{"id":4497,"date":"2020-03-03T13:06:18","date_gmt":"2020-03-03T16:06:18","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4497"},"modified":"2020-03-04T07:23:18","modified_gmt":"2020-03-04T10:23:18","slug":"infradebate-portos-do-brasil-sofrem-no-inicio-do-seculo-xxi-da-sindrome-das-revolucoes-inacabadas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-portos-do-brasil-sofrem-no-inicio-do-seculo-xxi-da-sindrome-das-revolucoes-inacabadas\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Portos do Brasil sofrem no in\u00edcio do s\u00e9culo XXI da \u201cS\u00edndrome das Revolu\u00e7\u00f5es Inacabadas\u201d"},"content":{"rendered":"
Cl\u00e1udio J. M. Soares*<\/span><\/strong><\/h5>\n

Estava na manh\u00e3 do dia 24 de fevereiro de 1993, a tr\u00eas graus cent\u00edgrados no inverno da B\u00e9lgica, na Ana Straat (Rua Ana), Antu\u00e9rpia, quando recebi via telec\u00f3pia a nova lei dos portos, a Lei 8.630 de 23 de fevereiro de 1993.<\/p>\n

Aquele marco legal praticamente copiava as bases gestoras do Porto de Antu\u00e9rpia e Roterd\u00e3, alinhando o pa\u00eds ao cen\u00e1rio administrativo dos portos p\u00fablicos do norte da Europa, que se consolidaram logo ap\u00f3s a segunda guerra mundial, mantendo-se at\u00e9 hoje como refer\u00eancia estrat\u00e9gica de planejamento portu\u00e1rio, por meio da governan\u00e7a p\u00fablica em parceria com a iniciativa privada.<\/p>\n

No Brasil, \u00e0 \u00e9poca, toda a infraestrutura, superestrutura e opera\u00e7\u00e3o nos Portos Organizados eram totalmente de responsabilidade do Estado, e sofria pela falta de investimentos e a baixa performance operacional.<\/p>\n

Assim, naquele momento, lan\u00e7ava-se no pa\u00eds o marco legal para conduzir a gest\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias de forma mais aut\u00f4noma junto a comunidade portu\u00e1ria local. Isto depois de um per\u00edodo de desarruma\u00e7\u00e3o administrativa com a extin\u00e7\u00e3o da Empresa de Portos do Brasil (Portobras), em 1989.<\/p>\n

Usamos a express\u00e3o \u201cmodelo portu\u00e1rio\u201d, em refer\u00eancia \u00e0s formas de gest\u00e3o dos portos e terminais ao redor do mundo, muitas vezes passando a ideia de que esses agentes econ\u00f4micos elegeram os seus \u201cmodelos de neg\u00f3cios\u201d. Contudo, as principais Autoridades Portu\u00e1rias de refer\u00eancia internacional alcan\u00e7aram suas atuais formas de gest\u00e3o de maneira evolutiva, fundamentalmente devido a fatores hist\u00f3ricos e econ\u00f4micos, sem sobressaltos, e sem a\u00e7\u00f5es disruptivas que causassem confus\u00e3o administrativa e inseguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n

Da mesma forma, no Brasil, usamos a express\u00e3o \u201cPortos Organizados\u201d, denomina\u00e7\u00e3o \u00fanica no mundo para referenciar-se ao conjunto de terminais que respondem a uma determinada Administra\u00e7\u00e3o Portu\u00e1ria, e que, a partir de ent\u00e3o, passou a ser referido tamb\u00e9m como \u201cAutoridades Portu\u00e1rias\u201d ou simplesmente \u201cAdministra\u00e7\u00e3o Portu\u00e1ria\u201d.<\/p>\n

Assim, em 1993, inseria-se nos Portos Organizados do Brasil o regime conhecido como Land Lord Port Authority, no qual, em termos gerais, o poder p\u00fablico responsabiliza-se, em certa propor\u00e7\u00e3o, pelo provimento e manuten\u00e7\u00e3o da infraestrutura portu\u00e1ria, acessibilidade terrestre e aquavi\u00e1ria, com a iniciativa privada encarregada pela superestrutura portu\u00e1ria e suas opera\u00e7\u00f5es, por meio da celebra\u00e7\u00e3o de contratos de arrendamento com a Administra\u00e7\u00e3o Portu\u00e1ria.<\/p>\n

As Autoridades Portu\u00e1rias modernas, diferentemente do modelo brasileiro, operam como verdadeiras Ag\u00eancias de Desenvolvimento, planejando e promovendo as atividades industriais e a operacionalidade log\u00edstica vinculada \u00e0 infraestrutura dos seus complexos industriais e portu\u00e1rios.<\/p>\n

No caso brasileiro, ao direcionar-se ao regime de gest\u00e3o Land Lord Port Authority, foram firmadas as bases legais para a utiliza\u00e7\u00e3o das melhores pr\u00e1ticas do setor, necessitando, ap\u00f3s a publica\u00e7\u00e3o da Lei 8.630\/1993, da implementa\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es estruturantes para a consolida\u00e7\u00e3o desse modelo de gest\u00e3o.<\/p>\n

Al\u00e9m da segmenta\u00e7\u00e3o de responsabilidades do poder p\u00fablico e da iniciativa privada, quanto ao desenvolvimento das atividades econ\u00f4micas dos Portos Organizados, o marco legal introduziu as figuras do CAP (Conselho de Autoridade Portu\u00e1ria) e do OGMO (\u00d3rg\u00e3o Gestor de M\u00e3o de Obra).<\/p>\n

Adotou-se, \u00e0 \u00e9poca, o CAP como agente deliberativo inspirado no Gemeenteraad \u2013 Conselho Municipal do Porto de Antu\u00e9rpia, oriundo do per\u00edodo de ocupa\u00e7\u00e3o aliada durante a Segunda Guerra Mundial. Tratava-se de um conselho deliberativo tripartite, que era composto paritariamente por representantes do poder p\u00fablico, dos empres\u00e1rios envolvidos com o setor e os trabalhadores portu\u00e1rios.<\/p>\n

