{"id":4878,"date":"2020-05-15T13:00:20","date_gmt":"2020-05-15T16:00:20","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=4878"},"modified":"2026-03-24T16:51:19","modified_gmt":"2026-03-24T19:51:19","slug":"notas-sobre-equilibrio-economico-financeiro-de-contratos-administrativos-em-tempos-de-pandemia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/notas-sobre-equilibrio-economico-financeiro-de-contratos-administrativos-em-tempos-de-pandemia\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Notas sobre equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos administrativos em tempos de pandemia"},"content":{"rendered":"
Mauricio Portugal Ribeiro*<\/span><\/strong>1<\/sup><\/span><\/h5>\n

Eu queria dedicar esta nota \u00e0queles que escrevendo ou falando sobre equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos administrativos ainda conseguem me surpreender, quebrando, assim, o t\u00e9dio da longa quarentena. A cr\u00edtica direta, sem arrodeio, \u00e9 o melhor presente que lhes posso ofertar:<\/span><\/p>\n

1- Est\u00e3o tornando-se comuns artigos ou palestras de juristas, operadores do direito, reguladores e agentes p\u00fablicos que relativizam a possibilidade de enquadramento da pandemia do coronav\u00edrus como for\u00e7a maior ou caso fortuito nos contratos administrativos e na legisla\u00e7\u00e3o sobre eles, enfatizando a particularidade da situa\u00e7\u00e3o que estamos vivendo e os aspectos que dificultariam esse enquadramento ou seus efeitos. Esses artigos ou palestras sustentam enquadramentos, teorias e solu\u00e7\u00f5es customizadas para a pandemia do coronav\u00edrus. Parece-me normal o pensamento novidadeiro surgir em momentos de crise. \u00c9, de fato, tentador encontrar uma particularidade no que estamos vivendo que requeira uma nova teoria jur\u00eddica, um novo marco legal. E, evidentemente, isso n\u00e3o ocorre por acaso. Uma nova teoria, uma situa\u00e7\u00e3o \u00fanica, \u00e9 sempre uma chance para protagonismo de quem a aborda, de quem resolve destrinch\u00e1-la, uma oportunidade para express\u00e3o de pot\u00eancia intelectual. O grande problema \u00e9 que isso cria inseguran\u00e7a jur\u00eddica, na forma de d\u00favida sobre como o sistema jur\u00eddico deve tratar a pandemia. Seria muito mais \u00fatil focar a criatividade em aspectos pouco abordados em rela\u00e7\u00e3o ao reequil\u00edbrio dos contratos em tempos de pandemia, por exemplo, no tema do seu c\u00e1lculo ou da forma de efetiva\u00e7\u00e3o desse desequil\u00edbrio.<\/span><\/p>\n

2- O fato de o impacto da pandemia ser avassalador n\u00e3o muda a sua natureza jur\u00eddica. Ela se caracteriza como caso fortuito ou for\u00e7a maior e os atos de autoridades que criam exig\u00eancias ou restri\u00e7\u00f5es para combat\u00ea-la se caracterizam como fatos do pr\u00edncipe ou da administra\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

3- O risco dos eventos de caso fortuito, for\u00e7a maior, fato do pr\u00edncipe e fato da administra\u00e7\u00e3o, no caso dos contratos administrativos, foi atribu\u00eddo expressamente \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, pelo art. 65, inc. II, al\u00ednea “d”, da Lei 8.666\/93. Portanto, os impactos negativos da pandemia nos contratos administrativos \u2013 redu\u00e7\u00f5es de receitas ou aumentos de custos dos contratados da administra\u00e7\u00e3o \u2013 devem ser objeto de compensa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e financeira, da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica ao seu contratado.<\/span><\/p>\n

