{"id":4856,"date":"2020-05-13T08:00:36","date_gmt":"2020-05-13T11:00:36","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4856"},"modified":"2020-05-11T18:48:58","modified_gmt":"2020-05-11T21:48:58","slug":"autores-de-estudo-do-banco-mundial-defendem-mais-concorrencia-para-ferrovias-no-brasil","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/autores-de-estudo-do-banco-mundial-defendem-mais-concorrencia-para-ferrovias-no-brasil\/","title":{"rendered":"Autores de estudo do Banco Mundial defendem mais concorr\u00eancia para ferrovias no Brasil"},"content":{"rendered":"
Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>\u00a0<\/span><\/h5>\n

Os autores do estudo do Banco Mundial sobre competitividade nas ferrovias brasileiras, Mariana Iootty e Guilherme de Aguiar Falco, responderam por e-mail a questionamentos da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong> sobre o trabalho.\u00a0<\/span><\/p>\n

As respostas apontam para a necessidade de uma regula\u00e7\u00e3o que possa considerar as caracter\u00edsticas de cada ferrovia e atraiam maior concorr\u00eancia para o setor. A entrevista completa, realizada por e-mail, segue abaixo:\u00a0<\/span><\/p>\n

Ag\u00eancia iNFRA – O que motivou a realiza\u00e7\u00e3o do trabalho?<\/strong>\u00a0<\/span><\/p>\n

Mariana Iootty e Guilherme de Aguiar Falco – O trabalho foi realizado no contexto de um amplo programa de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica \u2013 iniciado ao fim de 2018 – entre Banco Mundial e a SEAE\/SEPEC (Minist\u00e9rio de Economia) cujo objetivo \u00e9 identificar pol\u00edticas e regula\u00e7\u00f5es que estejam de alguma maneira dificultando din\u00e2micas de mercado e concorr\u00eancia na economia. Transporte e com\u00e9rcio internacional foram selecionados como focos de an\u00e1lise tanto pela sua capacidade de impactar a competitividade de toda a economia quanto pela identifica\u00e7\u00e3o preliminar da presen\u00e7a de pol\u00edticas e regula\u00e7\u00f5es potencialmente restritivas. Nesse sentido, cabe destacar que as atividades desenvolvidas no \u00e2mbito desse programa n\u00e3o se restringiram ao setor ferrovi\u00e1rio, incluindo tamb\u00e9m o setor de transporte rodovi\u00e1rio, portu\u00e1rio e a\u00e9reo, servi\u00e7os profissionais, e defesa comercial (antidumping).\u00a0<\/span><\/p>\n

No caso espec\u00edfico da nota t\u00e9cnica sobre o setor ferrovi\u00e1rio, o objetivo principal era compreender de que maneira a atual governan\u00e7a do setor, incluindo legisla\u00e7\u00e3o e modelos de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, atua para prevenir ou causar restri\u00e7\u00f5es \u00e0 din\u00e2mica de mercado, e quais alternativas poderiam ser criadas para melhor adaptar o arcabou\u00e7o regulat\u00f3rio tanto em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s caracter\u00edsticas econ\u00f4micas do setor quanto aos objetivos de pol\u00edtica eventualmente tra\u00e7ados pelo governo. Assim a nota t\u00e9cnica n\u00e3o trata especificamente ou somente do PLS 261; mas destaca, do ponto de vista de din\u00e2mica de mercados e efici\u00eancia, quais problemas regulat\u00f3rios deveriam ser solucionados. Durante a elabora\u00e7\u00e3o da nota, nossa equipe conversou com in\u00fameros stakeholders, desde usu\u00e1rios, \u00f3rg\u00e3os reguladores, departamentos do Minist\u00e9rio de Economia e Minist\u00e9rio de Infra, al\u00e9m de consultores especializados no tema no Brasil, de modo a delinear um documento amplo que esperamos seja \u00fatil para o debate que se desenrola no setor nesse momento.\u00a0<\/span><\/p>\n

O pa\u00eds est\u00e1 preparando um grande investimento no setor ferrovi\u00e1rio dentro de uma proposta de renova\u00e7\u00e3o antecipada de concess\u00f5es existentes. No entanto, o trabalho aponta que a falta de concorr\u00eancia intramodal se d\u00e1 prioritariamente pela inadequa\u00e7\u00e3o do marco regulat\u00f3rio. Essas renova\u00e7\u00f5es podem ampliar a falta de concorr\u00eancia intramodal apontada?\u00a0<\/strong><\/p>\n

