{"id":43947,"date":"2026-07-07T12:00:00","date_gmt":"2026-07-07T15:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=43947"},"modified":"2026-07-07T13:42:44","modified_gmt":"2026-07-07T16:42:44","slug":"o-que-as-concessoes-do-transporte-de-curitiba-tem-a-ensinar-sobre-o-dever-de-licitar","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/o-que-as-concessoes-do-transporte-de-curitiba-tem-a-ensinar-sobre-o-dever-de-licitar\/","title":{"rendered":"O que as concess\u00f5es do transporte de Curitiba t\u00eam a ensinar sobre o dever de licitar?"},"content":{"rendered":"\n

Caio Figueiroa*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

De um lado, a Prefeitura de Curitiba e a sua estatal de gest\u00e3o do transporte p\u00fablico (Urbs) conduzindo com o apoio do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social) a estrutura\u00e7\u00e3o de uma nova licita\u00e7\u00e3o diante da proximidade do termo dos tr\u00eas contratos de concess\u00e3o, originalmente licitados em 2010. De outro, as Concession\u00e1rias propondo a renegocia\u00e7\u00e3o de seus contratos \u2013 proposta que inclui a realiza\u00e7\u00e3o de novos investimentos e a resolu\u00e7\u00e3o de passivo regulat\u00f3rio acumulado na ordem estimada de R$ 600 milh\u00f5es \u2013 em troca da prorroga\u00e7\u00e3o dos ajustes.<\/p>\n\n\n\n

Este \u00e9 o pano de fundo da a\u00e7\u00e3o judicial proposta pelas concession\u00e1rias contra o Poder Concedente, pela quebra de expectativas no curso da renegocia\u00e7\u00e3o: a despeito da contrata\u00e7\u00e3o conjunta de um Verificador Independente (Fipecafi) e da celebra\u00e7\u00e3o de um termo aditivo no curso do procedimento que declarava o compromisso expresso da prefeitura quanto \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o da vantajosidade dos cen\u00e1rios, deliberou-se em meio \u00e0 instru\u00e7\u00e3o do processo administrativo pela nova licita\u00e7\u00e3o. Para tanto, o Poder P\u00fablico invoca a discricionariedade da prorroga\u00e7\u00e3o e o dever geral de licitar de que trata o artigo 175 da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Em primeira inst\u00e2ncia, prevaleceu o entendimento de que n\u00e3o h\u00e1 “direito \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o” e de que a contrata\u00e7\u00e3o do BNDES para estruturar a nova licita\u00e7\u00e3o, anterior \u00e0 pr\u00f3pria proposta das Concession\u00e1rias, bastaria para sinalizar a decis\u00e3o tomada ex ante pelo titular dos servi\u00e7os. O TJPR (Tribunal de Justi\u00e7a do Paran\u00e1), contudo, enxergou comportamento contradit\u00f3rio da Administra\u00e7\u00e3o. Em decis\u00e3o monocr\u00e1tica, proferida no \u00e2mbito do Agravo de Instrumento 0083460-53.2026.8.16.0000, em tr\u00e2mite perante a 5\u00aa C\u00e2mara C\u00edvel,  restou assentado que ainda que a escolha seja discricion\u00e1ria, os motivos, uma vez externados, vinculam quem os declarou \u2013 a teoria dos motivos determinantes aplicada em ess\u00eancia, a despeito da discricionariedade do Poder Concedente.<\/p>\n\n\n\n

