{"id":5006,"date":"2020-06-05T13:00:05","date_gmt":"2020-06-05T16:00:05","guid":{"rendered":"http:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=5006"},"modified":"2020-06-04T17:22:37","modified_gmt":"2020-06-04T20:22:37","slug":"infradebate-covid-19-nota-sobre-a-irrelevancia-da-decisao-do-governo-do-reino-unido-para-concessoes-no-brasil","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-covid-19-nota-sobre-a-irrelevancia-da-decisao-do-governo-do-reino-unido-para-concessoes-no-brasil\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Covid-19 n\u00e3o configura ‘evento de for\u00e7a maior’ em PPPs do Reino Unido \u2013 qual a relev\u00e2ncia dessa decis\u00e3o para as discuss\u00f5es no Brasil?"},"content":{"rendered":"
Marcelo Rangel Lennertz<\/span><\/strong>*<\/span><\/strong><\/h5>\n

<\/b>I. Introdu\u00e7\u00e3o<\/b><\/span>1<\/sup><\/span><\/p>\n

Na Guidance Note<\/i> emitida em 02\/04\/2020 pela Infrastructure and Project Authority<\/i> (\u201cGuidance Note<\/i>\u201d), o Governo do Reino Unido<\/span>2 <\/sup><\/span>afirma que a pandemia da COVID-19 n\u00e3o configura um \u201cForce Majeure Event\u201d<\/span>3 <\/sup><\/span>nos contratos de PFI e PF2<\/span>4 <\/sup><\/span>(que se assemelham \u00e0s parcerias p\u00fablico-privadas – PPPs brasileiras). Essa afirma\u00e7\u00e3o tem sido citada nos debates sobre os impactos da pandemia nos contratos administrativos no Brasil por aqueles que buscam relativizar ou mesmo evitar a caracteriza\u00e7\u00e3o jur\u00eddica desse fato como um \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d.<\/span><\/p>\n

O Reino Unido tem grande experi\u00eancia no envolvimento do setor privado em projetos para investimento em infraestrutura p\u00fablica e presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os essenciais \u00e0 popula\u00e7\u00e3o. Por isso, as pr\u00e1ticas por l\u00e1 adotadas tendem a repercutir no Brasil e t\u00eam o potencial de influenciar a constru\u00e7\u00e3o entre n\u00f3s de propostas para o enfrentamento da crise atual causada pela COVID-19.<\/span><\/p>\n

O objetivo dessa breve nota \u00e9 evitar que a leitura desatenta e descontextualizada da Guidance Note<\/i> do Governo do Reino Unido influencie e impacte indevidamente a vida das concess\u00f5es no Brasil.<\/span><\/p>\n

Para isso, explico que (item II<\/b>) o conceito de \u201cForce Majeure\u201d nos contratos de PFI e PF2 n\u00e3o \u00e9 equivalente ao conceito de caso \u201cCaso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d no Brasil, <\/i>e que, (item III<\/b>) apesar de a pandemia n\u00e3o ter sido enquadrada juridicamente, para fins dos contratos de PFI e PF2, como um \u201cForce Majeure Event\u201d, a recomenda\u00e7\u00e3o no Reino Unido \u00e9 que o Poder Concedente<\/span>5 <\/sup><\/span>adote medidas que importam na assun\u00e7\u00e3o de parte relevante dos efeitos da pandemia sobre as Contratadas<\/span>6<\/sup><\/span>, de modo a assegurar a continuidade dos contratos. Na conclus\u00e3o (item IV<\/b>), demonstro que a (i) n\u00e3o caracteriza\u00e7\u00e3o da pandemia da COVID-19 pelo Reino Unido como um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2 \u00e9 irrelevante para a discuss\u00e3o no Brasil sobre se a pandemia configura um evento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior \u2013 e, consequentemente, sobre se esse evento gera para as concession\u00e1rias o direito ao reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos de concess\u00e3o \u2013 e que (ii) h\u00e1 li\u00e7\u00f5es mais importantes a serem extra\u00eddas da posi\u00e7\u00e3o do Governo do Reino Unido diante dos impactos da COVID-19 nos contratos p\u00fablicos, que podem servir de inspira\u00e7\u00e3o para a constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es para os problemas que v\u00eam sendo enfrentados pelas concession\u00e1rias no Brasil.<\/span><\/p>\n

Antes de passar \u00e0 an\u00e1lise do tema desta nota, \u00e9 necess\u00e1rio deixar claro para o leitor que atuo como advogado na defesa dos interesses de concession\u00e1rias de diversos setores que est\u00e3o sendo impactadas tanto pela pandemia da COVID-19 quanto pelos atos de autoridades p\u00fablicas no combate da pandemia.<\/span><\/p>\n

