{"id":5180,"date":"2020-06-19T13:00:40","date_gmt":"2020-06-19T16:00:40","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=5180"},"modified":"2020-06-19T11:44:33","modified_gmt":"2020-06-19T14:44:33","slug":"infradebate-a-abertura-de-mercado-de-transporte-interestadual-de-passageiros-entre-o-passado-e-o-futuro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-a-abertura-de-mercado-de-transporte-interestadual-de-passageiros-entre-o-passado-e-o-futuro\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: A abertura de mercado de transporte interestadual de passageiros \u2013 entre o passado e o futuro"},"content":{"rendered":"
Felipe Freire da Costa<\/span><\/strong>*<\/span><\/strong><\/h5>\n

<\/b>Esse texto \u00e9 sobre mais de 13 milh\u00f5es de pessoas que poderiam passar a ter acesso ao servi\u00e7o p\u00fablico de transporte rodovi\u00e1rio interestadual e internacional de passageiros, TRIIP, em cerca de 416 munic\u00edpios \u2013 espalhados pelos cinco cantos do Brasil \u2013 que atualmente n\u00e3o t\u00eam acesso a esse servi\u00e7o, e sobre cerca de outros 130 milh\u00f5es de cidad\u00e3os, distribu\u00eddos em mais de 1.200 localidades que veriam a oferta desse servi\u00e7o ampliada, com mais op\u00e7\u00f5es de liga\u00e7\u00f5es e diversifica\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, pelo incremento da concorr\u00eancia.\u00a0<\/span><\/p>\n

Mas essa hist\u00f3ria n\u00e3o come\u00e7a agora…\u00a0<\/span><\/p>\n

H\u00e1 cerca de um ano escrevi meu primeiro artigo sobre o setor de transporte rodovi\u00e1rio interestadual e internacional de passageiros, TRIIP, aqui mesmo, no iNFRADebate. Naquela \u00e9poca eu integrava a equipe que conduziu o projeto que almejava efetivar a abertura desse mercado \u00e0 concorr\u00eancia, e que em 15 meses de trabalho produziu centenas de p\u00e1ginas de notas t\u00e9cnicas e algumas vers\u00f5es de uma proposta que facilitaria a entrada de novos operadores \u2013 entre empresas de fretamento, \u201cstartups\u201d, operadores estrangeiros, entre outros \u2013 e a amplia\u00e7\u00e3o da atua\u00e7\u00e3o das empresas incumbentes, possibilitando-se que todos competissem em igualdade de condi\u00e7\u00f5es para ampliar a oferta e a diferencia\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os aos usu\u00e1rios do transporte interestadual.\u00a0<\/span><\/p>\n

A rea\u00e7\u00e3o das empresas do setor n\u00e3o poderia ser diferente. Para estas, o marco regulat\u00f3rio atual \u2013 Resolu\u00e7\u00e3o <\/span>4.770, de 25 de junho de 2015 \u2013 seria adequado, e bastaria que a autoridade reguladora regulamentasse o conceito de concorr\u00eancia ruinosa, o que possibilitaria que os atuais operadores mantivessem sua atua\u00e7\u00e3o monopol\u00edstica com a chancela regulat\u00f3ria da ag\u00eancia, mesmo em um ambiente de liberdade tarif\u00e1ria.\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Em um primeiro momento a ag\u00eancia desconsiderou os estudos realizados at\u00e9 ent\u00e3o e optou por abrir uma audi\u00eancia p\u00fablica voltada unicamente \u00e0 regulamenta\u00e7\u00e3o do conceito de concorr\u00eancia ruinosa \u2013 uma aut\u00eantica jabuticaba regulat\u00f3ria \u2013, tida pelo setor como uma das hip\u00f3teses de inviabilidade operacional.<\/span><\/p>\n

Contudo, em agosto de 2019, o Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica aprovou a Resolu\u00e7\u00e3o <\/span>71, de 21 de agosto de 2019, que trouxe diretrizes p\u00fablicas claras \u00e0 pol\u00edtica federal de est\u00edmulo ao setor de TRIIP, entre as quais a delimita\u00e7\u00e3o do alcance do conceito de inviabilidade operacional \u00e0s situa\u00e7\u00f5es de restri\u00e7\u00e3o de infraestrutura de terminais rodovi\u00e1rios e pontos de embarque e desembarque de passageiros .\u00a0<\/span><\/p>\n

