{"id":5730,"date":"2020-08-27T13:00:48","date_gmt":"2020-08-27T16:00:48","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=5730"},"modified":"2020-08-26T12:53:17","modified_gmt":"2020-08-26T15:53:17","slug":"infradebate-protecao-de-dados-e-infraestrutura-desafios-da-regulacao-de-dados-pessoais-no-contexto-das-cidades-inteligentes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-protecao-de-dados-e-infraestrutura-desafios-da-regulacao-de-dados-pessoais-no-contexto-das-cidades-inteligentes\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Prote\u00e7\u00e3o de dados e infraestrutura \u2013 desafios da regula\u00e7\u00e3o de dados pessoais no contexto das cidades “inteligentes”"},"content":{"rendered":"\n

Rafael R. Garofano*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O ambiente urbano \u00e9 cada vez mais reconhecido como espa\u00e7o privilegiado de acesso e de oportunidades de uso intensivo de tecnologias de tratamento de dados, inclusive dados pessoais. A realidade d\u00e1 espa\u00e7o \u00e0 propaga\u00e7\u00e3o das chamadas \u201ccidades inteligentes<\/em>\u201d, geridas por dados e caracterizadas pela capacidade de utiliza\u00e7\u00e3o de tecnologias para a gera\u00e7\u00e3o, capta\u00e7\u00e3o, processamento e an\u00e1lise de dados, visando, entre outros fins, \u00e0 oferta de servi\u00e7os p\u00fablicos e ao desenvolvimento econ\u00f4mico e social1<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Devido \u00e0 capilaridade de sua atua\u00e7\u00e3o e ao contato direto com os usu\u00e1rios-cidad\u00e3os (titulares dos dados), o Poder P\u00fablico e as empresas operadoras\/prestadoras de servi\u00e7os p\u00fablicos s\u00e3o potencialmente capazes de acessar e tratar dados pessoais em larga escala, principalmente nos centros urbanos adensados, ambiente no qual um grande volume de dados est\u00e1 ainda mais dispon\u00edvel2<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o sem raz\u00e3o, cidades em todo o mundo est\u00e3o cada vez mais incluindo solu\u00e7\u00f5es \u201cinteligentes\u201d na oferta de servi\u00e7os, principalmente em setores regulados de infraestrutura urbana, como transporte p\u00fablico, mobilidade urbana, ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica, \u00e1gua e res\u00edduos, energia, telecomunica\u00e7\u00f5es, entre outros. A nova realidade exige o esfor\u00e7o dos Poderes P\u00fablicos \u2013 principalmente governos locais \u2013 na concep\u00e7\u00e3o de seus \u201cPlanos de Cidades Inteligentes<\/em>\u201d, destinados ao diagn\u00f3stico e planejamento das metas para absor\u00e7\u00e3o de novas TICs (Tecnologias da Informa\u00e7\u00e3o e Comunica\u00e7\u00e3o) nos servi\u00e7os urbanos.<\/p>\n\n\n\n

Ainda \u00e9 dif\u00edcil prever os impactos da ado\u00e7\u00e3o de recursos baseados em IoT (Internet das Coisas), \u201cBig Data\u201d<\/em> e IA (Intelig\u00eancia Artificial) nos setores de infraestrutura. \u00c9 poss\u00edvel imaginar a otimiza\u00e7\u00e3o dos gastos e o aumento da efici\u00eancia por meio de uma avalia\u00e7\u00e3o muito mais completa, detalhada e atualizada de praticamente todo o cen\u00e1rio do mercado de bens e servi\u00e7os, incluindo perfis, h\u00e1bitos e prefer\u00eancias dos usu\u00e1rios, o que poderia oferecer muitos par\u00e2metros relevantes para a tomada de decis\u00e3o relacionada \u00e0 oferta de utilidades p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