4- Se, por conta do enorme impacto da pandemia sobre os contratos, houver dificuldades pr\u00e1ticas para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica arcar com esses custos, isso \u00e9 um outro problema, que n\u00e3o muda a atribui\u00e7\u00e3o do risco nem a natureza jur\u00eddica do evento. No limite, se for imposs\u00edvel o reequil\u00edbrio pelos impactos futuros da pandemia \u2013 por exemplo, no caso das concess\u00f5es de aeroportos, se for invi\u00e1vel \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica pagar aos concession\u00e1rios montantes suficientes para manter, ao longo de todo o contrato, os n\u00edveis de receita pr\u00e9-pandemia \u2013, as partes podem extinguir o contrato por for\u00e7a maior ou caso fortuito, com pagamento da indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados<\/span>2<\/sup><\/span>, ou negociar alguma alternativa de reestrutura\u00e7\u00e3o de contratos que entenda razo\u00e1vel para assegurar a sua continuidade. A extin\u00e7\u00e3o do contrato administrativo por for\u00e7a maior est\u00e1 prevista no nosso sistema jur\u00eddico, no artigo 78, inciso XVII, da Lei 8.666\/93.<\/span><\/p>\n

5- Tamb\u00e9m me parecem est\u00e9reis discuss\u00f5es sobre a aplica\u00e7\u00e3o de limites legais \u00e0 altera\u00e7\u00e3o dos contratos administrativos, por exemplo os previstos no artigo 65, \u00a7\u00a7 1\u00b0 e 2\u00b0 da Lei 8.666\/93, nos casos em que for necess\u00e1ria a reestrutura\u00e7\u00e3o dos contratos para reequilibr\u00e1-los ou adapt\u00e1-los ao, assim chamado, \u201cnovo normal\u201d p\u00f3s-pandemia. Essas reestrutura\u00e7\u00f5es n\u00e3o se caracterizam como altera\u00e7\u00f5es do contrato para efeito da incid\u00eancia dos limites legais e contratuais. \u00c9 que a pandemia e os atos de autoridades que criam restri\u00e7\u00f5es ou exig\u00eancias para combat\u00ea-la est\u00e3o rigorosamente previstos em lei e nos contratos (como caso fortuito, for\u00e7a maior, fatos do pr\u00edncipe ou da administra\u00e7\u00e3o). Portanto, essas reestrutura\u00e7\u00f5es, se necess\u00e1rias, ser\u00e3o realizadas rigorosamente em cumprimento ao originalmente pactuado<\/span>3<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

6- Na mesma linha da cr\u00edtica realizada no item 1 acima, parecem-me tamb\u00e9m precipitadas afirma\u00e7\u00f5es como “temos uma nova realidade e os par\u00e2metros tradicionais n\u00e3o se aplicam a essa nova realidade” quando se fala em reequil\u00edbrio de contratos em geral e particularmente de concess\u00e3o e PPP (parceria p\u00fablica-privada), por consequ\u00eancia da pandemia do coronav\u00edrus. As cl\u00e1usulas de for\u00e7a maior e caso fortuito s\u00e3o abertas, largas, exatamente porque devem funcionar como \u201cv\u00e1lvulas de escape\u201d, uma abertura no sistema jur\u00eddico para o indeterminado, de maneira que elas me parecem perfeitamente adequadas para lidar com a pandemia.<\/span><\/p>\n