O caso, a partir do julgado em destaque, lan\u00e7a luz sobre uma velha disputa de interpreta\u00e7\u00e3o constitucional: a do chamado dever irrestrito de licitar, extra\u00eddo do caput do artigo 175 em conjunto com as disposi\u00e7\u00f5es do artigo 37, inciso XXI, da Constitui\u00e7\u00e3o. Conceitos jur\u00eddicos indeterminados, cuja relev\u00e2ncia e valor s\u00e3o incontest\u00e1veis \u2013 como a licita\u00e7\u00e3o \u2013 s\u00e3o recorrentemente invocados de modo a levantar d\u00favidas ao controle externo em rela\u00e7\u00e3o a alternativas leg\u00edtimas postas \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do gestor p\u00fablico, muitas vezes seduzindo-o a vetar toda e qualquer medida que n\u00e3o aquela mais \u00f3bvia.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 sobre isto que quero chamar aten\u00e7\u00e3o, isto \u00e9, para as dificuldades de sustentar a defesa da licita\u00e7\u00e3o a qualquer custo, sobretudo quando a experi\u00eancia hist\u00f3rica mostra que a op\u00e7\u00e3o de prorrogar n\u00e3o \u00e9 s\u00f3 muito frequente, como em muitas oportunidades conveniente, inclusive para evitar conflitos ao encerramento da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica \u2013 algo que o Novo Marco Legal do Transporte P\u00fablico (Lei Federal 15.432\/2026) tentou endireitar com a reda\u00e7\u00e3o do \u00a74\u00ba do artigo 22 da vers\u00e3o aprovada pelo Congresso, ao estabelecer um prazo limite de 1 ano para indeniza\u00e7\u00e3o de concession\u00e1rios ap\u00f3s o encerramento da rela\u00e7\u00e3o contratual, mas que acabou sendo vetado pelo Executivo, a pretexto de que a proposi\u00e7\u00e3o \u201ccontraria o interesse p\u00fablico\u201d pois estaria \u201cdispondo sobre procedimentos e prazos incompat\u00edveis com a complexidade t\u00e9cnica e financeira desses contratos, o que geraria inseguran\u00e7a jur\u00eddica\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Vale uma imagem emprestada do pr\u00f3prio setor. A licita\u00e7\u00e3o, no transporte p\u00fablico, funciona como a catraca do \u00f4nibus: um controle de entrada que assegura que todos embarquem em condi\u00e7\u00f5es ison\u00f4micas, pagando o pre\u00e7o justo da disputa. Ningu\u00e9m duvida de sua legitimidade. O equ\u00edvoco est\u00e1 em exigir que o passageiro j\u00e1 embarcado, que cruzou a roleta de forma regular em 2010, des\u00e7a do \u00f4nibus e reembarque a cada ponto, mesmo quando a lei e o contrato (em especial o termo aditivo que resguardou o compromisso da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica) lhe permitem seguir por mais um trecho. O dever irrestrito de licitar \u00e9 exatamente esse mal-entendido, transformar um meio de controle em um fim em si mesmo.<\/p>\n\n\n\n

Por que o dogma sobrevive? Parte da resposta \u00e9 cultural. Como observa Rafael Fernandes (em brilhante ensaio intitulado \u201cO que fazer quando as concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico d\u00e3o errado?\u201d) um dos legados da Opera\u00e7\u00e3o Lava Jato foi a criminaliza\u00e7\u00e3o difusa da negocia\u00e7\u00e3o entre o p\u00fablico e o privado. Como ningu\u00e9m quer p\u00f4r o pr\u00f3prio CPF em risco, virou mais c\u00f4modo escudar-se na licita\u00e7\u00e3o como resposta-padr\u00e3o, do que sentar-se \u00e0 mesa e justificar, caso a caso, a solu\u00e7\u00e3o mais vantajosa. O dever irrestrito de licitar \u00e9, ent\u00e3o, menos uma exig\u00eancia constitucional do que um analg\u00e9sico institucional, vez que poupa o gestor da parte dif\u00edcil, que \u00e9 decidir com base em evid\u00eancia e responder pelo que decidiu.<\/p>\n\n\n\n

Comece-se pelo artigo 37, inciso XXI. Ele cuida dos contratos administrativos convencionais (obras, servi\u00e7os, compras e aliena\u00e7\u00f5es) e, mesmo nesse dom\u00ednio, n\u00e3o \u00e9 absoluto. Em verdade, o pr\u00f3prio texto ressalva “os casos especificados na legisla\u00e7\u00e3o”. \u00c9 a Constitui\u00e7\u00e3o, portanto, que admite que a lei excepcione a regra do certame. A prorroga\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o \u00e9 uma dessas hip\u00f3teses legalmente desenhadas, e n\u00e3o um contrabando \u00e0 margem do sistema. Invocar o artigo 37, XXI como fundamento de um dever absoluto de licitar \u00e9 duplamente impr\u00f3prio: aplica-se a norma fora de seu campo \u2013 o dos contratos comuns \u2013 e ignora-se a ressalva que ela mesma carrega.<\/p>\n\n\n\n

O artigo 175 tampouco diz o que se lhe atribui. Ele estabelece a licita\u00e7\u00e3o como condi\u00e7\u00e3o para a delega\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos sob concess\u00e3o ou permiss\u00e3o, ou seja, disciplina o momento de entrada do parceiro privado, e n\u00e3o uma proibi\u00e7\u00e3o perp\u00e9tua de renovar aquilo que j\u00e1 foi licitado. Tanto \u00e9 assim que o seu par\u00e1grafo \u00fanico, inciso I, remete \u00e0 lei o regime das concess\u00f5es, inclusive a sua prorroga\u00e7\u00e3o. A Lei 8.987\/1995, as leis setoriais \u2013 e, no caso concreto, a Lei Municipal 12.597\/2008 e a reda\u00e7\u00e3o dos pr\u00f3prios contratos de concess\u00e3o \u2013 preveem a renova\u00e7\u00e3o como alternativa leg\u00edtima. De volta \u00e0 figura: a catraca controla quem embarca; n\u00e3o obriga a expulsar e reembarcar quem j\u00e1 est\u00e1 dentro, de forma regular, quando a viagem ainda pode seguir. Prorrogar um contrato bem executado n\u00e3o \u00e9 burlar a licita\u00e7\u00e3o, \u00e9 exercer uma op\u00e7\u00e3o que a pr\u00f3pria ordem jur\u00eddica colocou sobre a mesa.<\/p>\n\n\n\n

