{"id":4846,"date":"2020-05-12T13:00:36","date_gmt":"2020-05-12T16:00:36","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4846"},"modified":"2020-05-11T11:52:04","modified_gmt":"2020-05-11T14:52:04","slug":"infradebate-como-a-administracao-publica-pagara-a-conta-do-desequilibrio-economico-financeiro-dos-contratos-de-parcerias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-como-a-administracao-publica-pagara-a-conta-do-desequilibrio-economico-financeiro-dos-contratos-de-parcerias\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Como a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica pagar\u00e1 a conta do desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de parcerias?"},"content":{"rendered":"
Rafael Henrique Fortunato*<\/span><\/strong><\/h5>\n

A pandemia da Covid-19 fatalmente gerar\u00e1, ou pior, j\u00e1 vem gerando um enorme passivo regulat\u00f3rio decorrente da queda dr\u00e1stica das receitas dos parceiros privados. No governo federal, para ilustrar a situa\u00e7\u00e3o, as concession\u00e1rias de rodovias e aeroportos t\u00eam experimentado uma queda brutal na demanda pela utiliza\u00e7\u00e3o desses servi\u00e7os, aliada a exist\u00eancia de custos fixos elevados e da necessidade de manuten\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o.\u00a0<\/span><\/p>\n

A queda na demanda desses servi\u00e7os, regra geral, n\u00e3o decorre de uma imposi\u00e7\u00e3o do poder p\u00fablico, capaz de configurar fato do pr\u00edncipe, mas de uma \u201cescolha\u201d da sociedade de ficar em suas casas e seguir as recomenda\u00e7\u00f5es do MS (Minist\u00e9rio da Sa\u00fade) e da OMS (Organiza\u00e7\u00e3o Mundial de Sa\u00fade). Apesar disso, na opini\u00e3o do autor, o desafio posto n\u00e3o \u00e9 reconhecer se \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica caber\u00e1 o pagamento dessa conta, ou seja, se estamos diante de uma leg\u00edtima pretens\u00e3o de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, por\u00e9m como a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica poder\u00e1 pag\u00e1-la.\u00a0<\/span><\/p>\n

A tese do reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro decorrente de caso fortuito ou for\u00e7a maior n\u00e3o \u00e9 estranha a um passado recente. Em 2016, in\u00fameras teses surgiram no mundo jur\u00eddico com o objetivo de justificar a necessidade de renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos em raz\u00e3o da exist\u00eancia de caso fortuito, for\u00e7a maior ou mesmo da teoria da imprevis\u00e3o em face da grave crise econ\u00f4mico-financeira havida.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ocorre que, diferentemente daquele per\u00edodo de extrema desconfian\u00e7a do poder p\u00fablico e do privado, devido, sobretudo, \u00e0 opera\u00e7\u00e3o Lava Jato e seus desdobramentos, somado ao comportamento agressivo nos leil\u00f5es desses agentes, com lances irrespons\u00e1veis por parte de algumas concession\u00e1rias, e uma zona bastante cinzenta sobre o enquadramento ou n\u00e3o da crise econ\u00f4mica como fortuita ou de for\u00e7a maior, hoje os contornos para ades\u00e3o da tese parecem ser mais palat\u00e1veis \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.\u00a0<\/span><\/p>\n

Primeiro porque o comportamento e o perfil dos agentes econ\u00f4micos, em alguns desses setores, mudaram, depois porque a crise gerada pela Covid-19, sendo uma pandemia sem precedentes na hist\u00f3ria moderna, ganha contornos mais robustos sobre a tese do fortuito ou for\u00e7a maior, j\u00e1 que aqui a \u00e1lea caracterizadora do fortuito revela-se mais latente. Por fim, porque a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica tem se revelado menos refrat\u00e1ria e mais amistosa \u00e0 tese ventilada, vide Parecer 261\/2020\/CONJUR-MINFRA\/CGU\/AGU.\u00a0<\/span><\/p>\n

Mas em face dessa crise, uma pergunta ressoa e precisa ser enfrentada. Como a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica vai pagar essa conta, ou mesmo, quando?\u00a0<\/span><\/p>\n

