{"id":4875,"date":"2020-05-14T13:00:58","date_gmt":"2020-05-14T16:00:58","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4875"},"modified":"2020-05-13T18:59:17","modified_gmt":"2020-05-13T21:59:17","slug":"infradebate-mediacao-em-reequilibrio-de-contratos-de-concessao-uma-solucao-eficiente","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-mediacao-em-reequilibrio-de-contratos-de-concessao-uma-solucao-eficiente\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Media\u00e7\u00e3o em reequil\u00edbrio de contratos de concess\u00e3o \u2013 uma solu\u00e7\u00e3o eficiente"},"content":{"rendered":"
Rafael V\u00e9ras* e <\/span><\/strong>Marcos N\u00f3brega**<\/span><\/strong><\/h5>\n

<\/b>Em not\u00edcia de 8 de maio de 2020<\/a>, a Ag\u00eancia iNFRA<\/strong> d\u00e1 conta de que, para fazer frente aos desequil\u00edbrios provocados pela Covid-19, c\u00e2maras de media\u00e7\u00e3o ligadas a um tribunal de contas poder\u00e3o tratar de temas de reequil\u00edbrio de contratos de concess\u00e3o. A ideia surgiu em debate promovido entre o ministro da Infraestrutura, Tarc\u00edsio de Freitas, o ministro do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) Bruno Dantas e o deputado federal Arnaldo Jardim (Cidadania-SP).\u00a0<\/span><\/p>\n

Temos que se trata de um caminho alvissareiro, por raz\u00f5es jur\u00eddicas e econ\u00f4micas. A media\u00e7\u00e3o se configura como um procedimento dial\u00f3gico, conduzido por um terceiro imparcial, por interm\u00e9dio do qual \u00e9 constru\u00edda uma solu\u00e7\u00e3o pelas pr\u00f3prias partes. Diferentemente do procedimental arbitral, no qual o \u00e1rbitro profere a decis\u00e3o do lit\u00edgio (substituindo o Poder Judici\u00e1rio), ao se utilizar da media\u00e7\u00e3o, a decis\u00e3o ser\u00e1 produzida, de forma concertada, pelos concession\u00e1rios e pelo poder concedente. Nesse quadrante, a fun\u00e7\u00e3o do mediador ser\u00e1 a de criar incentivos para as partes encontrarem uma solu\u00e7\u00e3o que atenda aos seus interesses \u2013 ainda que isso envolva concess\u00f5es rec\u00edprocas.<\/span><\/p>\n

Sob o aspecto jur\u00eddico, n\u00e3o \u00e9 novidadeiro o entendimento segundo o qual as rela\u00e7\u00f5es contratuais travadas entre o poder p\u00fablico e os particulares, sobretudo ap\u00f3s o advento da Constitui\u00e7\u00e3o Democr\u00e1tica de 1988, devem ser pautadas pela consensualidade, e n\u00e3o pela imperatividade. N\u00e3o \u00e9 por outra raz\u00e3o que o ordenamento jur\u00eddico, desde h\u00e1 muito, vem disciplinando formas alternativas para endere\u00e7ar solu\u00e7\u00f5es de conflitos em contratos p\u00fablicos. Mais que isso, o sistema processual brasileiro vem reconhecendo a legitimidade de solu\u00e7\u00f5es n\u00e3o adversariais entre o poder p\u00fablico e particulares. Assim, por exemplo, cite-se a Resolu\u00e7\u00e3o 125\/2010, do CNJ (Conselho Nacional de Justi\u00e7a), que, em seus considerandos, disp\u00f5e que a \u201cconcilia\u00e7\u00e3o e a media\u00e7\u00e3o s\u00e3o instrumentos efetivos de pacifica\u00e7\u00e3o social, solu\u00e7\u00e3o e preven\u00e7\u00e3o de lit\u00edgios, e que a sua apropriada disciplina em programas j\u00e1 implementados no pa\u00eds tem reduzido a excessiva judicializa\u00e7\u00e3o dos conflitos de interesses, a quantidade de recursos e de execu\u00e7\u00e3o de senten\u00e7as\u201d. E, na mesma dire\u00e7\u00e3o, o disposto no art. 174 do CPC (C\u00f3digo de Processo Civil), que prev\u00ea a possibilidade da cria\u00e7\u00e3o de c\u00e2maras de solu\u00e7\u00f5es consensuais de conflitos administrativos pelas entidades da federa\u00e7\u00e3o. <\/span><\/p>\n