A ag\u00eancia n\u00e3o tardou a reconhecer a validade dessa pol\u00edtica p\u00fablica, chancelada pelos Minist\u00e9rios da Infraestrutura e da Economia, e que tamb\u00e9m contou com a participa\u00e7\u00e3o da Secretaria Nacional do Consumidor do Minist\u00e9rio da Justi\u00e7a e Seguran\u00e7a P\u00fablica.\u00a0<\/span><\/p>\n

E o fez em duas frentes: instituiu um grupo de trabalho para promover uma regulamenta\u00e7\u00e3o de abertura do mercado \u00e0 concorr\u00eancia, olhando para o futuro, e mirou no passado ao declarar o entendimento da ag\u00eancia quanto \u00e0 perda de vig\u00eancia de dispositivos do marco regulat\u00f3rio ante o in\u00edcio do per\u00edodo de liberdade tarif\u00e1ria, o que se deu por meio da Delibera\u00e7\u00e3o <\/span>955, de 22 de outubro de 2019.<\/span><\/p>\n

De forma resumida, a entidade reguladora n\u00e3o criou nenhuma regra, ou suprimiu qualquer requisito do marco regulat\u00f3rio, apenas e t\u00e3o somente refor\u00e7ou a vig\u00eancia da estrutura est\u00e1vel da Resolu\u00e7\u00e3o <\/span>4.770\/2015, sem suas disposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias, que, por sua pr\u00f3pria temporalidade, possu\u00edam prazo de vig\u00eancia.<\/span><\/p>\n

A rea\u00e7\u00e3o do setor foi imediata. A inconformidade com a decis\u00e3o da ag\u00eancia se deu em raz\u00e3o de esta ter reconhecido a aus\u00eancia de suporte legal dos dois pontos centrais do modelo de neg\u00f3cios de parte das empresas que atuam no TRIIP: a possibilidade de transfer\u00eancia de outorgas p\u00fablicas n\u00e3o onerosas; e o conceito de concorr\u00eancia ruinosa, que ao mesmo tempo em que possibilitava a reserva dos mercados \u00e0s atuais operadoras, conferia valor \u00e0s outorgas desses mercados, possibilitando-se sua comercializa\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Um setor que deveria funcionar em um ambiente de livre e aberta competi\u00e7\u00e3o, conforme determina a Lei <\/span>10.233, de 5 de junho de 2001, possu\u00eda n\u00e3o apenas uma barreira \u00e0 entrada, mas sim uma porta, e a chave n\u00e3o ficava com o Estado.<\/span><\/p>\n

As empresas decidiam quem poderia ou n\u00e3o entrar no mercado \u2013 normalmente por meio da comercializa\u00e7\u00e3o de uma transfer\u00eancia de outorga \u2013, bem como o valor dessa outorga.\u00a0\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

\u00c9 natural, pois, que depois de d\u00e9cadas ditando os rumos e a din\u00e2mica do transporte rodovi\u00e1rio interestadual de passageiros, as empresas n\u00e3o estivessem preparadas para o protagonismo regulat\u00f3rio da ag\u00eancia. \u00c9 uma rea\u00e7\u00e3o comum em todos os setores regulados abertos \u00e0 concorr\u00eancia.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Parte significativa dos operadores do setor enxergam suas linhas como verdadeiras capitanias heredit\u00e1rias, em que o Estado lhes teria concedido um direito natural e exclusivo de explora\u00e7\u00e3o comercial, direito esse que tanto poderia ser explorado como comercializado a outro interessado.<\/span><\/p>\n

Ocorre que esse direito presumido n\u00e3o encontra guarida na legisla\u00e7\u00e3o, e, na impossibilidade de contestar a lei, as empresas buscam atacar a decis\u00e3o da ag\u00eancia, que conformou as disposi\u00e7\u00f5es do atual marco regulat\u00f3rio ao arcabou\u00e7o legal vigente.<\/span><\/p>\n