7- Por isso, \u00e9 preciso ponderar se faz sentido transformar essas v\u00e1lvulas de escape, essas normas abertas em regras, com hip\u00f3teses de incid\u00eancia e consequ\u00eancias claramente definidas em lei, como de certa forma buscam os projetos de lei em tramita\u00e7\u00e3o na C\u00e2mara<\/span>4<\/sup><\/span> e no Senado<\/span>5<\/sup><\/span> sobre esse tema. A tenta\u00e7\u00e3o natural dos legisladores, estimulados em parte pela sanha novidadeira dos que insistem em afirmar uma nova realidade jur\u00eddica, \u00e9 de criar regras legais, por exemplo para disciplinar o reequil\u00edbrio dos contratos administrativos pela ocorr\u00eancia da pandemia. Mas, ao transformar normas abertas em regras, \u00e9 poss\u00edvel que se deixe de fora algum aspecto imprevis\u00edvel que n\u00e3o seja considerado quando da elabora\u00e7\u00e3o da regra ou que se revele posteriormente. Nesse sentido, seria mais conveniente tratar a pandemia com normas abertas, como as que j\u00e1 disciplinam em lei ou nos contratos o risco de for\u00e7a maior e caso fortuito. A adaptabilidade dessas normas ao imprevis\u00edvel, ao imponder\u00e1vel, \u00e0 incerteza, ao que n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel calcular \u00e9 uma caracter\u00edstica desej\u00e1vel no presente momento. Por outro lado, \u00e9 preciso reconhecer que em vista do, assim chamado, apag\u00e3o das canetas, a tend\u00eancia \u00e9 que os agentes p\u00fablicos fiquem inertes em face da pandemia, a n\u00e3o ser que tenham prote\u00e7\u00e3o legal para as a\u00e7\u00f5es extraordin\u00e1rias que s\u00e3o necess\u00e1rias neste momento. Isso \u00e9 um problema particularmente grave nos casos em que \u00e9 indispens\u00e1vel que o poder concedente ou ag\u00eancia reguladora mova-se para realizar o reequil\u00edbrio financeiro do contrato durante a pandemia, sob pena de a concession\u00e1ria n\u00e3o resistir aos seus impactos, afetando a continuidade da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os essenciais. \u00c9 preciso, portanto, ponderar as vantagens e desvantagens de se transformar neste momento as normas abertas, que est\u00e3o vigentes, em regras. Talvez a solu\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o a esse tema esteja no caminho do meio: por exemplo, na aprova\u00e7\u00e3o de normas que autorizem agentes p\u00fablicos a adotarem a\u00e7\u00f5es extraordin\u00e1rias, sem, no entanto, definir os contornos dessas a\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

8- Parecem-me tamb\u00e9m sem sentido as evoca\u00e7\u00f5es pela doutrina jur\u00eddica ou pelos pareceres emitidos por consultorias jur\u00eddicas de \u00f3rg\u00e3os ou entes p\u00fablicos de “teoria da imprevis\u00e3o”<\/span>6<\/sup><\/span>, “teoria econ\u00f4mica dos contratos” ou coisas do g\u00eanero. Ainda quando se refiram a teorias j\u00e1 consolidadas como a da imprevis\u00e3o, isso \u00e9 tamb\u00e9m manifesta\u00e7\u00e3o do pensamento novidadeiro criticado no item 1 acima. Note-se que na dogm\u00e1tica jur\u00eddica essas teorias s\u00e3o constru\u00eddas para situa\u00e7\u00f5es para as quais o sistema jur\u00eddico n\u00e3o tem resposta. No caso da pandemia, a situa\u00e7\u00e3o \u00e9 a oposta. A resposta est\u00e1 l\u00e1 clara sob a forma de caso fortuito e for\u00e7a maior com pelo menos 200 anos de elabora\u00e7\u00f5es em torno delas, e com o m\u00e9rito de terem sido usadas com sucesso em pelo menos uma pandemia anterior (a gripe espanhola) e duas grandes guerras.<\/span><\/p>\n