\u00c9 importante diferenciar concess\u00f5es espec\u00edficas, que regulam diretrizes, investimentos, comportamentos de agentes espec\u00edficos, do marco regulat\u00f3rio aplicado a todo o setor. O estudo indica que o atual marco regulat\u00f3rio apresenta sinais de desgaste, e nesse contexto a renova\u00e7\u00e3o antecipada pode trazer riscos.\u00a0<\/span><\/p>\n

O marco atual serviu de forma eficaz ao seu prop\u00f3sito inicial de viabilizar a substitui\u00e7\u00e3o do capital p\u00fablico pelo capital privado ao longo das \u00faltimas duas d\u00e9cadas. Possibilitou ao governo exercer o papel de regulador ao inv\u00e9s de prestador de servi\u00e7os, gerou al\u00edvio fiscal ao mesmo tempo em que possibilitou aumento de capacidade, qualidade e seguran\u00e7a da malha por meio de investimentos privados.\u00a0<\/span><\/p>\n

Entretanto, muita coisa mudou no setor desde que o modelo foi desenhado. A estrutura e a din\u00e2mica de mercado se alteraram, com processos de concentra\u00e7\u00e3o horizontal e vertical e aumento de demanda que acentuaram falhas de mercado e colocaram maior press\u00e3o sobre o marco regulat\u00f3rio \u2013 mais precisaria ser feito para criar os incentivos necess\u00e1rios para que os agentes se comportem de forma eficiente, como destaca a nota.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ao mesmo tempo, aumentaram as expectativas em torno do papel que o setor poderia desempenhar na economia, em especial aumentando sua participa\u00e7\u00e3o na matriz de transportes n\u00e3o apenas em termos de volume, mas em termos de diversifica\u00e7\u00e3o de produtos transportados, especialmente agr\u00edcolas. E mais importante, a pre\u00e7os mais competitivos dos que ofertados por outros modais, como o rodovi\u00e1rio. Afinal, n\u00e3o adianta ter ferrovia se o servi\u00e7o n\u00e3o \u00e9 mais eficiente que suas alternativas. Para isso, \u00e9 preciso n\u00e3o apenas realiza\u00e7\u00e3o de investimento, mas que esse investimento se traduza em maior variedade de servi\u00e7os e acesso a pre\u00e7os competitivos.\u00a0<\/span><\/p>\n

Caso o setor fosse caracterizado por forte concorr\u00eancia \u2013 inter ou intra modal, novos investimentos seriam direcionados a aumentos de efici\u00eancia. Na aus\u00eancia de concorr\u00eancia efetiva, seja intra ou inter modal, cabe \u00e0 regula\u00e7\u00e3o criar incentivos m\u00ednimos. Se a regula\u00e7\u00e3o \u00e9 insuficiente, existe o risco de que investimentos, mesmo que aconte\u00e7am, n\u00e3o realizem as expectativas em torno de aumento de efici\u00eancia, diversifica\u00e7\u00e3o de pauta, acesso e pre\u00e7os. Esse desafio permanece com ou sem renova\u00e7\u00e3o antecipada de concess\u00f5es.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ao mesmo tempo, a depender de como a renova\u00e7\u00e3o \u00e9 desenhada, esses riscos podem ser mais ou menos exacerbados. Alguns dos riscos que deveriam ser considerados incluem: (i) aus\u00eancia de leil\u00e3o reduz a possibilidade de o governo alocar ativos e direitos aos prestadores mais eficientes, ao mesmo tempo em que reduz a possibilidade de que eventuais retornos supra- competitivos sejam partilhados com o governo (por meio de outorgas) ou com consumidores (por meio de tarifas mais baixas) \u2013 esses custos deveriam ser levados em conta; (ii) a renova\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o pode tornar mais complexa a revis\u00e3o do marco regulat\u00f3rio, em especial a flexibiliza\u00e7\u00e3o de investimentos privados e a regula\u00e7\u00e3o de vari\u00e1veis controladas pelo contrato \u2013 eventual renova\u00e7\u00e3o deveria ser desenhada de modo a facilitar ao inv\u00e9s de opor ou dificultar a evolu\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria projetada para o setor.\u00a0<\/span><\/p>\n

Em um momento, o trabalho aponta que pode ser mais eficiente trazer solu\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias regionalizadas ou por malha e que dificilmente um modelo \u00fanico funcionar\u00e1 para todas. H\u00e1 em nosso arcabou\u00e7o legal atual permiss\u00e3o para esse tipo de separa\u00e7\u00e3o? O que deveria ser feito para permitir o avan\u00e7o dessa proposta?\u00a0<\/strong><\/p>\n

