{"id":48516,"date":"2026-10-06T17:08:28","date_gmt":"2026-10-06T20:08:28","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=48516"},"modified":"2026-10-06T17:08:30","modified_gmt":"2026-10-06T20:08:30","slug":"artigo-regulacao-do-impossivel-a-consolidacao-dos-atos-normativos-nao-legislativos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/artigo-regulacao-do-impossivel-a-consolidacao-dos-atos-normativos-nao-legislativos\/","title":{"rendered":"Artigo | Regula\u00e7\u00e3o do imposs\u00edvel: a consolida\u00e7\u00e3o dos atos normativos n\u00e3o legislativos"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"has-text-align-right wp-block-paragraph\"><strong>Thiago Zucchetti Carrion*<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><em>As regras brasileiras de consolida\u00e7\u00e3o encomendam uma tarefa que elas mesmas desfazem \u2013 e h\u00e1 um caminho para sair do ciclo<\/em><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Em 1858, ao apresentar a Consolida\u00e7\u00e3o das Leis Civis, Augusto Teixeira de Freitas resumiu em tr\u00eas perguntas o estado do direito brasileiro: &#8220;Quais os verdadeiros limites da Legisla\u00e7\u00e3o Civil? Quais as disposi\u00e7\u00f5es atualmente em vigor? Qual o teor de sua coordena\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria?&#8221; E completou: os entendedores da mat\u00e9ria, aqueles que conhecem &#8220;o estado da nossa Legisla\u00e7\u00e3o, sua incerteza, seus elementos heterog\u00eaneos, podem bem avaliar a dificuldade e import\u00e2ncia destas quest\u00f5es&#8221;. Troque-se &#8220;Legisla\u00e7\u00e3o Civil&#8221; por &#8220;regula\u00e7\u00e3o&#8221; e as tr\u00eas perguntas seguem, s\u00e9culo e meio depois, sem resposta.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Uma norma jur\u00eddica, diferentemente de uma lei f\u00edsica, depende da consci\u00eancia humana para sua aplica\u00e7\u00e3o. Precisa ser encontrada, lida, extra\u00edda do texto pela sociedade que pretende regrar. A gravidade opera sobre a sociedade que a ignora; a legisla\u00e7\u00e3o, n\u00e3o. Quando nem os aplicadores institucionais conseguem determinar de maneira real\u00edstica o que est\u00e1 em vigor, constr\u00f3i-se uma teoria sobre regula\u00e7\u00e3o invi\u00e1vel na pr\u00e1tica e que, ainda assim, se pretende a regula\u00e7\u00e3o real. \u00c9 o que proponho chamar de <em>regula\u00e7\u00e3o do imposs\u00edvel<\/em>. No Brasil, onde a legisla\u00e7\u00e3o administrativa \u00e9 um amontoado de atos em diversos graus, esse descolamento \u00e9, infelizmente, muito comum.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A ordem existe: a LC (Lei Complementar) 95 manda consolidar os atos normativos inferiores e atualizar as colet\u00e2neas a cada mandato presidencial (arts. 16 e 17), tarefa que cinco decretos sucessivos disciplinam desde 1999 \u2014 todos, ironicamente, alterados vez ap\u00f3s vez. Ningu\u00e9m a cumpriu melhor do que a ANEEL (Ag\u00eancia Nacional de Energia El\u00e9trica). Em dezembro de 2021, a ag\u00eancia editou a Resolu\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 1.000, consolidando 64 resolu\u00e7\u00f5es sobre os direitos e deveres no fornecimento de energia el\u00e9trica. Trabalho s\u00e9rio, tecnicamente exemplar. Estima-se, por\u00e9m, que em menos de cinco anos o texto j\u00e1 tenha recebido cerca de catorze resolu\u00e7\u00f5es alteradoras, com perto de uma centena de dispositivos modificados e mais de quarenta artigos com sufixo \u2013 no caso extremo, 24 artigos espremidos entre o art. 655 e o art. 656, do 655-A ao 655-X, para a regulamenta\u00e7\u00e3o do marco legal da gera\u00e7\u00e3o distribu\u00edda (Lei 14.300\/2022). O detalhe importa: cada mudan\u00e7a na legisla\u00e7\u00e3o obriga a administra\u00e7\u00e3o a alterar a sua regula\u00e7\u00e3o. E o ciclo j\u00e1 tem data para recome\u00e7ar: as Leis 15.235 e 15.269, de 2025, exigir\u00e3o tantas inclus\u00f5es na Resolu\u00e7\u00e3o que talvez imponham substitu\u00ed-la. O resultado \u00e9 conhecido: a REN 1.000 come\u00e7a a virar a sopa de letras que marcou o CPC (C\u00f3digo de Processo Civil) de 1973, um sistema ordinal degenerando em misto de ordinal com alfab\u00e9tico. N\u00e3o h\u00e1 solu\u00e7\u00e3o dentro desse modelo: ou se renumera a cada rodada, criando confus\u00e3o, ou se aceita o caos como natural. A t\u00e9cnica vigente imp\u00f5e articula\u00e7\u00e3o sequencial e fechada \u2014 entre o art. 5\u00ba e o art. 6\u00ba n\u00e3o existe espa\u00e7o \u2013 e veda a renumera\u00e7\u00e3o (LC 95, art. 12, III), de modo que toda regra nova se acomoda como 5\u00ba-A, 5\u00ba-B, 5\u00ba-C. E a pr\u00f3pria lei, ao agendar nova consolida\u00e7\u00e3o a cada mandato, confessa que a fotografia envelhece: em vez de trocar o modelo, marca-se a pr\u00f3xima fotografia.