A crise de 2016 levou o governo federal a propor a edi\u00e7\u00e3o da MP 752\/2016, convertida na Lei 13.448\/2017, que disp\u00f4s sobre diretrizes gerais para prorroga\u00e7\u00e3o e relicita\u00e7\u00e3o dos contratos de parcerias, e a MP 779\/2017, convertida na Lei 13.449\/2017, que estabeleceu crit\u00e9rios para a celebra\u00e7\u00e3o de aditivos contratuais relativos \u00e0s outorgas nos contratos de parceria no setor aeroportu\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

\u00c0 \u00e9poca, o PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) julgou necess\u00e1ria a cria\u00e7\u00e3o de uma nova realidade institucional para lidar com o problema financeiro pelo qual enfrentavam as concession\u00e1rias e que levaria fatalmente ao <\/span>default<\/span><\/i> dos contratos de parceiras. Reperfilar o pagamento das outorgas foi importante, mas mais importante foi a possiblidade de se relicitar contratos natimortos, contratos que nasceram ruins e que, com a crise de 2016, se agravaram.\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

De acordo com sua exposi\u00e7\u00e3o de motivos, um dos grandes objetivos da Lei 13.448\/2017 foi o de reparar problemas e desafios hist\u00f3ricos em importantes setores de infraestrutura, buscando viabilizar a realiza\u00e7\u00e3o imediata de novos investimentos em projetos de parceria e sanear contratos de concess\u00e3o vigentes para os quais a continuidade da explora\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o pelos respectivos concession\u00e1rios tem se mostrado invi\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

Destaca-se o seguinte excerto da referida exposi\u00e7\u00e3o de motivos:<\/span><\/p>\n

A Medida Provis\u00f3ria, em suma, confere a seguran\u00e7a jur\u00eddica necess\u00e1ria para requalifica\u00e7\u00e3o de empreendimentos de infraestrutura vitais para a economia brasileira. Permite a realiza\u00e7\u00e3o imediata de investimentos em concess\u00f5es existentes, em que h\u00e1 necessidade urgente para aprimorar o n\u00edvel de servi\u00e7o prestado \u00e0 popula\u00e7\u00e3o e sanear contratos de concess\u00e3o vigentes para os quais a continuidade da explora\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o pelos respectivos concession\u00e1rios tem se mostrado invi\u00e1vel, colocando em risco a qualidade e a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o prestado aos usu\u00e1rios. O aumento da disponibilidade, a garantia da continuidade e a melhoria da qualidade dos servi\u00e7os a eles relacionados contribuir\u00e3o tamb\u00e9m para a retomada do crescimento econ\u00f4mico, a gera\u00e7\u00e3o de empregos e o incremento dos n\u00edveis de investimento no pa\u00eds.<\/span><\/em><\/p>\n

O rem\u00e9dio usado naquele momento pode n\u00e3o ser suficiente para enfrentar a crise gerada pela Covid-19, mas certamente foi importante para revelar \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica a necessidade de se pensar em solu\u00e7\u00f5es inovadoras e, ao mesmo tempo, consensuais, capazes de transmitir seguran\u00e7a jur\u00eddica ao gestor que ir\u00e1 se deparar com os graves problemas decorrentes da grave crise que se avizinha.\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Meu ex-chefe no Programa de Parcerias de Investimentos bem dizia que a negocia\u00e7\u00e3o desses contratos pressup\u00f5e que estejamos todos imersos em um processo falimentar, agravado porque, na atual situa\u00e7\u00e3o, os dois polos advers\u00e1rios, credor e devedor, est\u00e3o falidos. Continuando, pontuava que para esses contratos seria necess\u00e1ria uma cirurgia, em alguns casos de coluna vertebral.<\/span><\/p>\n

Para tanto, precisamos criar um ambiente de seguran\u00e7a jur\u00eddica que permita ao gestor operar as cirurgias necess\u00e1rias para que os contratos vigentes sofram a adapta\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria a este momento de crise.\u00a0<\/span><\/p>\n

Nesse sentido, faz-se oportuno perquirir qual o limite da altera\u00e7\u00e3o e quais as poss\u00edveis altera\u00e7\u00f5es a que est\u00e3o sujeitos os contratos de parceria, assim definidos na Lei 13.334\/2016, que criou o PPI.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ser\u00e1 que os limites estampados no art. 65 da Lei 8.666\/1993, de at\u00e9 25% do valor inicial atualizado do contrato, no caso de obras, servi\u00e7os ou compras, ou de at\u00e9 50%, no caso de reforma de edif\u00edcio ou de equipamento, s\u00e3o aplic\u00e1veis aos contratos de parcerias?\u00a0<\/span><\/p>\n