<\/b>II. \u201cForce Majeure Events\u201d n\u00e3o correspondem a \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d<\/b><\/span><\/p>\n

Se analisarmos o disposto nos contratos de PFI e PF2 do Reino Unido<\/span>7<\/sup><\/span>, fica claro que os denominados \u201cForce Majeure Events\u201d n\u00e3o correspondem aos \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d previstos na legisla\u00e7\u00e3o brasileira. Trata-se de conceitos distintos, que possuem diferen\u00e7as relevantes ao menos quanto (a) \u00e0s hip\u00f3teses de enquadramento de eventos nesses conceitos e quanto (b) \u00e0 aloca\u00e7\u00e3o de risco a eles subjacente e suas consequ\u00eancias para a defini\u00e7\u00e3o sobre qual parte da rela\u00e7\u00e3o contratual \u2013 e em que medida \u2013 deve suportar quais efeitos gerados pela ocorr\u00eancia de um evento caracterizado juridicamente como um \u201cForce Majeure Event\u201d ou como um \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d:<\/span><\/p>\n

<\/b>a) Hip\u00f3teses de enquadramento de eventos como um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2 e como um \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d nos contratos administrativos no Brasil: <\/b><\/span><\/p>\n

A cl\u00e1usula padr\u00e3o de \u201cForce Majeure Events\u201d dos contratos de PFI e PF2 elenca taxativamente<\/b> quais s\u00e3o os eventos que se enquadram nessa categoria<\/span>8<\/sup><\/span>. Nesse conjunto de eventos n\u00e3o foram expressamente inclu\u00eddos os casos de pandemia. Por essa raz\u00e3o, a pandemia da COVID-19 n\u00e3o foi considerada um \u201cForce Majeure Event\u201d pelo Governo do Reino Unido. <\/span><\/p>\n

No Brasil, a lei n\u00e3o define taxativamente quais os eventos que se caracterizam como \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d. Muito pelo contr\u00e1rio, a defini\u00e7\u00e3o legal \u00e9 aberta<\/span>9<\/sup><\/span> e apenas estabelece como requisitos que o fato que se pretende enquadrar como \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d seja \u201cnecess\u00e1rio\u201d e que seus efeitos n\u00e3o possam ser evitados ou impedidos pelas partes<\/span>10<\/sup><\/span>. Na pr\u00e1tica, tanto na doutrina<\/span>11<\/sup><\/span> como na jurisprud\u00eancia esses requisitos t\u00eam sido interpretados de modo a se entender que se enquadram na defini\u00e7\u00e3o legal quaisquer eventos cuja ocorr\u00eancia as partes de um contrato n\u00e3o poderiam (i) prever<\/span>12 <\/sup><\/span>ou (ii) controlar<\/span>13<\/sup><\/span> e que (iii) impe\u00e7am o cumprimento pela parte devedora de suas obriga\u00e7\u00f5es nos termos originalmente previstos no contrato<\/span>14<\/sup><\/span>. <\/span><\/p>\n

Nos contratos administrativos brasileiros, tem sido usual a mera remiss\u00e3o \u00e0 defini\u00e7\u00e3o legal de \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d. Quando se formulam cl\u00e1usulas que buscam elencar expressamente hip\u00f3teses que se enquadram nesse conceito, elas t\u00eam car\u00e1ter exemplificativo<\/b><\/span>15<\/sup><\/span><\/b>, e n\u00e3o taxativo \u2013 ainda que, em rela\u00e7\u00e3o aos contratos de concess\u00e3o comum e de PPP, possa haver alguma discuss\u00e3o quanto \u00e0 viabilidade jur\u00eddica da previs\u00e3o de um rol taxativo de fatos que configurem \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d<\/span>16<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Por essa raz\u00e3o, mesmo que as epidemias e pandemias n\u00e3o estejam expressamente previstas como \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d nos contratos administrativos brasileiros \u2013 incluindo os contratos de concess\u00e3o comum e de PPP \u2013 a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/span>17<\/sup><\/span> e o Judici\u00e1rio<\/span>18<\/sup><\/span> n\u00e3o encontrar\u00e3o obst\u00e1culos para reconhecer o seu enquadramento nessa categoria. No caso espec\u00edfico da pandemia da COVID-19, por se tratar de fato sem precedentes no Brasil pelo menos nos \u00faltimos 100 anos<\/span>19<\/sup><\/span>, incontrol\u00e1vel por qualquer das partes dos contratos administrativos e que tem impactado drasticamente a execu\u00e7\u00e3o desses contratos, a sua caracteriza\u00e7\u00e3o como \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d \u00e9 ainda mais evidente.<\/span><\/p>\n