No Brasil, o CAP mantinha a fun\u00e7\u00e3o deliberativa como Conselho do Land Lord Port Authority, mas composto por quatro blocos: poder p\u00fablico, operadores portu\u00e1rios, usu\u00e1rios e trabalhadores portu\u00e1rios.<\/p>\n

Quanto ao OGMO, o mesmo foi inspirado na CEPA – Centrale der Werkgevers aan de Haven van Antwerpen, ou seja, \u201cCentral de Empregadores no Porto de Antu\u00e9rpia\u201d, uma organiza\u00e7\u00e3o fundada em 1929, mantida e gerida pelas companhias estivadoras (Stuwadoorsbedrijf), aqui denominadas operadoras portu\u00e1rias. A CEPA mant\u00e9m at\u00e9 hoje a fun\u00e7\u00e3o de treinar os trabalhadores portu\u00e1rios, respondendo pela seguran\u00e7a e condi\u00e7\u00f5es de trabalho, garantindo-lhes ainda remunera\u00e7\u00e3o m\u00ednima, quando dos per\u00edodos de sazonalidades operacionais, mais comum na movimenta\u00e7\u00e3o de algumas commodities.<\/p>\n

No Brasil, desde a sua implementa\u00e7\u00e3o, o OGMO tem caracter\u00edsticas semelhantes \u00e0 CEPA, sendo administrado pelos operadores portu\u00e1rios, que gerem e remuneram os trabalhadores portu\u00e1rios avulsos, n\u00e3o havendo a figura da compensa\u00e7\u00e3o remunerat\u00f3ria por sazonalidade operacional.<\/p>\n

Com o cen\u00e1rio favor\u00e1vel \u00e0 moderniza\u00e7\u00e3o das opera\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias nos portos organizados, os t\u00e9cnicos do setor esperavam que o governo implementasse, al\u00e9m do arrendamento de \u00e1reas operacionais, ao menos tr\u00eas medidas estruturantes para que o novo marco legal fosse a termo sem sobressaltos:<\/p>\n

(1) Substitui\u00e7\u00e3o das Cias Docas, empresas de economia mista, de capital fechado e controle Federal, vinculadas \u00e0 Lei das S.A., por Agentes Aut\u00e1rquicos Estaduais, conforme passou a prever a Lei 9.277, de 10 de maio de 1996, e que melhor se alinhavam ao conceito de Autoridade Portu\u00e1ria \u00e0 \u00e9poca;<\/p>\n

(2) Redu\u00e7\u00e3o com imediata renova\u00e7\u00e3o do quadro de pessoal das administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias; e,<\/p>\n

(3) Garantia da viabilidade do Instituto Portus de Seguridade Social.<\/p>\n

De fato, nenhum dos tr\u00eas itens foi efetivamente executado. \u00c0 parte os arrendamentos, apenas a redu\u00e7\u00e3o do quadro de pessoal ocorreu de forma imediata. Assim, chegamos ao ano 2000 com todas as \u00e1reas operacionais dos Portos Organizados sob responsabilidade operacional da iniciativa privada.<\/p>\n

Logo nos primeiros anos do novo regime, observou-se um salto de produtividade nos terminais especializados, principalmente nos de cont\u00eaineres, gerando est\u00edmulo ao incremento na movimenta\u00e7\u00e3o de carga, que, ap\u00f3s r\u00e1pida estabiliza\u00e7\u00e3o do novo patamar, voltou ao crescimento vegetativo da movimenta\u00e7\u00e3o da d\u00e9cada de 90, um crescimento m\u00e9dio em torno de 7% ao ano.<\/p>\n

Enquanto a quest\u00e3o operacional, de responsabilidade da iniciativa privada, alcan\u00e7ava bons resultados, as Autoridades Portu\u00e1rias Federais, Cias Docas, passavam a sofrer pesada influ\u00eancia pol\u00edtico-partid\u00e1ria de \u00e2mbito federal, gerando equ\u00edvocos administrativos e abandono de planejamento portu\u00e1rio.<\/p>\n

Por mais que os t\u00e9cnicos das Cias Docas alertassem aos gestores pol\u00edticos, indicados por Bras\u00edlia, quanto aos preju\u00edzos que adviriam das a\u00e7\u00f5es equivocadas na gest\u00e3o da infraestrutura p\u00fablica, parecia \u00f3bvio que os compromissos partid\u00e1rios superavam a import\u00e2ncia da boa governan\u00e7a.<\/p>\n

Em uma an\u00e1lise atenta do per\u00edodo, p\u00f3s publica\u00e7\u00e3o da Lei dos Portos de 1993, \u00e9 poss\u00edvel observar o crescimento exponencial dos passivos trabalhistas e contratuais, a utiliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica dos ativos imobili\u00e1rios das Autoridades Portu\u00e1rias, a baixa manuten\u00e7\u00e3o da infraestrutura portu\u00e1ria, como tamb\u00e9m a falta de planejamento de m\u00e9dio e longo prazo do desenvolvimento portu\u00e1rio.<\/p>\n

Houve momentos em que gestores vinculados ao setor industrial, embora limitados politicamente, buscaram mitigar os resultados das a\u00e7\u00f5es administrativas equivocadas na gest\u00e3o das Cias Docas.<\/p>\n

Aduz-se a tal cen\u00e1rio os constantes conflitos deliberativos entre o Conselho de Autoridade Portu\u00e1ria, lastreado na Lei 8.630\/1993, e o Conselho de Administra\u00e7\u00e3o das Cias Docas, lastreado na Lei 6.404\/1976, em face da coexist\u00eancia de dois conceitos de agentes econ\u00f4micos diferentes na mesma entidade.<\/p>\n