\u00a0<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A arquitetura n\u00e3o \u00e9 acidente, \u00e9 heran\u00e7a do suporte f\u00edsico. As divis\u00f5es dos corpos normativos sempre acompanharam o meio que os carregava: as t\u00e1buas, o rolo e, por fim, o c\u00f3dex, o livro encadernado que emprestou o nome ao g\u00eanero &#8220;c\u00f3digo&#8221;. A informatiza\u00e7\u00e3o, inclusive do Di\u00e1rio Oficial, libertou o armazenamento das normas dos limites f\u00edsicos; a forma de organiz\u00e1-las e cit\u00e1-las segue presa ao passado. A biblioteconomia, que ordena um acervo que nunca para de crescer, deu nome \u00e0 solu\u00e7\u00e3o h\u00e1 quase um s\u00e9culo: Ranganathan chamou de <em>hospitalidade<\/em> a capacidade de uma numera\u00e7\u00e3o acolher o novo sem quebrar as refer\u00eancias antigas. E, como o conhecimento n\u00e3o tem fim, novos ramos e novos temas dentro dos ramos n\u00e3o param de surgir e de exigir lugar. A biblioteconomia digital deu ent\u00e3o o passo decisivo: separou o que a etiqueta da estante obrigava a juntar, tratando identidade, localiza\u00e7\u00e3o, assunto e vers\u00e3o como camadas distintas do cat\u00e1logo. A articula\u00e7\u00e3o normativa brasileira n\u00e3o tem hospitalidade nem camadas: um \u00fanico n\u00famero \u00e9, ao mesmo tempo, a identidade da norma, seu endere\u00e7o e sua ordem de leitura.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">H\u00e1 quem se tenha sa\u00eddo melhor. Os EUA mant\u00eam consolidados, h\u00e1 d\u00e9cadas e em escala, o <em>U.S. Code<\/em>, para a legisla\u00e7\u00e3o, e o <em>Code of Federal Regulations<\/em>, para a regula\u00e7\u00e3o \u2013 Finl\u00e2ndia e Su\u00ed\u00e7a resolvem partes do problema; s\u00f3 o modelo americano combina atualiza\u00e7\u00e3o cont\u00ednua e organiza\u00e7\u00e3o por mat\u00e9ria em grandes volumes. A unidade de ambos \u00e9 a <em>se\u00e7\u00e3o<\/em>, marcada pelo s\u00edmbolo que a tradi\u00e7\u00e3o criou exatamente para isso: o \u00a7, o <em>signum sectionis<\/em>, sinal de <em>se\u00e7\u00e3o<\/em> \u2013 cita-se &#8220;42 U.S.C. \u00a7 1320a&#8221;. E o segredo n\u00e3o \u00e9 tecnol\u00f3gico, \u00e9 um deslocamento simples: a norma alteradora \u00e9 redigida contra o c\u00f3digo, n\u00e3o contra o ato original, e um editor institucional, sem qualquer poder interpretativo, apenas executa as instru\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Da\u00ed a proposta: um CBR (C\u00f3digo Brasileiro de Regula\u00e7\u00e3o), reunindo os atos normativos n\u00e3o legislativos federais \u2013 das ag\u00eancias, dos minist\u00e9rios e, por ades\u00e3o, dos demais Poderes e \u00f3rg\u00e3os aut\u00f4nomos \u2013, organizado por mat\u00e9ria e alimentado por cada emissor sob padr\u00e3o comum. E aberto: os estados e munic\u00edpios que queiram agregar suas normas fariam do c\u00f3digo federal, por ades\u00e3o, um C\u00f3digo Nacional de Regula\u00e7\u00e3o, pois n\u00e3o faz sentido condenar cada ente a repetir sozinho o mesmo ciclo. A cita\u00e7\u00e3o ficaria assim: art. 3\u00ba do #05.125 CBR. A numera\u00e7\u00e3o das divis\u00f5es \u00e9 lida como fra\u00e7\u00e3o decimal, e nisso est\u00e1 a hospitalidade: #05.125 insere-se entre #05.12 e #05.13, e entre duas divis\u00f5es quaisquer sempre cabem infinitas novas. A articula\u00e7\u00e3o recome\u00e7a dentro de cada divis\u00e3o: as partes s\u00e3o curtas, os trechos se alteram sem os confusos -A, divis\u00f5es inteiras podem ser aposentadas quando a mat\u00e9ria mudar \u2013 e nunca \u00e9 preciso renumerar mil artigos de uma vez. E por que # em vez do \u00a7 americano? Porque s\u00e9culos de tradi\u00e7\u00e3o fizeram nosso jurista ler <em>\u00a7<\/em> como par\u00e1grafo, e n\u00e3o adianta querer mudar a cultura jur\u00eddica inteira: ela seguir\u00e1 chamando a <em>se\u00e7\u00e3o<\/em> de