<\/b>b) Aloca\u00e7\u00e3o do risco de ocorr\u00eancia de \u201cForce Majeure Events\u201d nos contratos de PFI e PF2 e de \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d nos contratos administrativos no Brasil e suas consequ\u00eancias:<\/b><\/span><\/p>\n

Nos contratos de PFI e PF2, \u201cForce Majeure Events\u201d s\u00e3o casos espec\u00edficos, com consequ\u00eancias pr\u00f3prias<\/b>, da categoria gen\u00e9rica \u201cSupervening Events\u201d (\u201cEventos Supervenientes\u201d). Quando ocorrem, geram a desonera\u00e7\u00e3o da parte afetada (Contratada e\/ou Poder Concedente) quanto ao cumprimento de suas obriga\u00e7\u00f5es e podem levar \u00e0 extin\u00e7\u00e3o do contrato (se, no prazo previamente estabelecido, as partes n\u00e3o chegarem a um acordo sobre como lidar com os efeitos de tais eventos sobre o contrato), com o consequente pagamento de indeniza\u00e7\u00e3o \u00e0 Contratada (que deve, no entanto, se limitar a cobrir os compromissos financeiros assumidos pela Contratada e custos<\/span>20<\/sup><\/span> gerados pela extin\u00e7\u00e3o do contrato<\/span>21<\/sup><\/span>). Nesse sentido, o risco de ocorr\u00eancia de um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2 \u00e9 compartilhado entre Contratada e Poder Concedente<\/span>22<\/sup><\/span>, j\u00e1 que nenhuma das partes tem o direito de exigir da outra parte o cumprimento de suas obriga\u00e7\u00f5es ou a compensa\u00e7\u00e3o integral pelos preju\u00edzos sofridos em fun\u00e7\u00e3o do \u201cForce Majeure Event\u201d. <\/span><\/p>\n

Tamb\u00e9m s\u00e3o casos espec\u00edficos de \u201cSupervening Events\u201d nesses contratos, com caracter\u00edsticas e consequ\u00eancias espec\u00edficas e distintas dos \u201cForce Majeure Events\u201d, os chamados \u201cCompensation Events\u201d (eventos que s\u00e3o risco do Poder Concedente e que fazem surgir para a Contratada o direito de ser compensada pelos impactos que sofreu \u2013 por exemplo, atrasos em seu cronograma, aumento de custos ou perdas de receita \u2013 al\u00e9m da desonera\u00e7\u00e3o de obriga\u00e7\u00f5es cujo cumprimento houver sido impactado por esses eventos) e os \u201cRelief Events\u201d (eventos que, embora sejam risco da Contratada, podem autorizar a desonera\u00e7\u00e3o da Contratada pelo Poder Concedente em rela\u00e7\u00e3o ao cumprimento de certas obriga\u00e7\u00f5es e \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de penalidades \u2013 no limite, a prerrogativa do Poder Concedente de terminar o contrato \u2013, mas que n\u00e3o lhe conferem o direito a ser compensada pelos impactos que lhe foram causados e nem levam \u00e0 extin\u00e7\u00e3o do contrato).<\/span><\/p>\n

J\u00e1 na legisla\u00e7\u00e3o brasileira que rege os contratos administrativos, os \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d s\u00e3o exemplos<\/b> de Eventos Supervenientes \u2013 e n\u00e3o casos espec\u00edficos, como os \u201cForce Majeure Events\u201d dos contratos de PFI e PF2 \u2013, cujo risco \u00e9 alocado \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Contratante \/ Poder Concedente<\/b><\/span>23<\/sup><\/span><\/b>, e que, simultaneamente, geram para a Contratada (i) o direito a ser compensada por impactos que lhe forem causados por esses eventos (art. 65, II, d, da Lei n\u00ba 8.666\/1993), (ii) a desonera\u00e7\u00e3o quanto a obriga\u00e7\u00f5es que tiveram seu cumprimento dificultado ou impedido por esses eventos (art. 393 do C\u00f3digo Civil, c\/c art. 54 da Lei n\u00ba 8.666\/1993) e (iii) o direito \u00e0 extin\u00e7\u00e3o do contrato, quando sua execu\u00e7\u00e3o ficar impedida em raz\u00e3o da ocorr\u00eancia desses eventos (art. 78, XVII, da Lei n\u00ba 8.666\/1993). Ou seja, pode-se dizer que, no Brasil, os \u201cEventos de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d (e todos os demais exemplos de \u201cEventos Supervenientes\u201d previstos no art. 65, II, d, da Lei n\u00ba 8.666\/1993) contemplam, simultaneamente, as consequ\u00eancias de todas as tr\u00eas esp\u00e9cies de \u201cSupervening Events\u201d (i.e., \u201cCompensation Events\u201d, \u201cRelief Events\u201d e \u201cForce Majeure Events\u201d) dos contratos de PFI e PF2 do Reino Unido<\/b>.<\/span><\/p>\n