Mais recentemente, por interm\u00e9dio do art. 32, \u00a75\u00b0, Lei 13.140\/2015 (Lei de Media\u00e7\u00e3o), previu-se, expressamente, que tal procedimento de media\u00e7\u00e3o poder\u00e1 ter por objeto \u201ca resolu\u00e7\u00e3o de conflitos que envolvam equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos celebrados pela administra\u00e7\u00e3o com particulares\u201d. Nada obstante, nos m\u00f3dulos concess\u00f3rios, provid\u00eancia dessa ordem j\u00e1 fora autorizada, pelo art. 11, III, da Lei 11.079\/20014 (Lei de PPPs \u2013 parcerias p\u00fablico-privadas) e pelo art. 23-A da Lei 8.987\/1995. Da\u00ed se concluir pela robusta compatibilidade da solu\u00e7\u00e3o cogitada pelo governo, pelo Poder Legislativo e pelas cortes de contas com o ordenamento jur\u00eddico. <\/span><\/p>\n

Mais que isso, cuida-se de expediente que j\u00e1 vem sendo utilizado em modelagens de contratos de concess\u00e3o. Assim, por exemplo, cite-se a Cl\u00e1usula 38.1.1, do Contrato de Concess\u00e3o 01\/2019, segundo a qual \u201cA autocomposi\u00e7\u00e3o do conflito em rela\u00e7\u00e3o ao cumprimento deste contrato poder\u00e1 ocorrer, desde que de comum acordo entre as partes, perante a c\u00e2mara de preven\u00e7\u00e3o e resolu\u00e7\u00e3o administrativa de conflitos ou por media\u00e7\u00e3o, nos termos da Lei 13.140, de 26 de junho de 2015\u201d. E a minuta padr\u00e3o de cl\u00e1usula de resolu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), submetida \u00e0 consulta p\u00fablica no \u00e2mbito do processo 00130.000607\/2019-22, na qual se prev\u00ea que \u201cA parte interessada notificar\u00e1 por escrito \u00e0 outra quanto ao interesse em iniciar negocia\u00e7\u00e3o ou media\u00e7\u00e3o, relativa a disputa ou controv\u00e9rsia decorrente do contrato que envolva direito patrimonial dispon\u00edvel ou direito indispon\u00edvel que admita transa\u00e7\u00e3o, observado o disposto na Lei 13.140, de 26 de junho de 2015\u201d.<\/span><\/p>\n

Para al\u00e9m disso, temos que se trata de uma solu\u00e7\u00e3o mais eficiente para esse tipo de contrato de longo prazo, por, ao menos, tr\u00eas ordens de raz\u00e3o. <\/span><\/p>\n

A uma, porquanto tais v\u00ednculos n\u00e3o colocam as partes contratuais em posi\u00e7\u00f5es antag\u00f4nicas. N\u00e3o \u00e9 essa a l\u00f3gica dos denominados \u201ccontratos de investimento\u201d. Nessas rela\u00e7\u00f5es contratuais, os interesses do poder concedente e do concession\u00e1rio s\u00e3o distintos, mas convergentes. De um lado, o poder p\u00fablico visa a oferecer uma utilidade p\u00fablica, por meio de uma rela\u00e7\u00e3o contratual, a um maior n\u00famero de destinat\u00e1rios; de outro, o agente privado busca desenvolver uma atividade empresarial vocacionada \u00e0 obten\u00e7\u00e3o do leg\u00edtimo lucro \u2013 atividade esta que pressup\u00f5e que o servi\u00e7o delegado seja prestado e, se poss\u00edvel, expandido. E isso porque \u00e0 medida em que h\u00e1 o incremento do n\u00famero de usu\u00e1rios, maior ser\u00e1 a receita marginal do concession\u00e1rio.<\/span><\/p>\n