Assim, a Uni\u00e3o, detentora de 99% do controle acion\u00e1rio das Cias Docas, n\u00e3o as conduzia para o adequado alinhamento administrativo, ou seja, a cria\u00e7\u00e3o de ag\u00eancias aut\u00e1rquicas no lugar das Cias Docas S.A., renova\u00e7\u00e3o do quadro de profissionais e nova estrat\u00e9gia para o Instituto Portus. Quanto a este \u00faltimo, o descumprimento das obriga\u00e7\u00f5es financeiras das administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, na qualidade de patrocinadoras do Instituto, ocorreu por absoluto descompromisso dos gestores pol\u00edticos postos \u00e0 frente dessas administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias. Anota-se que em nenhum momento foi interrompida a contribui\u00e7\u00e3o por parte dos portu\u00e1rios aposentados nem da ativa, contribuintes do Portus.<\/p>\n

O fato foi que os terminais portu\u00e1rios brasileiros entraram o s\u00e9culo XXI com suas opera\u00e7\u00f5es plenamente conduzidas pela iniciativa privada e com grande sucesso, n\u00e3o deixando mais a desejar quanto \u00e0 performance operacional e aos custos das opera\u00e7\u00f5es, quando comparados aos portos de refer\u00eancia global. Evidentemente que discord\u00e2ncias pontuais em determinados servi\u00e7os e seus valores eram temas em alguns terminais, como tamb\u00e9m os limites da produtividade devido a infra e superestrutura dispon\u00edveis no nosso parque portu\u00e1rio.<\/p>\n

Desta forma, taticamente as Autoridades Portu\u00e1rias cumpriam o seu papel atrav\u00e9s da qualidade operacional conduzida pela iniciativa privada, que ocorria tanto dentro do pol\u00edgono dos portos organizados como com os terminais arrendados. Contudo, falhavam na quest\u00e3o estrat\u00e9gica, de sua responsabilidade, enquanto poder p\u00fablico, negligenciando o planejamento e os investimentos estruturantes. Ainda no aspecto t\u00e1tico, o parque portu\u00e1rio nacional respondia tamb\u00e9m adequadamente fora da jurisdi\u00e7\u00e3o das administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, com os TUPs (Terminais de Uso Privado), assim denominados atualmente pela Lei 12.815\/2013 \u2013 antes: Terminal de Uso Privativo.<\/p>\n

Nove anos ap\u00f3s o nascimento da Lei 8.630\/1993, com a atividade portu\u00e1ria crescente, principalmente para outorgas de TUPs, ressentiu-se o pa\u00eds da necessidade de melhor regula\u00e7\u00e3o dos empreendimentos aquavi\u00e1rios, levando ent\u00e3o \u00e0 cria\u00e7\u00e3o da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) pela Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, com o objetivo de protagonizar a implementa\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas do transporte aquavi\u00e1rio.<\/p>\n

Passados quatorze anos ap\u00f3s a edi\u00e7\u00e3o do marco regulat\u00f3rio do setor portu\u00e1rio de 1993, o governo observou a necessidade de formular-se pol\u00edticas p\u00fablicas para o setor, especialmente para a sua infra e superestrutura, fora da agenda dos gestores pol\u00edticos indicados por Bras\u00edlia, especialmente para as Cias Docas. Evidentemente que o pensamento era a melhora na gest\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias com o mindset do controle central. Assim, no ano de 2007, converteu-se a Medida Provis\u00f3ria 369\/2007 na Lei 11.518\/2007, criando a SEP (Secretaria Especial de Portos), vinculada \u00e0 Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, que posteriormente, em 2010, por meio da Lei 12.314, viria a ser denominada Secretaria de Portos, mantendo-se a mesma \u00e1rea de atua\u00e7\u00e3o vinculada junto \u00e0 Presid\u00eancia da Rep\u00fablica. Hoje denominada SNPTA (Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquavi\u00e1rios), vinculada ao Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura) pelo Decreto 9.676\/2019.<\/p>\n

Por outro lado, uma das grandes quest\u00f5es debatidas \u00e0 \u00e9poca era a restri\u00e7\u00e3o aos TUPs, dada pelo Decreto 6.620\/2008, regulamentador da Lei 8630\/1993, que exigia preponder\u00e2ncia de carga pr\u00f3pria para a obten\u00e7\u00e3o da outorga de autoriza\u00e7\u00e3o para constru\u00e7\u00e3o e explora\u00e7\u00e3o de instala\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria de uso privado, ou privativo, como denominava-se \u00e0 \u00e9poca.<\/p>\n

A referida restri\u00e7\u00e3o dava-se fundamentalmente pela diferen\u00e7a de modelo de neg\u00f3cio de dois regimes de outorgas, um referente \u00e0s autoriza\u00e7\u00f5es de TUPs e outro de licita\u00e7\u00f5es para arrendamentos de \u00e1reas operacionais nos portos organizados. Tal ambiente de neg\u00f3cio ensejava uma assimetria regulat\u00f3ria entre os terminais privados, fora da \u00e1rea sob a jurisdi\u00e7\u00e3o dos portos organizados, e os terminais arrendados, dentro das referidas \u00e1reas.<\/p>\n

Objetivamente, enquanto os terminais outorgados nos portos organizados investiam na superestrutura e pagavam pelo arrendamento das \u00e1reas ao poder p\u00fablico, tamb\u00e9m dependiam destes para investir na infraestrutura portu\u00e1ria, a fim de manter suas condi\u00e7\u00f5es operacionais (i.e., amplia\u00e7\u00e3o de ber\u00e7os, dragagem). J\u00e1 os terminais privados autorizados poderiam investir diretamente na infra e superestrutura sem pagamentos pelas outorgas. Ademais, as regras laborais de um e de outro eram diferentes, com os terminais arrendados mantendo o pagamento do sistema OGMO, com restri\u00e7\u00f5es de contrata\u00e7\u00f5es de trabalhadores, e os terminais privados n\u00e3o mantendo nenhuma rela\u00e7\u00e3o com o OGMO, com liberdade de contratar m\u00e3o de obra.
\nA bem da verdade, j\u00e1 no in\u00edcio da primeira d\u00e9cada do s\u00e9culo XXI, alguns projetos greenfield de terminais privados ensejavam movimenta\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres, o que n\u00e3o poderia ser enquadrado como \u201cpreponder\u00e2ncia de carga pr\u00f3pria\u201d, tendo em vista ser, de fato, tal servi\u00e7o, movimenta\u00e7\u00e3o de carga geral acondicionada em cont\u00eaineres. Assim alinhou-se o TCU, que combateu tais autoriza\u00e7\u00f5es da ANTAQ no curso do processo TC.015.916\/2009-0 no ano de 2012.<\/p>\n