A trajet\u00f3ria recente confirma o ponto. O pa\u00eds aprendeu a lidar com as concess\u00f5es “estressadas” em tr\u00eas tempos: a for\u00e7a da caducidade; a engenhosa, por\u00e9m lenta, relicita\u00e7\u00e3o; e, hoje, a repactua\u00e7\u00e3o consensual, ancorada no artigo 26 da LINDB (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro) e chancelada pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (Ac\u00f3rd\u00e3o 1.593\/2023) e por programas como o da Portaria 848\/2023 do Minist\u00e9rio dos Transportes, al\u00e9m de outras iniciativas conduzidas por estados e munic\u00edpios. Renovar, repactuar, relicitar ou licitar: a escolha \u00e9 da Administra\u00e7\u00e3o, mas \u00e9 uma escolha motivada, n\u00e3o um reflexo.<\/p>\n\n\n\n

Estabelecido que h\u00e1 alternativas leg\u00edtimas, surge a pergunta decisiva: como escolher entre elas? Aqui entram os artigos 20 e 21 da LINDB, que inauguraram o giro pragm\u00e1tico do direito p\u00fablico brasileiro. O artigo 20 veda decidir “com base em valores jur\u00eddicos abstratos sem que sejam consideradas as consequ\u00eancias pr\u00e1ticas da decis\u00e3o” e, no par\u00e1grafo \u00fanico, exige que a motiva\u00e7\u00e3o enfrente “as poss\u00edveis alternativas”. O artigo 21 refor\u00e7a o dever de explicitar consequ\u00eancias, e a presun\u00e7\u00e3o de que “licitar \u00e9 sempre mais vantajoso” \u00e9 precisamente o valor jur\u00eddico abstrato que a LINDB proscreve.<\/p>\n\n\n\n

Os precedentes contempor\u00e2neos confirmam a leitura. A vantajosidade n\u00e3o \u00e9 atributo aprior\u00edstico de nenhum caminho: \u00e9 crit\u00e9rio concreto e comparativo, que se demonstra, n\u00e3o que se presume, \u00e0 luz das alternativas efetivamente dispon\u00edveis. O pr\u00f3prio Supremo Tribunal Federal, ao chancelar as prorroga\u00e7\u00f5es antecipadas de concess\u00f5es (especial destaque \u00e0 ADI 7.048-SP), condicionou-as \u00e0 demonstra\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica de vantagem frente \u00e0 nova licita\u00e7\u00e3o, em regra por meio de An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio que projete os cen\u00e1rios poss\u00edveis. A vantajosidade n\u00e3o brota do r\u00f3tulo “licita\u00e7\u00e3o”; nasce da compara\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

E vantajoso para quem? No TCU, a vantajosidade migrou de uma no\u00e7\u00e3o estritamente econ\u00f4mica para uma concep\u00e7\u00e3o mais larga, que incorpora seguran\u00e7a jur\u00eddica, redu\u00e7\u00e3o da litigiosidade, antecipa\u00e7\u00e3o de investimentos e ganhos diretos ao usu\u00e1rio. Em arranjos bilaterais, como as concess\u00f5es, a vantagem n\u00e3o se mede s\u00f3 pelo caixa imediato do er\u00e1rio: pesam a modicidade tarif\u00e1ria, a antecipa\u00e7\u00e3o de investimentos \u00e0 sociedade, a aloca\u00e7\u00e3o de riscos e o custo de carregar, por anos, um passivo n\u00e3o equacionado.<\/p>\n\n\n\n

Eis a distin\u00e7\u00e3o que o caso ajuda a precisar e que merece ganhar foros de tese. O artigo 175 define op\u00e7\u00f5es para delegar um servi\u00e7o p\u00fablico; n\u00e3o define como o gestor escolhe dentro dele. Essa segunda etapa \u00e9 governada pela LINDB e pelo dever de motiva\u00e7\u00e3o: a discricionariedade recai sobre o resultado (licitar ou renovar), mas a instru\u00e7\u00e3o que o antecede \u00e9 vinculada. \u00c9 aqui que o julgado paranaense transcende a liminar e se candidata a leading case: ao exigir decis\u00e3o coerente e baseada em evid\u00eancias, assenta que, havendo mais de uma alternativa \u00e0 mesa, a licita\u00e7\u00e3o deixa de ser autoexplicativa e passa a exigir motiva\u00e7\u00e3o concreta, pois n\u00e3o basta invocar, em abstrato, o dever de licitar.<\/p>\n\n\n\n