E aqui tem in\u00edcio uma pequena batalha judicial. As empresas recorreram ao Poder Judici\u00e1rio, em diferentes frentes. As a\u00e7\u00f5es (coletivas, individuais e at\u00e9 mesmo uma A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade) resumem-se \u00e0 defesa da regula\u00e7\u00e3o (!?), da volta do regime de permiss\u00e3o, do processo de participa\u00e7\u00e3o social, da import\u00e2ncia da an\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio e at\u00e9 mesmo do transporte intermunicipal.\u00a0<\/span><\/p>\n

A manuten\u00e7\u00e3o do modelo de capitanias heredit\u00e1rias, pano de fundo dessas lides, n\u00e3o aparece retratada em nenhuma delas, pelo menos at\u00e9 que a ag\u00eancia reguladora seja chamado a se manifestar.<\/span><\/p>\n

A contradi\u00e7\u00e3o de todas as a\u00e7\u00f5es \u00e9 evidente. A Resolu\u00e7\u00e3o <\/span>4.770\/2015, antes um modelo de norma, que deveria ser preservada, virou sin\u00f4nimo de desregulamenta\u00e7\u00e3o. Algumas empresas, ao mesmo momento em que recorrem \u00e0 Justi\u00e7a para anular os efeitos da decis\u00e3o da entidade reguladora, correm para a ag\u00eancia para, com base no mesmo ato que buscam invalidar, solicitar novos mercados.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

O resultado, inesperado para muitos, \u00e9 que em todos os processos em que a ag\u00eancia tem sido instada a se manifestar, a defesa da Delibera\u00e7\u00e3o <\/span>955\/2019, tem obtido \u00eaxito.\u00a0<\/span><\/p>\n

Sem um discurso t\u00e9cnico que d\u00ea suporte a um modelo de reserva de mercado com liberdade tarif\u00e1ria e diante de seguidos revezes judiciais, as empresas passaram a apostar em uma nova altera\u00e7\u00e3o legislativa e no julgamento de duas A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal que atacam o funcionamento do TRIIP sob o regime de autoriza\u00e7\u00e3o, uma inflex\u00e3o legal, registre-se, patrocinada por essas mesmas empresas.<\/span><\/p>\n

Na esteira dessa atua\u00e7\u00e3o surgiu o Projeto de Decreto Legislativo 752, que questiona a pol\u00edtica federal de est\u00edmulo ao TRIIP, positivada no Decreto <\/span>10.157, de 4 de dezembro de 2019. O PDL 752, na verdade, n\u00e3o questiona o decreto editado pelo presidente da Rep\u00fablica no final do 2019, e sim a Lei <\/span>12.996, de 18 de junho de 2014, por meio da qual o pr\u00f3prio Congresso Nacional aprovou a altera\u00e7\u00e3o do regime de delega\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de TRIIP, de permiss\u00e3o para autoriza\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/span><\/p>\n

Diante da aparente incoer\u00eancia em questionar a legalidade da Lei <\/span>12.996, de 18 de junho de 2014, que derivou da atua\u00e7\u00e3o dessas mesmas empresas junto ao Congresso Nacional, tenta-se atacar os atos inferiores baseados nessa norma, mas o fazem de forma seletiva, na medida em que buscam invalidar o Decreto <\/span>10.157\/2019 e a Delibera\u00e7\u00e3o <\/span>955\/2019, mas n\u00e3o tentam alcan\u00e7ar a Resolu\u00e7\u00e3o <\/span>4.770\/2015, que tamb\u00e9m regulamentou a lei.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

O que se depreende dessa iniciativa \u00e9 que o problema n\u00e3o \u00e9 o regime autorizativo, e sim o fim do modelo de capitanias heredit\u00e1rias no setor de transporte rodovi\u00e1rio interestadual e internacional de passageiros.\u00a0<\/span><\/p>\n

Enquanto isso, dezenas de milh\u00f5es de brasileiros continuam submetidos a um setor que, embora bem avaliado, opera de forma monopolista e com liberdade tarif\u00e1ria, podendo atuar de forma ineficiente, com suporte na fixa\u00e7\u00e3o de tarifas superiores aos seus custos marginais de produ\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/span><\/p>\n