Evidentemente, entendendo o governo pela liberdade de movimenta\u00e7\u00e3o de quaisquer cargas, por quaisquer terminais, independente de seu regime legal, era de se esperar \u00e0 \u00e9poca que o governo, de forma simples e direta, com ajustes perif\u00e9ricos, alterasse ou revogasse o Decreto 6.620\/2008 e com ele eliminasse a restri\u00e7\u00e3o aos TUPs de movimentar cargas de terceiros.
\nContudo, \u00e0 \u00e9poca, Bras\u00edlia optou em lan\u00e7ar a MPV (Medida Provis\u00f3ria) 595\/2012 que culminaria com a atual Lei 12.815\/2013, alterando substancialmente a autonomia das Autoridades Portu\u00e1rias, criando um sistema \u00fanico no mundo, monol\u00edtico, com decis\u00f5es de gest\u00e3o, licita\u00e7\u00f5es e projetos para serem aprovados e conduzidos pelo governo central. De fato, com uma legisla\u00e7\u00e3o pouco flex\u00edvel, tanto em n\u00edvel de gest\u00e3o de contratos como de decis\u00f5es operacionais, o referido marco legal gerou uma grande inseguran\u00e7a jur\u00eddica logo nos seus primeiros meses.<\/p>\n

A Lei 12.815\/2013 introduziu ingredientes que dificultariam o cumprimento da miss\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias do pa\u00eds, no modelo Land Lord Port Authority, como agentes de desenvolvimento do setor, quais sejam: (1) O afastamento da Comunidade Portu\u00e1ria nas decis\u00f5es locais, transformando os CAPs de um conselho deliberativo para meros \u201cencontros consultivos\u201d; (2) A manuten\u00e7\u00e3o de indica\u00e7\u00e3o dos gestores por bases pol\u00edtico-partid\u00e1rias; e, (3) Decis\u00f5es de investimentos locais quando aprovados pelo governo central, conduzidos pelos mesmos.<\/p>\n

Os momentos p\u00f3s-aprova\u00e7\u00e3o da Lei 12.815\/2013 foram dif\u00edceis para os profissionais de setor, entre t\u00e9cnicos e empres\u00e1rios tradicionais, que viam suas posi\u00e7\u00f5es entendidas como corporativistas frente a uma equipe de governo rec\u00e9m-ingressada no servi\u00e7o p\u00fablico, originariamente de \u00e1reas n\u00e3o dedicadas ao setor aquavi\u00e1rio, mas conduzidas a este para cumprimento de miss\u00e3o de governo que tinha o objetivo claro de manter aberto \u00e0 provis\u00e3o externa dos cargos executivos das Autoridades Portu\u00e1rias Federais \u00e0 barganha pol\u00edtica, mesmo com os altos custos financeiros e administrativos envolvidos.<\/p>\n

Com constantes mudan\u00e7as nas gest\u00f5es, como derivada de crises e acordos pol\u00edticos, uma das maiores barreiras ao desenvolvimento do setor foi justamente a execu\u00e7\u00e3o dos recursos de investimentos federais autorizados, que, por exemplo, segundo o site Contas Abertas, em 2012, dos R$ 672,7 milh\u00f5es disponibilizados para a CDRJ (Cia Docas do Rio de Janeiro) (CDRJ) e a Codesp (Cia Docas de S\u00e3o Paulo), foram executados apenas R$ 91,4 milh\u00f5es, ou seja, 13,58% do valor total.<\/p>\n

Por outro lado, como efeito da publica\u00e7\u00e3o da MPV 595\/2013, ocorreu a interrup\u00e7\u00e3o imediata de projetos de investimentos privados no setor portu\u00e1rio, que de acordo com a ABTP (Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Terminais Portu\u00e1rios), entidade representativa dos terminais privados sobre contratos de arrendamento junto aos Portos Organizados, \u00e0 \u00e9poca, encontrava-se na casa dos R$ 44 bilh\u00f5es para um per\u00edodo de 10 anos. Apenas na CDRJ, imediatamente, foi suspensa a licita\u00e7\u00e3o para projeto portu\u00e1rio da ordem de R$ 3 bilh\u00f5es de investimentos privados ap\u00f3s a publica\u00e7\u00e3o da MPV 595\/2013.<\/p>\n

O governo anterior revogou o melhor marco legal da atividade portu\u00e1ria que o Brasil j\u00e1 possuiu, substituindo-o pela Lei 12.815\/2013, principalmente com a justificativa da necessidade de aumentar os investimentos no setor portu\u00e1rio, assim permitindo que TUPs movimentassem cargas sem as amarras da preponder\u00e2ncia de carga pr\u00f3pria, al\u00e9m de centralizar em Bras\u00edlia toda a gest\u00e3o estrat\u00e9gica dos portos organizados, tornado as Autoridades Portu\u00e1rias meros distritos fiscais, retrocedendo 70 anos, criando ambiente semelhante ao Decreto-Lei 6.166\/1943. Finalmente, este ambiente foi amenizado no ano de 2019 com a providencial Portaria 530\/2019-Minfra.<\/p>\n