A duas, na medida em que solu\u00e7\u00f5es negociadas s\u00e3o inerentes a dois conceitos que lastreiam o regime econ\u00f4mico de tais ajustes: o de \u201cincremento dos custos de transa\u00e7\u00e3o\u201d e o da sua \u201cincompletude\u201d. De acordo com Oliver Williamson<\/span>1<\/sup><\/span>, os \u201ccustos de transa\u00e7\u00e3o\u201d nos neg\u00f3cios jur\u00eddicos t\u00eam lugar porque os agentes econ\u00f4micos n\u00e3o adquirem bens t\u00e3o somente por conta dos custos de produ\u00e7\u00e3o, mas porque a todos eles est\u00e3o agregados os custos de negocia\u00e7\u00e3o, que s\u00e3o aqueles necess\u00e1rios \u00e0 forma\u00e7\u00e3o e \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o dos ajustes. Estes custos podem se materializar, ex ante<\/i>, na fase pr\u00e9-contratual, ou ex post<\/i>, posteriormente \u00e0 sua celebra\u00e7\u00e3o. Na fase pr\u00e9-contratual, os custos de transa\u00e7\u00e3o podem ser exemplificados: (i) pela reda\u00e7\u00e3o do contrato; (ii) pelas negocia\u00e7\u00f5es para obten\u00e7\u00e3o de melhores condi\u00e7\u00f5es e obriga\u00e7\u00f5es contratuais; e (iii) pelo estabelecimento de garantias para se mitigar os riscos da ocorr\u00eancia de fatos supervenientes. J\u00e1 os custos na fase p\u00f3s-contratual, por sua vez, ter\u00e3o lugar, por exemplo: (i) na fiscaliza\u00e7\u00e3o do contrato; (ii) na manuten\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es originalmente acordadas; e (iii) na sua renegocia\u00e7\u00e3o pela ocorr\u00eancia de fatos supervenientes.<\/span><\/p>\n

Trata-se de racional ainda mais saliente em contratos incompletos<\/span>2<\/sup><\/span>\u00a0(a exemplo dos contratos de concess\u00e3o), pois que \u00e9 imposs\u00edvel estabelecer, ex ante<\/i>, todas as obriga\u00e7\u00f5es contratuais pelas partes. Mais que isso, os custos de transa\u00e7\u00e3o para se desenhar um contrato completo de longo prazo (\u00e0 luz de um cen\u00e1rio em que a racionalidade \u00e9 limitada) seriam insuport\u00e1veis. Raz\u00e3o pela qual contratos de longo prazo possuem uma incompletude deliberada<\/span>3<\/sup><\/span>. Da\u00ed por que estamos de acordo, com o sempre preciso Egon Bockmann Moreira<\/span>4<\/sup><\/span>, para quem \u201cem tempos p\u00f3s-modernos, nada mais adequado do que afirmar que a seguran\u00e7a adv\u00e9m da certeza da mudan\u00e7a\u201d. <\/span><\/p>\n

Com base nessas duas premissas (no incremento dos custos de se estabelecer ex ante<\/i> todas as obriga\u00e7\u00f5es contratuais e na sua incompletude) \u00e9 que se torna l\u00edcito afirmar que as controv\u00e9rsias decorrentes desses contratos ser\u00e3o mais bem resolvidas no \u00e2mbito de um procedimento de media\u00e7\u00e3o, como o ora cogitado. \u00c9 que, considerando a assimetria de informa\u00e7\u00f5es presente numa solu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias heter\u00f4noma (pelo Judici\u00e1rio, pelo regulador ou por um \u00e1rbitro), ningu\u00e9m melhor do que as pr\u00f3prias partes para colmatar, de forma eficiente, as lacunas por elas deixadas propositadamente. Ademais disso, n\u00e3o se pode desconsiderar as externalidades positivas da presen\u00e7a do controlador (no caso, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) na media\u00e7\u00e3o cogitada. Cuida-se de salvaguarda que reduzir\u00e1 os riscos de questionamentos ex post<\/i> dos ajustes. \u00a0 \u00a0<\/span><\/span><\/p>\n