Durante muito tempo o direito administrativo brasileiro esteve afastado de preocupa\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, enclausurado nos seus pr\u00f3prios dogmas e na sua exegese, muitas vezes inflex\u00edveis. No entanto, o relacionamento entre direito e economia se imp\u00f4s naturalmente e for\u00e7ou que as escolhas administrativas tivessem como componente fundamental as suas implica\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas.\u00a0<\/span><\/p>\n

Os contratos de parcerias, assim definidos na Lei 13.334\/2016, s\u00e3o estruturados fundamentalmente sem descolar da realidade econ\u00f4mica do pa\u00eds. Pode-se dizer que atualmente tais contratos circundam toda a esfera das nossas vidas, desde a utiliza\u00e7\u00e3o de um sistema de transporte at\u00e9 a utiliza\u00e7\u00e3o de uma arena de futebol. E todos eles decorrem de uma decis\u00e3o pol\u00edtica e econ\u00f4mica do gestor, ainda que n\u00e3o exclusivamente, de minimizar ou n\u00e3o o impacto fiscal da opera\u00e7\u00e3o dessas utilidades, tendo nosso direito administrativo evolu\u00eddo para contemplar um arcabou\u00e7o normativo que d\u00ea seguran\u00e7a e sustentabilidade para o uso desses contratos de longo prazo.<\/span><\/p>\n

F\u00e1cil perceber, pois, que o desenho jur\u00eddico desses contratos em nada se assemelha \u00e0 estrutura dos contratos regidos pela Lei 8.666\/1993, apesar de submeterem-se ambos ao dogma do reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Sem o reequil\u00edbrio, afirma Egon Bockmann \u201cas obras n\u00e3o conseguem ser executadas, os servi\u00e7os n\u00e3o podem ser prestados e nem os lucros auferidos\u201d<\/span>1<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Mas ser\u00e1 que os limites do reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro com que lidamos no universo dos contratos de parceria \u00e9 o mesmo para os contratos regidos pela Lei 8.666\/1993, ou, voltando \u00e0 pergunta anterior, aos contratos de parceria aplicam-se os limites do art. 65 da Lei 8.666\/1993?<\/span><\/p>\n

Guiada por uma l\u00f3gica de que existe uma rela\u00e7\u00e3o precisa e que deve ser mantida entre as receitas auferidas e os encargos devidos, a Lei 8.666\/1993 previu que as altera\u00e7\u00f5es dos contratos por ela regidos estariam limitadas, no caso de obras, servi\u00e7os ou compras, at\u00e9 25% do valor inicial atualizado do contrato e, no caso de reforma de edif\u00edcio ou de equipamento, at\u00e9 o limite de 50% para seus acr\u00e9scimos.\u00a0<\/span><\/p>\n

Parte significativa da doutrina administrativista defende que os limites apenas afetariam as altera\u00e7\u00f5es quantitativas do objeto contratual, ou seja, n\u00e3o se poderia acrescer ou diminuir o objeto contratual al\u00e9m dos limites estabelecidos na Lei 8.666\/1993. No entanto, de acordo com Ronny Charles, esses limites percentuais valem para altera\u00e7\u00f5es quantitativas e qualitativas<\/span>2<\/sup><\/span>, em refer\u00eancia \u00e0 Decis\u00e3o 215\/1999, do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), que ratificou esse entendimento.\u00a0<\/span><\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 objetivo deste artigo discorrer sobre a aplica\u00e7\u00e3o desses limites aos contratos regidos pela Lei 8.666\/1993, mas deixar claro que o dispositivo n\u00e3o se aplica aos contratos de parcerias, regidos pela Lei 13.334\/2016. Inclusive, essa foi a raz\u00e3o que inspirou a previs\u00e3o do art. 22 da Lei 13.448\/2017, que assim disp\u00f4s:\u00a0<\/span><\/p>\n