9- Tamb\u00e9m me parece equivocado o an\u00fancio por agentes p\u00fablicos de que n\u00e3o permitir\u00e3o que concession\u00e1rias com hist\u00f3rico de inadimpl\u00eancia contratual usem a pandemia como \u201ct\u00e1bua de salva\u00e7\u00e3o\u201d para suas concess\u00f5es. Inadimplementos de concession\u00e1rias devem ser apurados em processos administrativos espec\u00edficos e eventualmente gerar puni\u00e7\u00f5es, por exemplo, a aplica\u00e7\u00e3o de multas e\/ou reequil\u00edbrio do contrato em favor do poder concedente\/usu\u00e1rio. Por outro lado, a pandemia do coronav\u00edrus \u00e9 evento de desequil\u00edbrio previsto nesses contratos e gerar\u00e1 apura\u00e7\u00e3o em processo administrativo espec\u00edfico e reequil\u00edbrio a favor dos concession\u00e1rios. No limite, se o contrato de concess\u00e3o for extinto por caducidade nos pr\u00f3ximos meses (por inadimplemento do concession\u00e1rio), o seu direito a reequil\u00edbrio pelos impactos da pandemia continuar\u00e1 valendo e dever\u00e1 se converter em indeniza\u00e7\u00e3o em dinheiro pelo er\u00e1rio ao concession\u00e1rio<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es e PPPs (parcerias p\u00fablico-privadas), s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, mestre em Direito pela Harvard Law School, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre concess\u00f5es, PPPs e outros temas dos setores de infraestrutura.<\/b><\/span><\/h6>\n
1 <\/b><\/span>Eu queria agradecer a Gustavo Valverde, Eduardo Jord\u00e3o, Thiago Ara\u00fajo, Marina Lopes, e Luiz Fernando Fabbriani a leitura e cr\u00edtica a vers\u00f5es anteriores deste artigo. Particularmente, Gustavo, Thiago e Jord\u00e3o fizeram cr\u00edticas espec\u00edficas que muito contribu\u00edram para a estrutura atual do texto. Fabbriani e Jord\u00e3o me estimularam a escrev\u00ea-lo antes d\u2019eu achar que estava pronto para isso. Queria agradecer a Marcelo Foga\u00e7a as discuss\u00f5es, muitas vezes por mensagens telegr\u00e1ficas, sobre for\u00e7a maior e caso fortuito. Os erros evidentemente s\u00e3o de minha responsabilidade.<\/b><\/span><\/h6>\n
2 Se essa for a decis\u00e3o, a ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil) ter\u00e1 que criar regra de indeniza\u00e7\u00e3o por investimentos n\u00e3o amortizados para essa hip\u00f3tese. A regra atual n\u00e3o contempla essa hip\u00f3tese e, por circunst\u00e2ncias que j\u00e1 assinalei em outro trabalho, foi constru\u00edda mediante op\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas destinadas a empurrar o valor das indeniza\u00e7\u00f5es para baixo.<\/b><\/span><\/h6>\n
3 Note-se que, no caso dos contratos de concess\u00e3o e PPP, h\u00e1 d\u00favidas se ainda existe limites quantitativos \u00e0 sua altera\u00e7\u00e3o, em face do disposto no artigo 22, da Lei 13.448\/17.<\/b><\/span><\/h6>\n
4 Projeto de Lei 2.139, de 2020, do senador Antonio Anastasia (PSD-MG).<\/b><\/span><\/h6>\n
5 Projeto de Lei 1.971\/2020 do deputado Geninho Zuliani (DEM-SP).<\/b><\/span><\/h6>\n
6 A teoria da imprevis\u00e3o na doutrina jur\u00eddica e na atividade decis\u00f3ria dos operadores do direito ora \u00e9 empregada como um instrumento de abertura, contra o princ\u00edpio do pacta sunt servanda, ora, particularmente no direito p\u00fablico, \u00e9 empregada como justificativa geral para incid\u00eancia dos conceitos previstos no artigo 65, inc. II, al\u00ednea \u201cd\u201d da Lei 8.666\/93. Nessa segunda fun\u00e7\u00e3o, a teoria da imprevis\u00e3o pode funcionar como justificativa que refor\u00e7a o uso de categorias como for\u00e7a maior, caso fortuito, fato do pr\u00edncipe ou da administra\u00e7\u00e3o.<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro*1 Eu queria dedicar esta nota \u00e0queles que escrevendo ou falando sobre equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de contratos administrativos ainda conseguem me surpreender, quebrando, assim, o t\u00e9dio da longa quarentena. 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