Passados sete anos da Lei 12.815\/2013, os n\u00fameros n\u00e3o colaboraram com a assertiva do governo, \u00e0 \u00e9poca, quanto \u00e0 necessidade de desmontar todo um marco regulat\u00f3rio ainda em curso e carente de a\u00e7\u00f5es complementares, para aumentar os investimentos no setor. Dados conclu\u00eddos em 2019 pela ANTAQ revelam que, dos 168 TUPs atualmente autorizados, menos de 12 requisitaram Habilita\u00e7\u00e3o para Tr\u00e1fego Internacional \u2013 HTI. Os demais servem de terminais sob navega\u00e7\u00e3o costeira preponderantemente para movimenta\u00e7\u00e3o de cargas pr\u00f3prias, estoques de gran\u00e9is l\u00edquidos ou de opera\u00e7\u00f5es de supply-boat para apoio a opera\u00e7\u00f5es off-shore. Ou seja, menos de 8% das instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias autorizadas possuem caracter\u00edsticas de terminal multi-prop\u00f3sito e de pequeno porte, com opera\u00e7\u00e3o comercial de longo curso, complementar aos grandes terminais especializados sob regime de arrendamento na jurisdi\u00e7\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias.<\/p>\n

Assim, confirma-se que bastaria ter alterado o Decreto 6.620\/2008, exatamente o que os profissionais do setor apontavam, para que os primeiros projetos de terminais para movimenta\u00e7\u00e3o de cargas de terceiros, como Itapo\u00e1, Portonave, Cotegipe e Embraport, hoje DP World Santos, estivessem perfeitamente alinhados com a possibilidade legal de movimenta\u00e7\u00e3o de cargas de terceiros, al\u00e9m de, evidentemente, n\u00e3o estancar processos de projetos portu\u00e1rios com investimentos privados de bilh\u00f5es de reais.
\nAtualmente, diante das dificuldades do modelo de gest\u00e3o p\u00fablica dos portos organizados do pa\u00eds, como resultado dos equ\u00edvocos dos governos anteriores, que ignoraram os alertas dos profissionais do setor, passou-se a apontar para a privatiza\u00e7\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias como solu\u00e7\u00e3o para todos os males, alinhando a quest\u00e3o portu\u00e1ria \u00e0 campanha pol\u00edtica da elei\u00e7\u00e3o presidencial, qual seja: Privatizar tudo que for poss\u00edvel!<\/p>\n

Assim, indo nesta dire\u00e7\u00e3o, o pa\u00eds parece disposto em atacar, mais uma vez, as consequ\u00eancias em vez de eliminar as causas que geraram a atual dificuldade do modelo de gest\u00e3o p\u00fablica dos portos organizados.<\/p>\n

Muito embora o Banco Mundial aconselhe a n\u00e3o privatiza\u00e7\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias, o governo tem apontado os sistemas portu\u00e1rios da Austr\u00e1lia e do Reino Unido como casos de gest\u00e3o privada a ser estudado e possivelmente adotado para o pa\u00eds.<\/p>\n

A Austr\u00e1lia experimenta um modelo misto de concess\u00e3o de parte de sua atividade portu\u00e1ria para cons\u00f3rcios de grupos privados ou associa\u00e7\u00f5es empresariais. O pa\u00eds possui mais de 70 portos distribu\u00eddos no seu territ\u00f3rio insular, com os quatro principais centros de opera\u00e7\u00f5es, em ordem decrescente, sendo Melbourne, Sydney, Brisbane e Fremantle, distribu\u00eddos em quatro das sete regi\u00f5es com jurisdi\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias espec\u00edficas, como New South Wales; Northern Territory; Queensland; South Australia; Tasmania; Victoria; e Western Australia.<\/p>\n

Os principais marcos legais pelo qual as administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias australianas se submetem s\u00e3o o State Owned Corporations Act 1989 com foco nas Autoridades Portu\u00e1rias do modelo Land Lord Port Authority, para todos que n\u00e3o est\u00e3o sob concess\u00e3o privada, o Ports and Maritime Administration Act 1995 (NSW) espec\u00edfico para as Corpora\u00e7\u00f5es Privadas que possuem concess\u00e3o para explorar os portos da regi\u00e3o de New South Wales, e o Port Authorities Act 1999 (WA), espec\u00edfico para as Corpora\u00e7\u00f5es Privadas que possuem concess\u00e3o para explorar os portos da regi\u00e3o de Western Australia.<\/p>\n

A literatura sob o tema aponta que a Austr\u00e1lia ainda se encontra no processo de experi\u00eancia desse modelo de gest\u00e3o, com algumas Autoridades Portu\u00e1rias concedidas a cons\u00f3rcio privados focados na resposta aos seus acionistas. O grande desafio nesse conceito \u00e9 que o mesmo vai de encontro ao conceito maior de uma Autoridade Portu\u00e1ria moderna, qual seja: a capacidade de estimular o desenvolvimento por meio do planejamento a longo prazo. Tal conceito fere os objetivos dos acionistas que s\u00e3o de curto prazo.
\nNeste cen\u00e1rio, podemos tomar as preocupa\u00e7\u00f5es de Ha-Joon Chang, economista sul-coreano da Universidade de Cambridge, Reino Unido, especializado em economia do desenvolvimento, que alerta que os acionistas podem ser os \u201cdonos das corpora\u00e7\u00f5es\u201d, mas s\u00e3o os mais inst\u00e1veis dos stakeholders, e com frequ\u00eancia s\u00e3o os que menos se importam com o futuro a longo prazo da organiza\u00e7\u00e3o, pois focam pol\u00edticas empresariais que maximizem os lucros a curto prazo, geralmente em detrimento de investimentos de longo prazo, de forma a maximizar os dividendos desses lucros.<\/p>\n

Obviamente que um foco em retorno a curto prazo enfraquece a perspectiva de longo prazo das corpora\u00e7\u00f5es, reduzindo sua capacidade de crescimento, pois reduz a quantidade de lucros acumulados que poderiam ser usados como investimentos para gera\u00e7\u00e3o de valor a longo prazo. Neste cen\u00e1rio, n\u00e3o seria dif\u00edcil entender a pol\u00edtica chinesa de controle acion\u00e1rio, pelo Estado Chin\u00eas, de todas as suas corpora\u00e7\u00f5es globais.<\/p>\n