Art. 22. As altera\u00e7\u00f5es dos contratos de parceria decorrentes da moderniza\u00e7\u00e3o, da adequa\u00e7\u00e3o, do aprimoramento ou da amplia\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os n\u00e3o est\u00e3o condicionadas aos limites fixados nos <\/span>\u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba do art. 65 da Lei n\u00ba 8.666, de 21 de junho de 1993 <\/span><\/a><\/em>.\u00a0<\/em>\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Com efeito, um grande inconveniente para pensarmos na aplica\u00e7\u00e3o desse dispositivo aos contratos de parcerias \u00e9 como definir o valor inicial certo e incontroverso desses contratos de longo prazo. Em muitos casos, essa tarefa \u00e9 imposs\u00edvel, at\u00e9 mesmo porque a fonte das receitas nos contratos de longo prazo n\u00e3o tem a mesma l\u00f3gica ou o mesmo regime jur\u00eddico das receitas e despesas da LGL (Lei Geral de Licita\u00e7\u00f5es). Na Lei 8.666\/1993, o valor \u00e9 definido contratualmente no passado e trazido ao presente por simples ajuste de corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria<\/span>3<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Nos contratos de parcerias, o investimento \u00e9 suportado pelo privado e as suas receitas s\u00f3 vir\u00e3o, em se tratando de projetos <\/span>greenfield<\/span><\/i>, quando de sua conclus\u00e3o e posterior opera\u00e7\u00e3o, havendo a cobran\u00e7a de tarifa dos usu\u00e1rios ou contrapresta\u00e7\u00e3o do poder p\u00fablico, no caso de PPP. Assim \u00e9 que a receita do projeto ser\u00e1 aquela decorrente de uma proje\u00e7\u00e3o do somat\u00f3rio das tarifas.\u00a0<\/span><\/p>\n

Por esse motivo, nos contratos de parcerias, falamos em proje\u00e7\u00f5es do dinheiro ao longo do tempo de execu\u00e7\u00e3o do contrato e lidamos com os conceitos de TIR (Taxa Interna de Retorno), VPL (Valor Presente L\u00edquido) e CMPC (Custo M\u00e9dio Ponderado de Capital), t\u00e9cnicas financeiras capazes de estimar o valor do dinheiro no tempo. Esse \u00e9 um mundo econ\u00f4mico-financeiro completamente diferente daquele regido pela LGL.<\/span><\/p>\n

Aqui, ao se falar em equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, os sujeitos desses contratos dever\u00e3o observar, no curso de sua execu\u00e7\u00e3o, a preserva\u00e7\u00e3o da base objetiva do neg\u00f3cio, entendida esta como o conjunto de circunst\u00e2ncias f\u00e1ticas que foram levadas em considera\u00e7\u00e3o para defini\u00e7\u00e3o do contrato<\/span>4<\/sup><\/span>. \u00c9 nesse sentido que o art. 10 da Lei 8.987, de 1995, disp\u00f5e: \u201cSempre que forem atendidas as condi\u00e7\u00f5es do contrato, considera-se mantido seu equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d.<\/span><\/p>\n

Assim \u00e9 que o grau de liberdade e o card\u00e1pio de op\u00e7\u00f5es \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do gestor para alterar os contratos de parcerias \u00e9 maior do que aquele a que se submetem os contratos regidos pela Lei Geral de Licita\u00e7\u00f5es, bastando haver a manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro da equa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

No entanto, d\u00favidas surgem sobre o qu\u00e3o maior \u00e9 o grau de discricionariedade que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica possui para modificar o objeto dos contratos de parcerias. A doutrina tradicional advoga a tese de que, mesmo por consenso, seriam inadmiss\u00edveis altera\u00e7\u00f5es que viessem a violar o princ\u00edpio da vincula\u00e7\u00e3o ao instrumento convocat\u00f3rio, previsto no artigo 41 da Lei 8.666\/1993, o que subtrai, no limite, qualquer possibilidade de modifica\u00e7\u00e3o do objeto contratual. O argumento utilizado \u00e9 o de que se potenciais licitantes soubessem que o contrato seria alterado, poderiam tamb\u00e9m ter se interessado pelo objeto licitado.<\/span><\/p>\n

\u00a0Mas qual seria exatamente o objeto contratual nos contratos de parceria?\u00a0 Em primeiro lugar, \u00e9 preciso romper com o dogma da especifica\u00e7\u00e3o do objeto do contrato, tal qual definido na Lei 8.666\/1993. Os contratos de longo prazo s\u00e3o incompletos<\/span>5<\/sup><\/span>\u00a0por natureza, n\u00e3o h\u00e1 uma defini\u00e7\u00e3o r\u00edgida e exaustiva de seu objeto, at\u00e9 mesmo porque \u00e9 imposs\u00edvel dimensionar com seguran\u00e7a absoluta o objeto de um contrato que ir\u00e1 regular rela\u00e7\u00f5es humanas por 15, 35 ou, at\u00e9 mesmo, 70 anos.\u00a0<\/span><\/p>\n