Na outra ponta, mais de 90 empresas est\u00e3o prontas para, passada a pandemia de Covid-19, ingressar no setor, contribuindo para diminuir o grau de concentra\u00e7\u00e3o desse mercado, ampliando-se a oferta e diferencia\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, com reflexos esperados na modicidade tarif\u00e1ria e na efici\u00eancia do sistema.<\/span><\/p>\n

Mas n\u00e3o s\u00e3o as \u00fanicas. Aguardando o julgamento das A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade por parte do STF e esperando a confirma\u00e7\u00e3o da legalidade do regime autorizativo, h\u00e1 investidores e operadores estrangeiros, \u201cstartups\u201d e empresas de tecnologia, bem como empresas de fretamento, todos de olho no mercado de TRIIP nacional, um dos mais atrativos do mundo.\u00a0<\/span><\/p>\n

Em jogo, mais do que a preval\u00eancia da racionalidade jur\u00eddico-regulat\u00f3ria do regime autorizativo em um ambiente de livre e aberta competi\u00e7\u00e3o, existe a possibilidade de atrair investimentos \u2013 em um momento em que o pa\u00eds demanda capital privado mirando no per\u00edodo p\u00f3s-pandemia \u2013 para um setor que vem se retraindo ano a ano e que sofre hoje os efeitos da queda brusca de demanda em raz\u00e3o da crise de sa\u00fade p\u00fablica decorrente da Covid-19.\u00a0<\/span><\/p>\n

A pandemia do coronav\u00edrus pegou o setor no meio da travessia de uma ponte entre o passado e o futuro. No final da ponte, \u00e0 espera, a perspectiva de mais concorr\u00eancia, novos agentes econ\u00f4micos, mais investimentos, mais inova\u00e7\u00e3o, mais empregos, mais efici\u00eancia, mais oferta e diferencia\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os, amplia\u00e7\u00e3o do leque de op\u00e7\u00f5es tarif\u00e1rias e, principalmente, mais usu\u00e1rios usufruindo desse servi\u00e7o p\u00fablico.\u00a0<\/span><\/p>\n

O pa\u00eds precisa decidir se vai atravessar a ponte, permitindo que o TRIIP recupere a import\u00e2ncia e pujan\u00e7a de outrora, ou se deixar\u00e1 a ponte ser implodida, retomando o modelo de capitanias heredit\u00e1rias.\u00a0<\/span><\/p>\n

No intuito de construir pontes, e n\u00e3o implodi-las, a ag\u00eancia iniciar\u00e1 uma nova Tomada de Subs\u00eddios, de forma a discutir com o setor e demais entidades e \u00f3rg\u00e3os envolvidos \u2013 seja na defesa dos usu\u00e1rios ou da concorr\u00eancia \u2013 a proposta de novo marco regulat\u00f3rio, associada ao trabalho de consolida\u00e7\u00e3o normativa das regras do setor em um \u00fanico diploma regulat\u00f3rio.\u00a0<\/span><\/p>\n

Espero que todos possam aproveitar a oportunidade e concentrar essa discuss\u00e3o em seu h\u00e1bitat<\/i> natural, o ambiente regulat\u00f3rio, privilegiando o debate t\u00e9cnico em detrimento de contendas judiciais<\/span>.<\/p>\n

<\/h6>\n
*Especialista em regula\u00e7\u00e3o de transportes terrestres da ANTT, mestre em Engenharia de Transportes pela COPPE\/URFJ, com p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o em Regula\u00e7\u00e3o de Transportes Terrestres pela UFRJ e em Direito da Regula\u00e7\u00e3o pelo IDP (Instituto Brasiliense de Direito P\u00fablico).<\/b><\/span><\/h6>\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Felipe Freire da Costa* Esse texto \u00e9 sobre mais de 13 milh\u00f5es de pessoas que poderiam passar a ter acesso ao servi\u00e7o p\u00fablico de transporte rodovi\u00e1rio interestadual e internacional de passageiros, TRIIP, em cerca de 416 munic\u00edpios \u2013 espalhados pelos cinco cantos do Brasil \u2013 que atualmente n\u00e3o t\u00eam acesso a esse servi\u00e7o, e sobre 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