A Austr\u00e1lia n\u00e3o est\u00e1 tendo vida f\u00e1cil nesse desafio. J\u00e1 no final do ano passado, embarcadores e transportadores australianos intensificaram suas campanhas contra as altas taxas portu\u00e1rias cobradas pelos cons\u00f3rcios privados, gestores de Autoridades Portu\u00e1rias, pelo tempo de perman\u00eancia daqueles nas \u00e1reas portu\u00e1rias, enquanto os agentes mar\u00edtimos apontam que as tarifas de infraestrutura cobradas pelos operadores portu\u00e1rios aumentaram mais de 60% em 2018. Este \u00faltimo fato demonstra a demanda brutal pelo retorno financeiro no curto prazo a que os operadores portu\u00e1rios devem se submeter para atender a esses cons\u00f3rcios privados, que por sua vez buscam atender o desejado pelos seus acionistas.<\/p>\n

Outra forma de gest\u00e3o portu\u00e1ria dos australianos \u00e9, nos termos daquele pa\u00eds, o \u201cpeak organisation\u201d ou \u201cpeak body\u201d, que inclui portos de propriedade do governo, alguns portos privatizados, autoridades reguladoras mar\u00edtimas estaduais e o Departamento de Defesa por meio da Marinha Real Australiana.<\/p>\n

Est\u00e3o inclu\u00eddos na gest\u00e3o desse modelo de Autoridade Portu\u00e1ria grupos de interesses espec\u00edficos, como exportadores, associa\u00e7\u00f5es comerciais, industriais ou outros que venham a impulsionar o desenvolvimento de pol\u00edticas socioecon\u00f4micas do setor. Seria como se inclu\u00edssemos na gest\u00e3o das nossas Autoridades Portu\u00e1rias, por exemplo, a ACRJ (Associa\u00e7\u00e3o Comercial do Rio de Janeiro), a ACS (Associa\u00e7\u00e3o Comercial de Santos), a Associa\u00e7\u00e3o Comercial de S\u00e3o Paulo, a Firjan (Federa\u00e7\u00e3o das Ind\u00fastrias do Estado do Rio de Janeiro), a Fiesp (Federa\u00e7\u00e3o das Ind\u00fastrias de S\u00e3o Paulo), a CNI (Confedera\u00e7\u00e3o Nacional das Ind\u00fastrias) ou at\u00e9 mesmo as conhecidas \u201cShippers Associations\u201d, entidades representativas dos embarcadores e dos pr\u00f3prios donos das cargas, existentes h\u00e1 mais de 100 anos no exterior, semelhante ao que hoje temos no Brasil, com associa\u00e7\u00e3o dos usu\u00e1rios dos portos (Usuport) em diversos Estado. O que, particularmente, considero ser uma excelente iniciativa.<\/p>\n

Por fim, no caso australiano, a manuten\u00e7\u00e3o do acesso aquavi\u00e1rio nos portos \u00e9 tamb\u00e9m de responsabilidade das Autoridades Portu\u00e1rias, que devem manter e contratar tais servi\u00e7os de dragagem e balizamento, com a aprova\u00e7\u00e3o do governo local e alinhado a um plano nacional de dragagem.<\/p>\n

Quanto a Inglaterra, n\u00e3o h\u00e1 no Reino Unido o conceito de Autoridade Portu\u00e1ria, no cunho comercial, conforme a conhecemos na Europa continental e no Brasil. O \u00fanico corpo governamental intitulado de Autoridade Portu\u00e1ria \u00e9 o PLA (Port of London Authority), administrado pela prefeitura de Londres, recebendo o t\u00edtulo de Autoridade Portu\u00e1ria fundamentalmente por cuidar da seguran\u00e7a da navega\u00e7\u00e3o no Rio T\u00e2misa nos seus 155 km de extens\u00e3o.<\/p>\n

O PLA n\u00e3o recebe nenhum financiamento do governo e \u00e9 totalmente autofinanciado. As receitas s\u00e3o provenientes de taxas de conserva\u00e7\u00e3o da navegabilidade do Rio T\u00e2misa, taxas de praticagem, rebocadores, taxas portu\u00e1rias, servi\u00e7os hidrogr\u00e1ficos, taxas de licen\u00e7a de obras fluviais e taxas para outros servi\u00e7os.<\/p>\n

De fato, o Reino Unido possui diversos TUPs (Terminais de Uso Privado), com cerca de 120 portos\/terminais comerciais que respondem por 95% de todas as importa\u00e7\u00f5es e exporta\u00e7\u00f5es do pa\u00eds. Apesar do grande n\u00famero de portos\/terminais no Reino Unido, grande parte do tr\u00e1fego de carga est\u00e1 concentrado entre uma percentagem relativamente pequena, com os 20 principais portos respondendo por praticamente 90% do total do volume de carga.<\/p>\n

As organiza\u00e7\u00f5es dos terminais brit\u00e2nicos assemelham-se aos nossos TUPs, em que, no caso brasileiro, temos apenas a ATP (Associa\u00e7\u00e3o de Terminais Portu\u00e1rios Privados) como grupo que representa os interesses de 29 empresas de grande porte, congregando 56 Terminais de Uso Privado do pa\u00eds.<\/p>\n

No caso brit\u00e2nico, duas associa\u00e7\u00f5es representam a divis\u00e3o de interesses do parque portu\u00e1rio do pa\u00eds, surgindo pouco tempo ap\u00f3s a reforma portu\u00e1ria implementada no governo de Margaret Thatcher, que s\u00e3o a BPA (The British Ports Association) e a UKMPG (The United Kingdom Major Ports Group Ltd).<\/p>\n

A BPA foi fundada em 1992 para representar os interesses de terminais de pequeno e m\u00e9dio porte, possuindo mais de 100 membros e compreendendo v\u00e1rios operadores de terminais e instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, todos de dimens\u00f5es, localiza\u00e7\u00e3o e natureza vari\u00e1veis.<\/p>\n