Sobre o tema, ensina-nos Oliver D. Hart: \u201cThe idea is that if the contract the parties write is incomplete, there must be some mechanism by which the gaps are filled in as time passes\u201d<\/span>6<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Essa \u201cincompletude\u201d deliberada dos contratos de concess\u00e3o, express\u00e3o utilizada pelo professor Marcos N\u00f3brega, est\u00e1 ligada ao princ\u00edpio da atualidade, consagrado no artigo 6\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei 8.987\/1995<\/span>7<\/sup><\/span>.\u00a0 Nesse sentido, o objeto do contrato \u00e9, pois, a satisfa\u00e7\u00e3o do usu\u00e1rio e de suas necessidades, que naturalmente evoluem com o passar do tempo. Na maioria dos casos, n\u00e3o se est\u00e1 contratando um conjunto exaustivo de obras, mas o compromisso de atender as necessidades dos usu\u00e1rios<\/span>8<\/sup><\/span>. Da\u00ed a necessidade de os contratos de concess\u00e3o serem male\u00e1veis, de modo a permitir sua correta ader\u00eancia \u00e0s vicissitudes do \u201cmundo do ser\u201d<\/span>9<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Nesse sentido, estariam as altera\u00e7\u00f5es de objeto do contrato adstritas \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da matriz de risco inicialmente pactuada, ou caberia aqui advogar a possibilidade de altera\u00e7\u00e3o dessa matriz, inclusive para modificar quantitativamente o objeto contratado. Leciona Maur\u00edcio Portugal Ribeiro que \u201ca fun\u00e7\u00e3o do sistema de equil\u00edbrio econ\u00f4mico financeiro \u00e9 o cumprimento permanente da matriz de riscos contratual\u201d<\/span>10<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Por sua vez, Mar\u00e7al Justen Filho aponta como fundamentos constitucionais da intangibilidade da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dos contratos: (i) a prote\u00e7\u00e3o ao interesse p\u00fablico; (ii) a isonomia; e (iii) a prote\u00e7\u00e3o \u00e0 propriedade privada<\/span>11<\/sup><\/span>. Afirma Justen Filho:<\/span><\/p>\n

Rigorosamente, a manuten\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro \u00e9 um princ\u00edpio regulador do contrato administrativo. N\u00e3o \u00e9 nem direito nem dever de cada parte, mas uma caracter\u00edstica do contrato. Pode-se aludir ao direito da parte \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira, sempre que se produzir sua quebra por evento que preencha certos requisitos<\/span><\/i>12<\/sup><\/span><\/i>.<\/span><\/i><\/p>\n

Ora, havendo consenso entre as partes contratantes e sem que haja o desvirtuamento do objeto desses contratos, ou seja, sem que um contrato de mobilidade urbana se transmude em um contrato de saneamento b\u00e1sico, \u00e9 poss\u00edvel a altera\u00e7\u00e3o contratual, respeitada a manuten\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira do contrato.\u00a0 Como sintetiza Egon Bockmann Moreira: \u201cO objeto pode ser diminu\u00eddo, modificado ou incrementado, desde que preservada a ess\u00eancia da contrata\u00e7\u00e3o\u201d<\/span>13<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Como adverte Floriano Marques Neto, \u00e9 importante considerar que o desequil\u00edbrio econ\u00f4mico em contratos de concess\u00e3o pode decorrer de uma variedade muito maior de fatores do que ocorre num contrato administrativo comum. Disp\u00f5e o autor:<\/span><\/p>\n

Certo deve estar que a forma de desequil\u00edbrio econ\u00f4mico em contratos de concess\u00e3o pode se dar por uma gama muito maior de fatores do que ocorre com um contrato administrativo normal. Pode ele advir, entre outros fatores, da defasagem da tarifa cobrada, da imposi\u00e7\u00e3o, direta ou indireta, de novos encargos para o concession\u00e1rio, da altera\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es de explora\u00e7\u00e3o do bem ou do servi\u00e7o, ou de fatores externos que afetem as condi\u00e7\u00f5es de realiza\u00e7\u00e3o do neg\u00f3cio, entendida a\u00ed a imbrica\u00e7\u00e3o entre investimento, tempo de amortiza\u00e7\u00e3o, taxa de retorno, percentual de lucro, fluxo de caixa etc<\/span><\/i>.<\/i><\/b>14<\/sup><\/span><\/p>\n