Do ponto de vista macro, o arcabou\u00e7o atual apresenta um regramento uniforme para todas as regi\u00f5es \u2013 concess\u00e3o, regras de compartilhamento de de ativos, tarifas teto, metas de capacidade, acesso a terceiros etc. Essa realidade pode gerar distor\u00e7\u00f5es uma vez que alguns trechos ou malhas podem apresentar din\u00e2micas competitivas complementarmente diversas e, assim, demandar interven\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias diferentes. Algumas malhas t\u00eam perfil privado \u2013 se justifica pela demanda exclusiva de um agente, e n\u00e3o do p\u00fablico em geral \u2013, e poderiam ser geridas de forma complementarmente privada, o que o marco atual n\u00e3o permite.\u00a0<\/span><\/p>\n

Outros trechos s\u00e3o viabilizados pela demanda do p\u00fablico em geral, mas o ofertante possui caracter\u00edsticas de monop\u00f3lio natural ou poder significativo de mercado que justifiquem regula\u00e7\u00f5es mais incisivas, desde tarifas teto a regras de acesso e media\u00e7\u00e3o de conflitos. Outros trechos podem apresentar din\u00e2mica de mercado mais intensa, e a regula\u00e7\u00e3o de vari\u00e1veis econ\u00f4micas poderia ser mais flex\u00edvel, tanto em tarifas quanto em acesso, por exemplo. Uma regula\u00e7\u00e3o capaz de se adaptar a caracter\u00edsticas de diferentes mercados poderia viabilizar de forma mais eficaz a entrada e a expans\u00e3o de ofertantes assim como incentivar efici\u00eancia. Para tanto, seria preciso altera\u00e7\u00f5es legais e regulat\u00f3rias, estudos detalhados para identificar as necessidades regulat\u00f3rias de diferentes malhas assim como alinhamento com a vis\u00e3o de governo para o setor.\u00a0<\/span><\/p>\n

O PLS 261 \u00e9 criticado em parte das suas diretrizes, especialmente a migra\u00e7\u00e3o das atuais concession\u00e1rias para o regime de autoriza\u00e7\u00e3o e sua pouca capacidade de promover concorr\u00eancia intramodal. \u00c9 poss\u00edvel aproveitar algo desse PLS para o desenvolvimento do setor?\u00a0<\/strong><\/p>\n

O PLS tem pontos positivos que devem ser enaltecidos. De forma geral, a diretriz do projeto est\u00e1 correta. \u00c9 preciso desenhar solu\u00e7\u00f5es que revitalizem a participa\u00e7\u00e3o sustent\u00e1vel e de longo prazo do setor privado. Nesse contexto, a proposta de substituir o modelo de concess\u00f5es, ligado \u00e0 propriedade p\u00fablica de ativos e seus consequentes custos de transa\u00e7\u00e3o, por um modelo de autoriza\u00e7\u00f5es \u00e9 bem-vindo. A quest\u00e3o \u00e9 como desenhar um regime privado que mantenha as caracter\u00edsticas necess\u00e1rias de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica sem restringir de forma desnecess\u00e1ria estrat\u00e9gias privadas de neg\u00f3cio.\u00a0<\/span><\/p>\n

Como o setor no Brasil \u00e9 bastante multifacetado, e em geral n\u00e3o competitivo, o papel da regula\u00e7\u00e3o ainda \u00e9 crucial e o PLS precisa aprimorar os mecanismos de transi\u00e7\u00e3o entre concess\u00e3o e autoriza\u00e7\u00e3o assim como do marco regulat\u00f3rio que ir\u00e1 controlar a atividade de autorizat\u00e1rios. Dito isso, o PLS j\u00e1 prev\u00ea algumas regras espec\u00edficas bastante alinhadas com promo\u00e7\u00e3o efetiva do setor privado em outros pa\u00edses, como a explora\u00e7\u00e3o de ativos imobili\u00e1rios ao longo da malha, regula\u00e7\u00e3o da possibilidade de usu\u00e1rios investidores, assim como a iniciativa de se regular a\u00a0<\/span>aliena\u00e7\u00e3o de trechos ociosos de malhas sob concess\u00e3o, o que \u00e9 essencial para o uso eficiente dos ativos j\u00e1 existentes.\u00a0<\/span><\/p>\n

Todavia, todos esses pontos anteriormente elencados devem ser contrastados com os riscos \u00e0 promo\u00e7\u00e3o da concorr\u00eancia tamb\u00e9m trazidos pelo PLS. Tamb\u00e9m s\u00e3o tr\u00eas os principais riscos.\u00a0<\/span><\/p>\n

O primeiro deles est\u00e1 associado a discrimina\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria entre agentes concorrentes, no caso concession\u00e1rios e autorizat\u00e1rios. Nesse sentido, \u00e9 importante ressaltar que o regime de autoriza\u00e7\u00f5es proposto pelo PLS provocaria altera\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias que n\u00e3o se restringem a desnecessidade de licita\u00e7\u00e3o. As altera\u00e7\u00f5es propostas abarcam tamb\u00e9m o fim de tarifa teto, o fim de compromissos de investimento, de presta\u00e7\u00e3o de contas ao poder concedente, de regras de oferta a terceiros, acesso \u00e0 infraestrutura, explora\u00e7\u00e3o e compartilhamento da malha.\u00a0<\/span><\/p>\n