A UKMPG foi fundada em 1993, sendo a associa\u00e7\u00e3o que representa a maioria dos grandes portos comerciais do Reino Unido, com nove membros que possuem e operam mais de 40 terminais. Seus membros movimentam mais de 70% de todo o com\u00e9rcio exterior brit\u00e2nico pelos seus portos.<\/p>\n

Por fim, quanto \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o do acesso aquavi\u00e1rio nos Portos Brit\u00e2nicos, tal qual nos Portos Australianos, \u00e9 tamb\u00e9m de responsabilidade dos terminais portu\u00e1rios, seguindo as orienta\u00e7\u00f5es do \u00f3rg\u00e3o governamental denominado MMO (Marine Management Organisation), que atende o marco regulat\u00f3rio Marine and Coastal Access Act 2009.<\/p>\n

No Reino Unido a dragagem nos portos \u00e9 executada por empresas de dragagem associadas a Federa\u00e7\u00e3o de Empreiteiros de Dragagem, denominada Federation of Dredging Contractors, onde tanto o BPA quanto a UKMPG s\u00e3o associadas. Os servi\u00e7os de dragagem s\u00e3o executados por ordem de servi\u00e7os (works orders) do MMO em nome do Departamento de Transportes do Reino Unido.<\/p>\n

Como o advento do Brexit, a quest\u00e3o da dragagem nos portos brit\u00e2nicos tornou-se tema corrente para competi\u00e7\u00e3o do pa\u00eds, e o aprofundamento dos canais de navega\u00e7\u00e3o, ponto de an\u00e1lise e discuss\u00e3o.<\/p>\n

Quanto \u00e0 seguran\u00e7a da infraestrutura portu\u00e1ria terrestre e aquavi\u00e1ria dos portos australianos e brit\u00e2nicos, inclusive o poder de pol\u00edcia local, s\u00e3o de responsabilidade direto do poder p\u00fablico, n\u00e3o tendo as Autoridades Portu\u00e1rias e terminais v\u00ednculos contratuais com policiamento portu\u00e1rio, logo, n\u00e3o incorrem com os custos vinculados a essa atividade especializada.<\/p>\n

Bem, ap\u00f3s observarmos as quest\u00f5es desses dois pa\u00edses na quest\u00e3o portu\u00e1ria, como estar\u00e1 o Porto de Antu\u00e9rpia hoje, que foi a inspira\u00e7\u00e3o do Legislativo brasileiro, h\u00e1 quase 30 anos, para ordenar os nossos portos como Autoridade Portu\u00e1ria?<\/p>\n

A Autoridade Portu\u00e1ria de Antu\u00e9rpia (Havenbedrijf Antwerpen) continua a ser um Land Lord Port Authority, mas sua estrat\u00e9gia come\u00e7ou a tomar um novo desenho a partir de 1997, quando, atendendo a pedido da comunidade portu\u00e1ria local, como os operadores portu\u00e1rios, empresas industriais, empresas de log\u00edsticas etc., o governo reconheceu a necessidade de administrar o porto com maior preponder\u00e2ncia de princ\u00edpios econ\u00f4micos. Desta forma, para aprofundar o planejamento de longo prazo de forma a enfrentar os novos desafios globais, seria preciso alterar o modelo do Conselho Municipal que era renovado de seis em seis anos, alterando a pol\u00edtica de investimentos vez por outra, dependendo dos rumos das elei\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Desta forma, o Porto de Antu\u00e9rpia passou a ser um \u00f3rg\u00e3o municipal aut\u00f4nomo, com regras de governan\u00e7a pr\u00f3pria e sendo dirigido por profissionais do setor que se reportavam a um Conselho Municipal de Administra\u00e7\u00e3o do Porto, composto por 18 conselheiros, sendo 17 pol\u00edticos eleitos, que representavam individualmente diferentes setores econ\u00f4micos e social da comunidade portu\u00e1ria e um representante da iniciativa privada.<\/p>\n

Em 2016, o modelo foi aperfei\u00e7oado e a APA (Autoridade Portu\u00e1ria de Antu\u00e9rpia) passou ao status de empresa p\u00fablica de responsabilidade limitada, com seu quadro de conselheiros compostos de representantes da iniciativa privada e do poder p\u00fablico, assegurando o controle democr\u00e1tico do porto com supervis\u00e3o efetuada pelo governo local com apoio de auditores independentes. O referido conselho de administra\u00e7\u00e3o \u00e9 composto de seis pol\u00edticos eleitos, que tamb\u00e9m representam individualmente diferentes setores econ\u00f4micos e sociais da comunidade portu\u00e1ria, e seis representantes da iniciativa privada escolhidos entre CEOs de empresas privadas fora do Porto, a fim de evitar qualquer poss\u00edvel conflito de interesses.<\/p>\n

O presidente (CEO) do Porto de Antu\u00e9rpia \u00e9 eleito pelo quadro de conselheiros e durante o per\u00edodo de um ano, acompanha o CEO anterior, que mant\u00e9m toda sua autoridade sobre o porto, at\u00e9 a passagem do cargo em definitivo.<\/p>\n

A administra\u00e7\u00e3o di\u00e1ria do porto \u00e9 efetuada por um Comit\u00ea Executivo, cujos membros s\u00e3o nomeados tamb\u00e9m pelo quadro de conselheiros do porto dentre os profissionais de carreira da Autoridade Portu\u00e1ria passando a deter o status de diretores. Este Comit\u00ea Executivo \u00e9 presidido pelo CEO do Porto.<\/p>\n

Assim, o Porto de Antu\u00e9rpia responde pelo planejamento da manuten\u00e7\u00e3o do acesso aquavi\u00e1rio no porto, e mant\u00e9m um conjunto de empresas contratadas para servi\u00e7os de longo prazo de dragagem e balizamento, com a aprova\u00e7\u00e3o do quadro de conselheiros.
\nPor fim, o Porto de Antu\u00e9rpia continua junto ao governo e a comunidade portu\u00e1ria, a responder pela implementa\u00e7\u00e3o do planejamento estrat\u00e9gico portu\u00e1rio, com o objetivo principal de gerar valor para a regi\u00e3o e o pa\u00eds.<\/p>\n