Nada obstante, temos que tal media\u00e7\u00e3o dever\u00e1 fomentar condutas cooperativas entre as partes (utilizando-se do racional da \u201cTeoria dos Jogos<\/span>5<\/sup><\/span>\u201d). \u00c9 dizer: se as partes forem oportunistas, maximizando apenas seus pr\u00f3prios interesses, n\u00e3o haver\u00e1 media\u00e7\u00e3o. Assim \u00e9 que o desenho institucional da media\u00e7\u00e3o dever\u00e1 considerar que as decis\u00f5es das partes afetam umas \u00e0s outras. De fato, a media\u00e7\u00e3o cogitada s\u00f3 ser\u00e1 eficiente se cada parte estiver satisfeita com o seu resultado (e n\u00e3o pretender mais alter\u00e1-lo). Segue da\u00ed a raz\u00e3o pela qual media\u00e7\u00f5es pro forma<\/i>, que sejam permeadas por imposi\u00e7\u00f5es unilaterais do poder p\u00fablico ou por condutas oportunistas dos concession\u00e1rios, n\u00e3o se consumar\u00e3o. Teremos que chegar a um meio do caminho, no qual, de um lado, seja preservada a continuidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos, mas, de outro, que o concession\u00e1rio n\u00e3o seja expropriado. Isso tudo \u00e0 luz do regime jur\u00eddico de cada concess\u00e3o (de rodovias, de aeroportos, de arrendamentos portu\u00e1rios). Teremos muito trabalho pela frente, mas estamos no caminho certo<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Rafael V\u00e9ras \u00e9 professor do LLLM em Infraestrutura e Regula\u00e7\u00e3o da FGV. Doutorando e mestre em Direito da Regula\u00e7\u00e3o pela FGV. S\u00f3cio do LL Advogados.<\/b><\/span><\/h6>\n
**Marcos N\u00f3brega \u00e9 professor adjunto da Universidade Federal de Pernambuco. P\u00f3s-doutor pela Harvard Law School. Visiting Scholar na Harvard Law School e na Kennedy School of Government. Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas de Pernambuco.<\/b><\/span><\/h6>\n
1 WILLIAMSON, Oliver. Economics of Organization: The Transaction Cost Approach. 1981. p. 552.<\/b><\/span><\/h6>\n
2 HART, Oliver.\u00a0Overcoming Contractual Incompleteness: The Role of Guiding Principles. p. 27. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/scholar.harvard.edu\/hart\/publications\/overcoming-contractual-incompleteness-role-guiding-principals<\/a>> Acesso em 15\/03\/2020) Da mesma forma, (HART. Oliver.\u00a0Overcoming Contractual Incompleteness: The Role of Guiding Principles.\u00a0Op. Cit. p. 5.)<\/b><\/span><\/h6>\n
3 N\u00d3BREGA, Marcos. Contratos incompletos e infraestrutura: contratos administrativos, concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico e PPPs. In: Revista Brasileira de Direito P\u00fablico \u2013 RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, abr.\/jun. 2009<\/b><\/span><\/h6>\n
4 MOREIRA, Egon Bockmann. O Contrato Administrativo como instrumento de Governo. Coimbra: Mar\u00e7o, 2012.<\/b><\/span><\/h6>\n
5 BAIRD, Douglas G., GERTNER, Robert H. e PICKER, Randal C. Game Theory and the Law. 5a. ed. Cambridge: Harvard University Press, 1994.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Rafael V\u00e9ras* e Marcos N\u00f3brega** Em not\u00edcia de 8 de maio de 2020, a Ag\u00eancia iNFRA d\u00e1 conta de que, para fazer frente aos desequil\u00edbrios provocados pela Covid-19, c\u00e2maras de media\u00e7\u00e3o ligadas a um tribunal de contas poder\u00e3o tratar de temas de reequil\u00edbrio de contratos de concess\u00e3o. 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