Na pr\u00e1tica, isso significaria que empresas concorrentes teriam suas vari\u00e1veis estrat\u00e9gicas afetadas de forma completamente diferente pelo Estado, com impacto direto na sua capacidade competitiva. Os crit\u00e9rios considerados para migra\u00e7\u00e3o de regimes, nesse contexto, se torna essencial \u2013 a migra\u00e7\u00e3o pode significar a viabilidade econ\u00f4mica de malhas e empresas espec\u00edficas. Ao mesmo tempo, a depender dos crit\u00e9rios, a possibilidade de migrar para autoriza\u00e7\u00e3o pode ser uma vantagem competitiva significativa comparada a agentes entrando no mercado e tendo que investir do zero em sua infraestrutura.\u00a0<\/span><\/p>\n

Al\u00e9m disso, existe o risco de sufocar ainda mais a j\u00e1 insuficiente concorr\u00eancia intramodal. O atual regulamento do OFI \u00e9 insuficiente para viabiliza\u00e7\u00e3o de concorr\u00eancia intramodal e o PL prev\u00ea ainda menos abertura para essa modalidade, fazendo refer\u00eancia apenas a livre contrata\u00e7\u00e3o ou respeito \u00e0s regula\u00e7\u00f5es j\u00e1 existentes. Ao mesmo tempo, o PL n\u00e3o discute as modalidades de direito de passagem e tr\u00e1fego m\u00fatuo, especialmente a respeito de eventual retirada da restri\u00e7\u00e3o de compartilhar ativos para transportes que iniciem e terminem na mesma malha.\u00a0<\/span><\/p>\n

O terceiro risco trazido pelo PL se refere a potencial incompatibilidade entre a flexibilidade regulat\u00f3ria proposta no projeto e a estrutura de mercado e a din\u00e2mica competitiva atualmente existente no setor. Neste sentido, acreditamos ser importante discutir em que medida o novo arcabou\u00e7o proposto pelo PL \u00e9 capaz de criar os incentivos econ\u00f4micos adequados ao melhor funcionamento do setor. Existem quest\u00f5es em aberto. Por exemplo: a constru\u00e7\u00e3o ou aquisi\u00e7\u00e3o de infraestrutura para explora\u00e7\u00e3o em regime privado criar\u00e1 din\u00e2mica competitiva a ponto de tornar desnecess\u00e1ria regula\u00e7\u00f5es de tarifa teto e acesso a infraestrutura sem se analisar o n\u00edvel de concorr\u00eancia no mercado afetado? Mais importante, caso uma nova infraestrutura seja efetivamente constru\u00edda e opere em concorr\u00eancia a uma concession\u00e1ria, faz sentido impor uma tarifa teto ao concession\u00e1rio e deixar o pre\u00e7o livre para o autorizat\u00e1rio? Por fim, como lidar com a eventual situa\u00e7\u00e3o na qual servi\u00e7os acess\u00f3rios, cujos operadores apresentam posi\u00e7\u00e3o dominante, n\u00e3o apresentem possibilidade de contesta\u00e7\u00e3o?\u00a0<\/span><\/p>\n

Enfim, o PL traz benef\u00edcios e riscos. E acreditamos ser importante debater e balancear esses pr\u00f3s e contras.\u00a0<\/span><\/p>\n

Numa an\u00e1lise geral, avaliam como as atuais a\u00e7\u00f5es de governo no desenvolvimento do setor? Est\u00e3o ou n\u00e3o no caminho apontado no trabalho?\u00a0<\/strong><\/p>\n

Entendemos que num contexto de restri\u00e7\u00e3o fiscal, a discuss\u00e3o sobre amplia\u00e7\u00e3o de infraestrutura e melhoria da qualidade dos servi\u00e7os no setor passa eminentemente pela participa\u00e7\u00e3o do capital privado. Ao mesmo tempo, \u00e9 crucial que o governo crie uma matriz de incentivos capaz de n\u00e3o apenas atrair investimentos privados como tamb\u00e9m promover efici\u00eancia na aloca\u00e7\u00e3o de recursos e presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os. Entender o papel exercido pela presen\u00e7a (ou aus\u00eancia) de concorr\u00eancia nesses mercados \u00e9 ponto chave, e deveriam receber maior aten\u00e7\u00e3o nas discuss\u00f5es de pol\u00edtica para o setor.<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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