Adicione-se a isso o efeito que as inova\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas causam nesses contratos. A tecnologia muda o paradigma dos contratos, rompe servi\u00e7os monopolizados e desestrutura equa\u00e7\u00f5es financeiras bem formatadas. Muitas vezes esses fen\u00f4menos tecnol\u00f3gicos surgem <\/span>bottom up<\/span><\/i>, ou seja, de baixo para cima, cabendo pouco espa\u00e7o de a\u00e7\u00e3o \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica que se v\u00ea compelida a arrefecer os efeitos dos desequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros nos contratos j\u00e1 firmados.\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Assim \u00e9 que necessariamente os contratos administrativos de longo prazo devem guardar espa\u00e7o para acomoda\u00e7\u00e3o do ingresso da tecnologia na sua execu\u00e7\u00e3o, e \u00e9 tamb\u00e9m por esse motivo que o desenho jur\u00eddico desses contratos deve privilegiar sua incompletude e seu objeto deve permitir um maior grau de muta\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Ainda nesse sentido, reafirma-se aqui a defesa de que o escopo desses contratos de longo prazo pode e deve ser revisitado consensualmente, portanto alterado, seja por meio de revis\u00f5es ordin\u00e1rias ou extraordin\u00e1rias. Na opini\u00e3o do autor, esse mecanismo ainda \u00e9 pouco utilizado pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica com a amplitude que comporta.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Alexandre dos Santos Arag\u00e3o bem pontua que, em havendo eventos imprevis\u00edveis e de for\u00e7a maior, quando a materializa\u00e7\u00e3o do risco extrapola aquilo que seria previs\u00edvel, a rela\u00e7\u00e3o entre as partes contratantes passa a ser orientada pela teoria da imprevis\u00e3o<\/span>15<\/sup><\/span>. Nessa esteira, na atual situa\u00e7\u00e3o experimentada pela Covid-19, desde que adequando-se \u00e0s obriga\u00e7\u00f5es por parte do concession\u00e1rio, \u00e9 poss\u00edvel defender a redu\u00e7\u00e3o da contrapresta\u00e7\u00e3o paga pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Hoje, em algumas realidades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica estadual e municipal, arrisco-me a afirmar que esse ser\u00e1 o <\/span>tradeoff<\/span><\/i> entre manter o contrato ou lev\u00e1-lo \u00e0 caducidade.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Por sua vez, sempre haver\u00e1 <\/span>tradeoffs<\/span><\/i> nas escolhas alocativas de risco contratual, mas, como j\u00e1 afirmado, elas necessariamente devem refletir a din\u00e2mica do contrato, que pode e deve ser revisitado.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ao dispor sobre a aloca\u00e7\u00e3o dos riscos contratuais, afirma o professor Marcos N\u00f3brega:<\/span><\/p>\n

\u201c(…) cada risco deve ser alocado de acordo com o direito de tomar decis\u00f5es de forma a maximizar o valor total do projeto (total project value), considerando a capacidade de cada parte para: a) influenciar o correspondente fator de risco; b) influenciar a sensibilidade do valor total do projeto em<\/span> rela\u00e7\u00e3o ao risco antecipando ou respondendo ao fator de risco; e c) absorvendo o risco.\u201d<\/span><\/em>16<\/sup><\/span><\/p>\n

\u00c9 importante reconhecer que, ap\u00f3s a licita\u00e7\u00e3o, a din\u00e2mica do contrato se imp\u00f5e e torna as escolhas da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica ou a situa\u00e7\u00e3o do concession\u00e1rio imprevis\u00edveis. A matriz de risco inicialmente prevista pode n\u00e3o ser sustent\u00e1vel em face de um evento fortuito ou de for\u00e7a maior que desnatura o pactuado incialmente.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Muitas vezes, revisitar integralmente o contrato \u00e9 a \u00fanica ou talvez a melhor solu\u00e7\u00e3o poss\u00edvel, j\u00e1 que o tempo de realiza\u00e7\u00e3o de uma nova licita\u00e7\u00e3o prejudicar\u00e1 sobremaneira a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os essenciais aos usu\u00e1rios e n\u00e3o resolver\u00e1 o problema de pagamento dos passivos regulat\u00f3rios.<\/span><\/p>\n

