{"id":48983,"date":"2026-10-19T10:17:21","date_gmt":"2026-10-19T13:17:21","guid":{"rendered":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/?p=48983"},"modified":"2026-10-19T10:18:17","modified_gmt":"2026-10-19T13:18:17","slug":"bruno-dantas-consenso-sem-monopolio","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/bruno-dantas-consenso-sem-monopolio\/","title":{"rendered":"Bruno Dantas | Consenso sem monop\u00f3lio"},"content":{"rendered":"\n<p class=\"has-text-align-right wp-block-paragraph\"><strong>Bruno Dantas*, colunista da Ag\u00eancia iNFRA<\/strong><\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Tocqueville voltou da Am\u00e9rica convencido de que a democracia se sustentava ali menos nas leis do que nos costumes (A democracia na Am\u00e9rica, I, II, 9). A observa\u00e7\u00e3o vale para qualquer inova\u00e7\u00e3o institucional, que s\u00f3 est\u00e1 segura quando sua pr\u00e1tica se converte em h\u00e1bito de quem n\u00e3o a criou. Aplico-a \u00e0 sala que descrevi na coluna de estreia, montada pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o em 2022 para que ag\u00eancia, minist\u00e9rio e concession\u00e1rio renegociassem contratos \u00e0 vista do controle. Passados mais de vinte acordos, a pergunta j\u00e1 n\u00e3o \u00e9 se a sala funciona, e sim a quem pertence o m\u00e9todo que ali se formou.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Proponho que ele pertence \u00e0 administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, e n\u00e3o a um endere\u00e7o. As duas mesas, a do Tribunal e a das ag\u00eancias reguladoras, convivem e se somam, sem que uma retire atribui\u00e7\u00e3o da outra. O aprendizado destes anos permite distribuir melhor o trabalho entre elas, com a ag\u00eancia como primeira porta dos conflitos ordin\u00e1rios de seus contratos e o Tribunal como porta dos casos que nenhuma ag\u00eancia resolve sozinha. Para chegar l\u00e1, \u00e9 preciso dizer o que o m\u00e9todo \u00e9.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">N\u00e3o foi o acordo que a SecexConsenso inventou, pois termos de ajustamento de conduta, leni\u00eancia e o compromisso do artigo 26 da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro s\u00e3o anteriores a ela. Faltava um procedimento que permitisse celebrar acordos bilion\u00e1rios sem que a assinatura se convertesse em suspeita, e ele tem quatro pe\u00e7as. Pela segrega\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es, quem conduz a mesa n\u00e3o audita o setor, quem opina n\u00e3o decide, e a palavra final cabe a um colegiado que n\u00e3o negociou e n\u00e3o a d\u00e1 por formalidade, como mostrou o caso da Concebra, devolvido \u00e0 mesa com condi\u00e7\u00f5es (Ac\u00f3rd\u00e3o 850\/2026-Plen\u00e1rio).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A impessoalidade \u00e9 assegurada por um ju\u00edzo de admissibilidade com crit\u00e9rios conhecidos de antem\u00e3o. O registro de cada etapa, hoje com pedidos p\u00fablicos, pain\u00e9is de refer\u00eancia e audi\u00eancias, permite a um auditor, anos depois, reconstituir por que se cedeu em um ponto e se insistiu em outro. A quarta pe\u00e7a, a mais trabalhosa, \u00e9 a compara\u00e7\u00e3o entre o cen\u00e1rio de acordo e o cen\u00e1rio sem acordo, porque caducidade, relicita\u00e7\u00e3o e arbitragem tamb\u00e9m t\u00eam pre\u00e7o, medido em anos de obra parada, e s\u00f3 com os dois custos lado a lado se demonstra a vantagem de transigir.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Esse rigor existe porque a renegocia\u00e7\u00e3o \u00e9, nas concess\u00f5es do mundo inteiro, frequente e perigosa. J. Luis Guasch examinou para o Banco Mundial cerca de mil contratos latino-americanos e encontrou renegocia\u00e7\u00e3o em 54% dos de transporte e em 74% dos de saneamento. Oliver Hart l\u00ea esses n\u00fameros como prova de que contratos longos s\u00e3o incompletos e adapt\u00e1-los \u00e9 parte de cumpri-los. A escola de Toulouse (Guasch, Laffont e Straub) l\u00ea neles um alerta, pois onde renegociar \u00e9 f\u00e1cil vence o leil\u00e3o quem promete o que n\u00e3o pretende entregar.