Portanto, carece de sentido a tentativa de se buscar na Guidance Note<\/i> do Governo do Reino Unido fundamentos para relativizar ou mesmo evitar a caracteriza\u00e7\u00e3o jur\u00eddica da pandemia da COVID-19 nos contratos administrativos no Brasil como um \u201cEvento de Caso Fortuito ou For\u00e7a Maior\u201d<\/b>.<\/span><\/p>\n

<\/b>III. Quais os efeitos pr\u00e1ticos do n\u00e3o enquadramento da pandemia como um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2?<\/b><\/span><\/p>\n

A afirma\u00e7\u00e3o contida na Guidance Note<\/i> do Governo do Reino Unido de que a pandemia da COVID-19 n\u00e3o configura um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2 significa, simplesmente, que pandemias n\u00e3o constam do rol (taxativo) de hip\u00f3teses previstas nesses contratos para a caracteriza\u00e7\u00e3o de um \u201cForce Majeure Event\u201d<\/b>. O principal efeito pr\u00e1tico dessa constata\u00e7\u00e3o \u00e9 impedir que as Contratadas possam requerer a extin\u00e7\u00e3o da rela\u00e7\u00e3o contratual, com o consequente pagamento de indeniza\u00e7\u00e3o pelo Poder Concedente<\/b><\/span>24<\/sup><\/span><\/b>.<\/span><\/p>\n

Isso, no entanto, definitivamente n\u00e3o quer dizer que (i) pandemias n\u00e3o devam ou n\u00e3o possam ser consideradas \u201cForce Majeure Events\u201d em outros contratos \u2013 de outros pa\u00edses<\/span>25<\/sup><\/span> ou do pr\u00f3prio Reino Unido<\/span>26<\/sup><\/span>\u00a0\u2013; ou que (ii) o conceito de \u201cForce Majeure Events\u201d, a aloca\u00e7\u00e3o de riscos a ele subjacente e suas consequ\u00eancias nos contratos de PFI e PF2 devam ser considerados e utilizados para caracterizar juridicamente a pandemia em outros contratos. Tamb\u00e9m n\u00e3o quer dizer que, mesmo nos contratos de PFI e PF2, (iii) os efeitos da pandemia devam ser suportados exclusivamente pelas Contratadas<\/b> \u2013 como se demonstra a seguir.<\/span><\/p>\n

A an\u00e1lise da Guidance Note<\/i> \u2013 em conjunto com os demais documentos<\/span>27<\/sup><\/span>\u00a0a que ela se relaciona \u2013 revela que, mesmo n\u00e3o reconhecendo a pandemia como um \u201cForce Majeure Event\u201d nos contratos de PFI e PF2, o Governo do Reino Unido recomenda que o Poder Concedente nesses contratos esteja preparado para assumir parte relevante dos efeitos causados pela pandemia sobre as Contratadas, nos casos em que isso for necess\u00e1rio para manter a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os. A premissa da Guidance Note<\/i> \u00e9 que atrav\u00e9s dos contratos de PFI e PF2 s\u00e3o prestados servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais ou atividades de apoio a tais servi\u00e7os, que n\u00e3o podem ser interrompidos durante a pandemia ou que devem estar prontamente dispon\u00edveis \u00e0 popula\u00e7\u00e3o quando cessar o per\u00edodo de emerg\u00eancia causado pela COVID-19 no Reino Unido<\/span>28<\/sup><\/span>.<\/span><\/p>\n

Assim, sempre que, em fun\u00e7\u00e3o dos impactos da COVID-19 (incluindo impactos como o adoecimento da for\u00e7a de trabalho e custos adicionais com a ado\u00e7\u00e3o de novas medidas de sa\u00fade e seguran\u00e7a no trabalho), o Poder Concedente identificar que a Contratada em uma rela\u00e7\u00e3o contratual de PFI ou PF2 n\u00e3o ser\u00e1 capaz de cumprir adequadamente suas obriga\u00e7\u00f5es (em especial, no caso de impossibilidade de atingimento do n\u00edvel de desempenho exigido pelo contrato), recomenda-se na Guidance Note<\/i> que as partes avaliem a utiliza\u00e7\u00e3o de medidas como:<\/span><\/p>\n