Voltando \u00e0 nossa pergunta inicial, como a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica pagar\u00e1 a conta do desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de parcerias? Ser\u00e1 que, diante da retra\u00e7\u00e3o da capacidade de pagamento dos usu\u00e1rios gerada pela crise, \u00e9 poss\u00edvel defender um <\/span>pass-through <\/span><\/i>na tarifa de alguns servi\u00e7os?\u00a0<\/span><\/p>\n

Talvez essa solu\u00e7\u00e3o de jogar a conta do desequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro na tarifa sirva para alguns servi\u00e7os, mas n\u00e3o ser\u00e1 capaz de cumprir seu escopo em diversos outros contratos de longo prazo com capacidade restrita de absorver esses pre\u00e7os, especialmente aqueles firmados em \u00e2mbito estadual e municipal.\u00a0<\/span><\/p>\n

Partindo-se, ent\u00e3o, do pressuposto de que n\u00e3o existem escolhas f\u00e1ceis para enfrentar o problema posto, mas <\/span>hard cases<\/span><\/i>, na acep\u00e7\u00e3o de Ronald Dworking, e que a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica precisa, em alguns momentos, abandonar a l\u00f3gica do <\/span>by the book<\/span><\/i>\u00a0\u00e9 que, retomando as li\u00e7\u00f5es que aprendi, temos que oportunizar a cria\u00e7\u00e3o de um f\u00f3rum adequado, capaz de realizar uma grande <\/span>clearing<\/span><\/i> dos passivos regulat\u00f3rios, com tomadores de decis\u00e3o e controladores engajados na busca de uma solu\u00e7\u00e3o consensual e, certamente, n\u00e3o ortodoxa. Em momentos de crise, n\u00e3o d\u00e1 para se resignar \u00e0s solu\u00e7\u00f5es \u00f3bvias.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ser\u00e1 que a ag\u00eancia reguladora seria esse <\/span>locus<\/span><\/i>, capaz de oferecer uma solu\u00e7\u00e3o definitiva para o enfrentamento do problema? Certamente a dificuldade de haver muitas escolhas concomitantes, um roteiro indefinido, sem hist\u00f3rico, com uma infinidade de quest\u00f5es e sem balizas precisas, levaria inseguran\u00e7a ao gestor.\u00a0 Mesmo nas ag\u00eancias federais de elevada institucionalidade, os processos se baseiam em rotinas, em <\/span>praxe<\/span><\/i>. Nesse sentido, advertem Sandro Cabral e Karla Bertocco Trindade que decis\u00f5es mediadas e protocolos afastam as suspeitas de discricionariedade n\u00e3o motivada e podem contribuir na tomada de decis\u00e3o<\/span>17<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Concluo, assim, que ou os players<\/i> desse processo caminham para uma solu\u00e7\u00e3o conciliat\u00f3ria ou fatalmente acabaremos na rinha de galo do Poder Judici\u00e1rio. Nesse sentido, a CCAF (C\u00e2mara de Concilia\u00e7\u00e3o e Arbitragem da Administra\u00e7\u00e3o Federal), prevista no Ato Regimental AGU 05, de 27 de setembro de 2007, que tem como miss\u00e3o institucional atuar, por meio de media\u00e7\u00e3o ou concilia\u00e7\u00e3o, na busca da solu\u00e7\u00e3o consensual de controv\u00e9rsias jur\u00eddicas, pode ser um importante ator institucional prop\u00edcio a criar esse ambiente de di\u00e1logo que envolver\u00e1 necessariamente os gestores, os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os, os \u00f3rg\u00e3os de controle e a iniciativa privada<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Rafael Henrique Fortunato \u00e9 procurador federal.<\/b><\/span><\/h6>\n
1 <\/b><\/span>MOREIRA, Egon Bockmann. Contratos administrativos de longo prazo: a l\u00f3gica de seu equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.) Contratos administrativos, equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e taxa interna de retorno: a l\u00f3gica das concess\u00f5es e parceiras p\u00fablico-privadas. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2019, p. 91.<\/b><\/span><\/h6>\n
2 <\/b><\/span>Torres, Ronny Charles Lopes de. Leis de licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas comentadas. 8. Ed. Juspodivm, 2017. p. 684<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
3 MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Tratado do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro: contratos administrativos, concess\u00f5es, parcerias p\u00fablico-privadas, Taxa Interna de Retorno, prorroga\u00e7\u00e3o antecipada e relicita\u00e7\u00e3o. 2. ed. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2019. p. 94.<\/b><\/span><\/h6>\n
4 Idem, p. 96.<\/b><\/span><\/h6>\n