Da\u00ed a consequ\u00eancia pr\u00e1tica. Havendo alternativas em jogo \u2013 nova licita\u00e7\u00e3o de um lado, proposta de renova\u00e7\u00e3o do outro \u2013 a motiva\u00e7\u00e3o precisa ser ambivalente, j\u00e1 que n\u00e3o basta dizer por que se escolheu um caminho, pois tamb\u00e9m \u00e9 preciso dizer por que se descartou o outro. E isso pressup\u00f5e comparar, pois n\u00e3o h\u00e1 presun\u00e7\u00e3o de vantajosidade da licita\u00e7\u00e3o que dispense o gestor desse \u00f4nus.<\/p>\n\n\n\n

A decis\u00e3o do TJPR n\u00e3o imp\u00f4s a renova\u00e7\u00e3o nem retirou da prefeitura a compet\u00eancia para licitar. Antes, preservou inteira a discricionariedade quanto ao resultado. Reconheceu outra coisa: tendo a pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o institu\u00eddo o grupo de trabalho, anu\u00eddo \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o do Verificador Independente e custeado metade dos estudos, n\u00e3o pode, no meio do caminho, engavetar a compara\u00e7\u00e3o que ela mesma encomendou e refugiar-se no dogma do dever irrestrito de licitar, tanto mais quando, em cogni\u00e7\u00e3o sum\u00e1ria, a paralisa\u00e7\u00e3o dos estudos n\u00e3o decorreu, ao menos exclusivamente, da conduta das concession\u00e1rias. Por isso fixou prazo para concluir os estudos ou encerrar as tratativas de forma motivada, suspendendo, no intervalo, a publica\u00e7\u00e3o do edital. Discricionariedade sobre o destino, sim; arb\u00edtrio sobre a instru\u00e7\u00e3o que o antecede, n\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Nada disso transforma a renegocia\u00e7\u00e3o em porta dos fundos. A boa literatura adverte para o risco moral e a sele\u00e7\u00e3o adversa, o incentivo a “fabricar crises”, e para o limite de que nenhuma repactua\u00e7\u00e3o desfigure o objeto concedido, sob pena de, a\u00ed sim, burlar o artigo 175. Mas s\u00e3o argumentos por mais an\u00e1lise comparativa, n\u00e3o por menos.<\/p>\n\n\n\n

O que se extrai \u00e9 um roteiro m\u00ednimo de racionalidade. Diante de alternativas, a decis\u00e3o s\u00f3 se legitima se descrever os cen\u00e1rios dispon\u00edveis, projetar as consequ\u00eancias pr\u00e1ticas de cada um, inclusive o custo de n\u00e3o decidir, e explicar, com base t\u00e9cnica, por que o caminho eleito supera o preterido. Nada disso tira poder do gestor. Em verdade, apenas o obriga a exerc\u00ea-lo \u00e0 luz do dia. \u00c9 a diferen\u00e7a entre escolher e sortear.<\/p>\n\n\n\n

No fim, o que as concess\u00f5es de Curitiba t\u00eam a ensinar \u00e9 t\u00e3o singelo quanto inc\u00f4modo: o dever de licitar \u00e9 uma catraca, n\u00e3o um muro. Serve para garantir entradas justas, n\u00e3o para dispensar o gestor de provar, diante de alternativas concretas, que escolheu a mais vantajosa. Tratar o artigo 175 como salvo-conduto para decidir no escuro n\u00e3o fortalece a licita\u00e7\u00e3o, apenas poupa a Administra\u00e7\u00e3o de pensar. E quando h\u00e1 quase R$ 600 milh\u00f5es de passivo regulat\u00f3rio e um servi\u00e7o p\u00fablico essencial em jogo, decidir no escuro \u00e9 justamente o que a Constitui\u00e7\u00e3o, lida com seriedade, n\u00e3o autoriza.

*Caio Figueiroa <\/strong>\u00e9 s\u00f3cio do Cordeiro, Lima e Advogados. Mestrando em Direito P\u00fablico e especialista em Direito Administrativo pela FGV Direito SP. MBA em PPPs e Concess\u00f5es pela FESPSP. Vice-Presidente e diretor de Comunica\u00e7\u00e3o da Abradade. Vice-Presidente da Comiss\u00e3o de Cidades Inteligentes e Transporte P\u00fablico Coletivo do IBDRE.<\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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