momento e sem nenhuma contrapresta\u00e7\u00e3o, podendo resultar no prolongamento de situa\u00e7\u00f5es de claro preju\u00edzo social, com danos ao interesse p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

Por fim, a terceira hip\u00f3tese \u00e9 a fixa\u00e7\u00e3o de uma cl\u00e1usula penal, que nem foi adotada nos contratos de concess\u00e3o em vigor nem est\u00e1 presente nas minutas dos contratos futuros. Embora n\u00e3o prevista, a cl\u00e1usula penal pode representar um ponto de equil\u00edbrio, incentivando o cumprimento do contrato at\u00e9 seu termo final e ao mesmo tempo desencorajando a realiza\u00e7\u00e3o de gastos excessivos ou imprudentes. A cl\u00e1usula penal pode ser estabelecida como um complemento ao modelo de <\/span>reliance damages<\/span><\/i>, sendo utilizada de forma subsidi\u00e1ria como um teto de indeniza\u00e7\u00e3o, admitindo ainda seu uso proporcional ao tempo restante do contrato e ajustando-se ao cronograma de execu\u00e7\u00e3o. A cl\u00e1usula penal gera incentivos eficientes a ambos os parceiros, p\u00fablico e privado, na execu\u00e7\u00e3o de suas obriga\u00e7\u00f5es, permitindo que a decis\u00e3o sobre eventual encampa\u00e7\u00e3o seja tomada com maior previsibilidade acerca dos custos envolvidos na decis\u00e3o e protegendo concession\u00e1rios e investidores ao longo da execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/span><\/p>\n

Quanto ao modelo adotado pela Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.860\/19, dois pontos s\u00e3o fundamentais. Primeiro, que a norma n\u00e3o trata de encampa\u00e7\u00e3o, nem mesmo de indeniza\u00e7\u00e3o pelos investimentos realizados, limitando-se a disciplinar a metodologia de c\u00e1lculo da indeniza\u00e7\u00e3o de bens revers\u00edveis. Segundo, que a norma regulat\u00f3ria n\u00e3o poder\u00e1 sobrepor-se \u00e0s regras contratuais, ou seja, as cl\u00e1usulas estabelecidas na modelagem do contrato s\u00e3o preponderantes, reduzindo a relev\u00e2ncia na disciplina normativa.<\/span><\/p>\n

Caso o prop\u00f3sito da norma seja regular a indeniza\u00e7\u00e3o devida em caso de encampa\u00e7\u00e3o \u2013 o que n\u00e3o parece ser o caso, pois contraria frontalmente as cl\u00e1usulas contratuais vigentes e mais ainda as altera\u00e7\u00f5es propostas a essas cl\u00e1usulas \u2013 a redu\u00e7\u00e3o do montante indenizat\u00f3rio a valores inferiores aos <\/span>reliance damages <\/span><\/i>n\u00e3o parece adequada<\/span>. <\/span><\/i>Ao n\u00e3o garantir o ressarcimento integral dos preju\u00edzos efetivamente impostos ao parceiro privado, decorrentes do rompimento antecipado do v\u00ednculo, a indeniza\u00e7\u00e3o limitada aos bens revers\u00edveis desincentiva a realiza\u00e7\u00e3o dos investimentos e amplia o risco contratual, podendo resultar em aumento dos custos de contrata\u00e7\u00e3o pelo Estado.<\/span><\/p>\n

A par da an\u00e1lise econ\u00f4mica dos modelos acima referidos, merece refer\u00eancia a previs\u00e3o legal, contida no art. 37 da Lei 8.987\/95, que determina que a indeniza\u00e7\u00e3o deve cobrir as \u201cparcelas dos investimentos vinculados a bens revers\u00edveis, ainda n\u00e3o amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do servi\u00e7o concedido\u201d. O texto legal parece indicar a ado\u00e7\u00e3o de um modelo pr\u00f3ximo daquele fixado na Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.860\/19, mais restrito que os <\/span>reliance damages<\/span><\/i> e que os <\/span>expectation damages,<\/span><\/i> o que pode levantar questionamentos sobre a legalidade das altera\u00e7\u00f5es propostas nas minutas submetidas \u00e0 consulta p\u00fablica pela ANTT.<\/span><\/p>\n

Partindo dessa an\u00e1lise, podemos concluir que as altera\u00e7\u00f5es propostas pela ANTT nas minutas de contrato submetidas \u00e0 consulta p\u00fablica, optando pelo modelo de <\/span>expectation damages,<\/span><\/i> n\u00e3o consistem em um sistema eficiente de indeniza\u00e7\u00e3o por encampa\u00e7\u00e3o, incentivando a concession\u00e1ria a n\u00e3o cooperar com o Poder P\u00fablico no cumprimento do contrato e impondo custos excessivos \u00e0 decis\u00e3o do Estado, podendo prolongar situa\u00e7\u00f5es de preju\u00edzo ao interesse p\u00fablico. O modelo de <\/span>reliance damages<\/span><\/i>, previsto nos contratos anteriores, parece fornecer incentivos mais adequados, protegendo ambos Estado e concession\u00e1ria na execu\u00e7\u00e3o do contrato. Tal regra pode ainda ser aperfei\u00e7oada com inclus\u00e3o de uma cl\u00e1usula penal subsidi\u00e1ria, fixando um teto de indeniza\u00e7\u00f5es, com a finalidade de inibir gastos excessivos e desnecess\u00e1rios pela concession\u00e1ria.<\/span><\/p>\n

Quanto \u00e0 Resolu\u00e7\u00e3o ANTT 5.860\/2019, a regra de indeniza\u00e7\u00e3o limitada aos bens revers\u00edveis, se aplicada aos casos de encampa\u00e7\u00e3o, pode resultar em potenciais preju\u00edzos \u00e0s concession\u00e1rias e aos investidores em situa\u00e7\u00e3o em que a extin\u00e7\u00e3o antecipada do contrato decorre exclusivamente de a\u00e7\u00e3o do Estado. De toda forma, as regras contratuais prevalecem sobre o regramento normativo, o que refor\u00e7a a interpreta\u00e7\u00e3o no sentido de que a norma regulat\u00f3ria n\u00e3o tem aplica\u00e7\u00e3o aos casos de encampa\u00e7\u00e3o<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Milton Carvalho Gomes \u00e9 procurador federal junto \u00e0 ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) e doutorando em Direito e Economia pela Universidade de Lisboa<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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