No Brasil, diante das constantes \u00e2nsias por \u201crevolu\u00e7\u00f5es\u201d no setor portu\u00e1rio, percebemos algo sintom\u00e1tico, ou seja, incompletude de a\u00e7\u00f5es e equ\u00edvocos no tratamento do setor nos \u00faltimos anos, criando derivadas ex\u00f3ticas na gest\u00e3o dos portos p\u00fablicos, contrastando com modelos de refer\u00eancia global.<\/p>\n

No Brasil, em geral, quando buscamos replicar algo que d\u00e1 certo em outros pa\u00edses, conseguimos distorcer o modelo, “tropicalizando-o”, de modo que desconstru\u00edmos completamente o conceito inspirado.<\/p>\n

Por outro lado, sempre que se produz a\u00e7\u00f5es disruptivas em um setor, gera-se inseguran\u00e7a jur\u00eddica e entra-se numa produ\u00e7\u00e3o, em escala industrial, de atos normativos, resolu\u00e7\u00f5es, decretos, leis complementares etc., na tentativa de reequilibrar novamente o sistema.<\/p>\n

Aguardamos agora por mais um trabalho do BNDES em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 atividade portu\u00e1ria no Brasil encomendado pelo novo governo. Alguns trabalhos do banco nesse sentido devem ser registrados, como o trabalho desenvolvido em 2006, que orienta pela regionaliza\u00e7\u00e3o das Autoridades Portu\u00e1rias como melhor pr\u00e1tica de governan\u00e7a, apontando o modelo chin\u00eas como exemplo, contudo, nada nesse sentido foi efetuado. J\u00e1 em 2012, o BNDES aponta a falhas na governan\u00e7a das Autoridades Portu\u00e1rias, tais como falta de manuten\u00e7\u00e3o da infraestrutura, baixa realiza\u00e7\u00e3o de arrendamentos, baixo investimento em expans\u00e3o e atendimento a quest\u00f5es ambientais. O diagn\u00f3stico do BNDES n\u00e3o trata das raz\u00f5es do n\u00e3o cumprimento das miss\u00f5es das nossas Autoridades Portu\u00e1rias, mas trata com maestria das consequ\u00eancias dos \u201cn\u00e3o feitos\u201d.<\/p>\n

\u00c9 importante que as autoridades do governo central, antes de anunciar a fal\u00eancia do modelo de gest\u00e3o p\u00fablica dos portos do pa\u00eds, reflitam que tais causas s\u00e3o justamente os efeitos dos equ\u00edvocos de governan\u00e7a conduzidas pelo pr\u00f3prio governo. Ou seja, a quest\u00e3o portu\u00e1ria passou justamente pelo aparelhamento pol\u00edtico e pelos efeitos da \u201cGovernan\u00e7a de Tentativa e Erro\u201d, causada pela excessiva centraliza\u00e7\u00e3o em Bras\u00edlia da gest\u00e3o dos portos organizados nos \u00faltimos dez anos.<\/p>\n

Se deslocarmos a quest\u00e3o portu\u00e1ria para a Am\u00e9rica, veremos que os EUA e o Canad\u00e1 tratam suas Autoridades Portu\u00e1rias como autoridades p\u00fablicas governamentais, incluindo a gest\u00e3o p\u00fablica de infraestrutura de transporte p\u00fablico e aerovi\u00e1rio, como o caso da Autoridade Portu\u00e1ria de Nova York e Nova J\u00e9rsei. Em todos os casos, os seus conselhos, denominados comissariados, nomeados pelos governos locais, conduzem as atividades portu\u00e1rias, inclusive nomeando os diretores executivos (CEO) das Autoridades Portu\u00e1rias.<\/p>\n

Portanto, nos portos de classe internacional na Europa, na Am\u00e9rica do Norte ou nos portos australianos, quando tratamos de Autoridade Portu\u00e1ria, a comunidade portu\u00e1ria local \u00e9 preponderante na condu\u00e7\u00e3o da atividade portu\u00e1ria, tanto no quadro executivo das APs, como nos seus Conselhos ou Comissariados. O Brasil passou, a partir de 2013, a viver uma disson\u00e2ncia global, com centraliza\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es de gest\u00e3o das suas administra\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias na capital federal, e como se n\u00e3o bastasse o engessamento legal, descredenciou os pr\u00f3prios investidores do setor, usu\u00e1rios e profissionais do setor a protagonizarem o destino dos seus complexos portu\u00e1rios. Um erro que, racionalmente, urge reparo!<\/p>\n

Enfim, ao que parece, as manifesta\u00e7\u00f5es correntes da comunidade portu\u00e1ria nos \u00faltimos dez anos, formada pelos empres\u00e1rios, profissionais e usu\u00e1rios do setor, vinculados \u00e0s atividades das Autoridades Portu\u00e1rias, dos terminais arrendados, dos terminais de uso privado, al\u00e9m dos servi\u00e7os de apoio e praticagem, apelam por um mercado ancorado sob regula\u00e7\u00e3o adequada e com a\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o e n\u00e3o \u00e0 revolu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Nesse sentido, muito antes do slogan da campanha presidencial do presidente Jair Bolsonaro, os profissionais do setor j\u00e1 pediam \u201cMenos Bras\u00edlia e Mais Brasil\u201d.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Cl\u00e1udio Soares \u00e9 doutor (DSc) em Planejamento de Transporte pela COPPE\/UFRJ e mestre em Transporte \u00a0Internacional pela University of Wales, Cardiff, Reino Unido.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Cl\u00e1udio J. M. Soares* Estava na manh\u00e3 do dia 24 de fevereiro de 1993, a tr\u00eas graus cent\u00edgrados no inverno da B\u00e9lgica, na Ana Straat (Rua Ana), Antu\u00e9rpia, quando recebi via telec\u00f3pia a nova lei dos portos, a Lei 8.630 de 23 de fevereiro de 1993. 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