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">O m\u00e9todo responde ao alerta com uma regra que o distingue das renegocia\u00e7\u00f5es de gabinete. Os acordos que alteraram substancialmente os contratos exigiram ren\u00fancia a lit\u00edgios e submeteram o contrato repactuado a novo leil\u00e3o na B3, no qual o concession\u00e1rio que negociou disputa em igualdade de condi\u00e7\u00f5es com qualquer interessado, e n\u00e3o raro perde. Na Fern\u00e3o Dias, em dezembro de 2025, a Arteris, que assinara a solu\u00e7\u00e3o consensual, foi superada pela Motiva; na R\u00e9gis Bittencourt, em julho deste ano, pela EPR, com desconto de 22,5% na tarifa. O risco moral se dissolve quando negociar n\u00e3o garante ficar.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Definido o m\u00e9todo, a pergunta sobre seu dono tem resposta na economia dos custos de transa\u00e7\u00e3o. Oliver Williamson sustentou que cada transa\u00e7\u00e3o pede uma estrutura de governan\u00e7a compat\u00edvel com a especificidade do ativo, a incerteza e a frequ\u00eancia. Para adapta\u00e7\u00f5es ocasionais e de alto valor, recomendou a governan\u00e7a trilateral, em que um terceiro assiste as partes; para as recorrentes, a governan\u00e7a bilateral, exercida por estrutura especializada e permanente, cujo custo s\u00f3 a repeti\u00e7\u00e3o amortiza (Transaction-Cost Economics, 1979).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A SecexConsenso foi governan\u00e7a trilateral para um problema de estoque, o de uma gera\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es modeladas sobre premissas que a recess\u00e3o de 2015 e a pandemia desfizeram. O que vem agora \u00e9 fluxo. Com centenas de contratos federais em vigor e um pipeline que os multiplicar\u00e1, a adapta\u00e7\u00e3o tende a se tornar rotina, e rotina pede estrutura pr\u00f3pria, nas m\u00e3os de quem det\u00e9m, na linguagem de Hart, os direitos residuais de controle, o poder de decidir o que o contrato n\u00e3o previu. Na concess\u00e3o brasileira, esse poder \u00e9 da ag\u00eancia. A ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) antecipou-se ao criar, em 2023, a Compor, que em menos de tr\u00eas meses encerrou um conflito da BR-050 em arbitragem desde 2017.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Os Estados Unidos fizeram essa escolha h\u00e1 quatro d\u00e9cadas, quando o Congresso aprovou, em 1990, o Negotiated Rulemaking Act, fruto da proposta de Philip Harter para que as ag\u00eancias negociassem com os interessados o conte\u00fado de suas normas. Debati essa experi\u00eancia em 3 de setembro, na Regulation Week que a FGV Direito Rio levou \u00e0 George Washington University, com Susan Dudley, fundadora do Regulatory Studies Center. O balan\u00e7o recomenda sobriedade, pois Cary Coglianese verificou que as normas negociadas na ag\u00eancia ambiental foram contestadas em ju\u00edzo no dobro da taxa geral (Duke Law Journal, 1997).<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A li\u00e7\u00e3o \u00e9 que o consenso, por si, n\u00e3o protege o acordo, e que levar o m\u00e9todo para a ag\u00eancia exige duas condi\u00e7\u00f5es. A primeira diz respeito a quem assina. Pablo Spiller chamou de oportunismo de terceiros o risco, pr\u00f3prio dos contratos p\u00fablicos, de que advers\u00e1rios pol\u00edticos ou controladores contestem a lisura de quem decidiu, e mostrou que esse risco torna o gestor r\u00edgido. Parte da procura pela SecexConsenso \u00e9 procura por prote\u00e7\u00e3o contra ele, e a prote\u00e7\u00e3o precisa decorrer do m\u00e9todo seguido, onde quer que o acordo seja celebrado: exame do procedimento, sem reabertura do m\u00e9rito, e responsabiliza\u00e7\u00e3o restrita a dolo ou erro grosseiro, como manda o artigo 28 da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">A segunda