par\u00e1grafo. Melhor adotar o s\u00edmbolo que existe no teclado ABNT e em qualquer celular, e que a internet j\u00e1 usa exatamente para apontar um lugar dentro de um documento: o <em>#<\/em>. Por baixo do endere\u00e7o leg\u00edvel, as camadas que a biblioteconomia ensinou: um identificador persistente de cada norma \u2013 cujo desenho existe desde 2009, no padr\u00e3o do projeto LexML do Senado, concebido para alcan\u00e7ar at\u00e9 atos estaduais e municipais \u2013, a vers\u00e3o datada, esp\u00e9cie e autoridade como metadados exibidos junto ao texto, e a indexa\u00e7\u00e3o m\u00faltipla por assuntos. A integridade se garante com um registro apenas de acr\u00e9scimos, espelhado por institui\u00e7\u00f5es independentes, que torne imposs\u00edvel alterar o passado sem deixar rastro.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">O ponto mais ousado fica para o fim: a inclus\u00e3o no c\u00f3digo deve ser a pr\u00f3pria forma de publica\u00e7\u00e3o oficial \u2013 norma nova s\u00f3 entra em vigor quando entra no CBR. Para o estoque, um prazo: o que n\u00e3o for inclu\u00eddo at\u00e9 a data-limite perde a vig\u00eancia, e quem quiser manter uma norma viva tem o \u00f4nus de inclu\u00ed-la. As remiss\u00f5es antigas n\u00e3o se perdem: uma tabela oficial de correspond\u00eancia resolve-as, pois contratos de concess\u00e3o citar\u00e3o &#8220;REN 1.000, art. X&#8221; por d\u00e9cadas.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">E o caminho \u00e9 menos dram\u00e1tico do que parece. A LC 95 alcan\u00e7a os atos infralegais apenas &#8220;no que couber&#8221; (art. 1\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, e art. 16) e remete a concretiza\u00e7\u00e3o a decreto. Constatado que o modelo anterior &#8220;n\u00e3o coube&#8221;, tudo pode nascer no mesmo poder regulamentar em que hoje mora a causa do problema: a arquitetura do c\u00f3digo, no lugar das regras de articula\u00e7\u00e3o do Decreto 12.002\/2024 (art. 12); a condi\u00e7\u00e3o de vig\u00eancia e o prazo do estoque, no n\u00edvel em que j\u00e1 moram a regra de entrada em vigor dos atos inferiores e o pr\u00f3prio regime do Di\u00e1rio Oficial (Decreto 9.215\/2017). Os demais Poderes, os \u00f3rg\u00e3os aut\u00f4nomos, os estados e os munic\u00edpios entram por ades\u00e3o, porque endere\u00e7o est\u00e1vel e cit\u00e1vel \u00e9 padr\u00e3o que se imp\u00f5e pelo uso. A inclus\u00e3o n\u00e3o muda a autoria nem a natureza da norma de quem adere, e um indicativo da unidade federativa logo ap\u00f3s o # basta para abrig\u00e1-los. \u00c0 lei ordin\u00e1ria resta um \u00fanico papel: tornar obrigat\u00f3rio, se um dia se quiser, o que come\u00e7ou volunt\u00e1rio. Cumprir-se-ia, enfim, o comando da LC 95 ao rejeitar, para os atos n\u00e3o legislativos, o seu modelo.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Teixeira de Freitas avisou, logo na primeira nota da Consolida\u00e7\u00e3o: aquela era a parte &#8220;transit\u00f3ria&#8221; de um projeto maior, a Classifica\u00e7\u00e3o das Leis \u2013 esta, sim, de utilidade &#8220;permanente&#8221;. O Brasil fez a transit\u00f3ria, abandonou a permanente e repete o gesto a cada consolida\u00e7\u00e3o que envelhece. Agora a norma que precisa ser lembrada tem leitores novos, os LLMs, que erram a vig\u00eancia pelos mesmos motivos que n\u00f3s. Regular o que nem pessoa nem m\u00e1quina consegue saber \u00e9 regular o imposs\u00edvel.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>*Thiago Zucchetti Carrion<\/strong> \u00e9 procurador federal, mestre em Direito, graduando em Engenharia El\u00e9trica e ex-procurador-chefe nacional da Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"has-luminous-vivid-orange-color has-text-color has-link-color wp-elements-1 wp-block-paragraph\">As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da<strong> Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Thiago Zucchetti Carrion* As regras brasileiras de consolida\u00e7\u00e3o encomendam uma tarefa que elas mesmas desfazem \u2013 e h\u00e1 um caminho para sair do ciclo Em 1858, ao apresentar a Consolida\u00e7\u00e3o das Leis Civis, Augusto Teixeira de Freitas resumiu em tr\u00eas perguntas o estado do direito brasileiro: &#8220;Quais os verdadeiros limites da Legisla\u00e7\u00e3o Civil? 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