5 Segundo Fl\u00e1vio Amaral Garcia, s\u00e3o incompletos porque realisticamente impossibilitados de regular todos os aspectos da rela\u00e7\u00e3o contratual, o que os torna naturalmente inacabados e com lacunas, que reclamar\u00e3o tecnologia contratual capaz de resolver a infinidade de conting\u00eancias que poder\u00e3o surgir durante sua execu\u00e7\u00e3o. In Concess\u00f5es, parcerias e regula\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2019. p. 148-149.<\/b><\/span><\/h6>\n
6 <\/b><\/span>Incomplete contracts and the theory of the firm, Journal of Law, Economics & Organization, Oxford University Press, v. 4, n. 1, p. 119-139, 1988.<\/b><\/span><\/h6>\n
7 N\u00d3BREGA, Marcos. Contratos incompletos e infraestrutura: contratos administrativos, concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico e PPPs. Revista Brasileira de Direito P\u00fablico \u2013 RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, abr.\/jun. 2009<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
8 <\/b><\/span>Nesse sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto, para quem \u201co objeto da concess\u00e3o apresenta, a um s\u00f3 tempo, um interesse p\u00fablico, correspondente \u00e0 finalidade justificadora da delega\u00e7\u00e3o de uma atribui\u00e7\u00e3o sua, e um interesse privado\u201d, in MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concess\u00f5es. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2015. p. 164.<\/b><\/span><\/h6>\n
9 <\/b><\/span>V\u00c9RAS DE FREITAS, Rafael e COELHO RIBEIRO, Leonardo. O Prazo como Elemento da Economia Contratual das Concess\u00f5es: As Esp\u00e9cies De \u201cProrroga\u00e7\u00e3o\u201d, in MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Tratado do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro: contratos administrativos, concess\u00f5es, parcerias p\u00fablico-privadas, Taxa Interna de Retorno, prorroga\u00e7\u00e3o antecipada e relicita\u00e7\u00e3o. 2. ed. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2019. p. 375.<\/b><\/span><\/h6>\n
10 <\/b><\/span>RIBEIRO, Mauricio Portugal. Concess\u00f5es e PPPs: melhores pr\u00e1ticas em licita\u00e7\u00f5es e contratos. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2011, p. 79.<\/b><\/span><\/h6>\n
11 <\/b><\/span>JUSTEN FILHO, Mar\u00e7al. Teoria geral das concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico. S\u00e3o Paulo: Dial\u00e9tica, 2003, p. 392-394.<\/b><\/span><\/h6>\n
12 Idem, p. 391<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
13 Bockmann Moreira, Egon. Direito das concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico: intelig\u00eancia da Lei 8.987\/1995 (parte geral). S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2010. p. 381<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
14 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Breves considera\u00e7\u00f5es sobre o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro nas concess\u00f5es. Revista de Direito Administrativo, vol. 227, jan.\/mar. 2002, p. 106-107<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
15 Quest\u00e3o analisada por Alexandre Santos de Arag\u00e3o em artigo intitulado: A evolu\u00e7\u00e3o da prote\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro nas concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos e nas PPPs. RDA \u2013 Revista de Direito Administrativo, Belo Horizonte, v. 263, maio\/ago. 2013. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.bidforum.com.br\/bid\/PDI0006.aspx?pdiCntd=96955<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
16 N\u00d3BREGA, Marcos. Riscos em projetos de infraestrutura: Incompletude contratual; concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico e PPPs. Revista Brasileira de Direito P\u00fablico RBDP, Belo Horizonte, ano 8, n. 28, jan.\/mar. 2010<\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
17<\/b><\/span> Cabral, Sandro e Trindade Bertocco, Karla, in https:\/\/braziljournal.com\/investimento-privado-pos-pandemia-precisamos-de-protocolos<\/a><\/b><\/span>.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Rafael Henrique Fortunato* A pandemia da Covid-19 fatalmente gerar\u00e1, ou pior, j\u00e1 vem gerando um enorme passivo regulat\u00f3rio decorrente da queda dr\u00e1stica das receitas dos parceiros privados. 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