condi\u00e7\u00e3o responde ao risco de captura, estudado desde George Stigler. No Tribunal, quem conduz a mesa \u00e9 um terceiro; na ag\u00eancia, quem a conduz \u00e9 parte e convive com o regulado. Ian Ayres e John Braithwaite trataram do problema sob o nome de tripartismo: a coopera\u00e7\u00e3o entre regulador e regulado \u00e9 segura quando um terceiro tem acesso \u00e0 mesma informa\u00e7\u00e3o e poder para contestar o resultado (Responsive Regulation, 1992). Dentro da ag\u00eancia, isso se traduz em segrega\u00e7\u00e3o, com a \u00e1rea que fiscaliza o contrato afastada da negocia\u00e7\u00e3o, parecer da procuradoria federal e decis\u00e3o da diretoria colegiada em sess\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Nem toda ag\u00eancia est\u00e1 pronta para isso. A ANATEL (Ag\u00eancia Nacional de Telecomunica\u00e7\u00f5es) s\u00f3 em junho aprovou o regimento de um grupo de trabalho sobre o tema, e a auditoria julgada em fevereiro (Ac\u00f3rd\u00e3o 280\/2026-Plen\u00e1rio) encontrou ag\u00eancias com autonomia financeira fr\u00e1gil e vac\u00e2ncias na diretoria. A passagem h\u00e1 de ser feita ag\u00eancia por ag\u00eancia, \u00e0 medida que cada uma demonstre estrutura para aplicar o m\u00e9todo.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">O Tribunal n\u00e3o perde com isso atribui\u00e7\u00e3o alguma. Frank Sander prop\u00f4s em 1976 que um sistema de justi\u00e7a maduro oferecesse v\u00e1rias portas e encaminhasse cada conflito \u00e0 mais adequada, e Williamson fornece o crit\u00e9rio: \u00e0 mesa do Tribunal conv\u00eam os casos ocasionais, de alto valor e incerteza extrema. S\u00e3o as controv\u00e9rsias transversais, que envolvem mais de uma ag\u00eancia ou minist\u00e9rio, as extin\u00e7\u00f5es antecipadas com indeniza\u00e7\u00f5es vultosas, as quest\u00f5es in\u00e9ditas que servir\u00e3o de par\u00e2metro a um setor inteiro, e as disputas em que a conduta da pr\u00f3pria ag\u00eancia est\u00e1 no centro do problema.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\">Presidi o Tribunal quando a secretaria foi criada e posso atestar que nunca se pretendeu concentrar nela o consensualismo brasileiro. Pretendia-se formar, pelo exemplo, quem pudesse pratic\u00e1-lo. A secretaria ter\u00e1 cumprido seu papel quando a maior parte dos conflitos for resolvida sem ela, por reguladores habituados a negociar com registro e publicidade e por um controle externo habituado a conferir o que foi feito sem refaz\u00ea-lo. Nesse dia, o m\u00e9todo ter\u00e1 deixado de ser uma sala em Bras\u00edlia para se tornar aquilo que Tocqueville julgava mais dur\u00e1vel do que as leis, um costume.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"wp-block-paragraph\"><strong>*<strong>Bruno Dantas<\/strong><\/strong> \u00e9 jurista, empres\u00e1rio e advogado, s\u00f3cio s\u00eanior da Fides Global Consulting. Ministro em\u00e9rito do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, corte que presidiu entre 2023 e 2024, per\u00edodo em que presidiu tamb\u00e9m a Intosai e integrou o Conselho de Auditores das Na\u00e7\u00f5es Unidas. Doutor e mestre em Direito pela PUC-SP, foi Hauser Senior Global Fellow from Practice and Government na NYU School of Law e pesquisador visitante no Institut de Recherche Juridique de la Sorbonne, da Universidade Paris 1 Panth\u00e9on-Sorbonne. \u00c9 professor do doutorado e do mestrado em Direito da Regula\u00e7\u00e3o da FGV Direito Rio.<\/p>\n\n\n\n<p class=\"has-luminous-vivid-orange-color has-text-color has-link-color wp-elements-1 wp-block-paragraph\">As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da<strong> Ag\u00eancia iNFRA<\/strong>, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Bruno Dantas*, colunista da Ag\u00eancia iNFRA Tocqueville voltou da Am\u00e9rica convencido de que a democracia se sustentava ali menos nas leis do que nos costumes (A democracia na Am\u00e9rica, I, II, 9). 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