Os projetos de \u201csmart cities<\/em>\u201d podem se utilizar de in\u00fameros equipamentos presentes no ambiente urbano e dot\u00e1-los de intelig\u00eancia embarcada e capacidade de comunica\u00e7\u00e3o em tempo real, oferecendo ao Poder P\u00fablico par\u00e2metros confi\u00e1veis para a tomada de decis\u00f5es e para o planejamento de pol\u00edticas p\u00fablicas. As tecnologias inovadoras presentes na chamada \u201cInd\u00fastria 4.0\u201d podem ser absorvidas pelos entes p\u00fablicos por meio de diferentes modelos de intera\u00e7\u00e3o e parcerias com a iniciativa privada, viabilizando um controle efetivo, em tempo real, entre a oferta de servi\u00e7os e as demandas efetivas da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ao mesmo tempo, as chamadas \u201cinova\u00e7\u00f5es disruptivas\u201d e movimentos como o da \u201ceconomia compartilhada\u201d, ou ainda a crescente demanda por novos servi\u00e7os e novas solu\u00e7\u00f5es de oferta de utilidades \u2013 inseridos quase sempre no ambiente digital\/tecnol\u00f3gico dos centros urbanos \u2013, exigem cada vez mais o aprimoramento da regula\u00e7\u00e3o, inclusive sob o ponto de vista do acesso \u00e0s informa\u00e7\u00f5es pessoais dos usu\u00e1rios-consumidores dessas utilidades. E quando as inova\u00e7\u00f5es s\u00e3o introduzidas em setores regulados \u2013 servi\u00e7os p\u00fablicos tradicionais, por exemplo \u2013, a quest\u00e3o se apresenta ainda mais complexa devido \u00e0 necessidade de equil\u00edbrio entre as novas potencialidades tecnol\u00f3gicas \u2013 e seus riscos \u2013 e a garantia da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o essencial.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A verdade \u00e9 que h\u00e1 um enorme potencial de utiliza\u00e7\u00e3o de dados pessoais de usu\u00e1rios-cidad\u00e3os em praticamente todos os setores de infraestrutura, para in\u00fameras finalidades de tratamento, seja por serem \u00e0s vezes imprescind\u00edveis \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de tais servi\u00e7os, seja para cumprimento do contrato, para assegurar direitos (gratuidades, por exemplo), para garantir a seguran\u00e7a dos usu\u00e1rios, para aprimorar os servi\u00e7os ou ainda para execu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas no pr\u00f3prio setor ou em outras \u00e1reas, al\u00e9m de outras finalidades acess\u00f3rias como a explora\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica por meio da comercializa\u00e7\u00e3o dos bancos de dados com objetivo de incremento de receitas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Entretanto, ao contr\u00e1rio de uma empresa privada qualquer, o operador\/prestador de servi\u00e7os regulados assume direitos e obriga\u00e7\u00f5es decorrentes das normas do servi\u00e7o, em diferentes graus, a depender do regime incidente sobre a atividade (servi\u00e7o p\u00fablico ou atividade econ\u00f4mica regulada). Nos contratos de infraestrutura, por exemplo, a delega\u00e7\u00e3o da atividade pressup\u00f5e a assun\u00e7\u00e3o de compromissos com as metas de universaliza\u00e7\u00e3o, isonomia e qualidade, assim como uma regula\u00e7\u00e3o mais forte voltada ao atendimento dos hipossuficientes (pol\u00edticas de subs\u00eddios tarif\u00e1rios, por exemplo). A interven\u00e7\u00e3o estatal (regula\u00e7\u00e3o) deve atender ao interesse p\u00fablico, sem, contudo, deixar de sopesar os efeitos e os impactos dessas decis\u00f5es no subsistema regulado e, at\u00e9 mesmo, nos interesses individuais3<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Seria intuitivo presumir que a disciplina jur\u00eddica capaz de legitimar o tratamento de dados pessoais de usu\u00e1rios-cidad\u00e3os pelos operadores\/prestadores comportaria particularidades em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 regulamenta\u00e7\u00e3o geral, ou seja, n\u00e3o poderia ou n\u00e3o deveria ser exatamente a mesma daquela dispensada a qualquer outra empresa que n\u00e3o possua este tipo de v\u00ednculo ou sujei\u00e7\u00e3o especial com o Poder P\u00fablico. A exist\u00eancia de uma rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica especial decorrente dos instrumentos de delega\u00e7\u00e3o\/autoriza\u00e7\u00e3o, ou ainda da pr\u00f3pria incid\u00eancia da regula\u00e7\u00e3o estatal sobre a atividade de relev\u00e2ncia p\u00fablica, deveria atrair ou tornar necess\u00e1ria uma regula\u00e7\u00e3o espec\u00edfica sobre o tratamento de dados pessoais, em fun\u00e7\u00e3o da natureza, dos objetivos e da rela\u00e7\u00e3o de sujei\u00e7\u00e3o ao regime legal do servi\u00e7o\/utilidade, ainda que em diferentes graus de incid\u00eancia regulat\u00f3ria. <\/p>\n\n\n\n

Ocorre que, ao contr\u00e1rio do que se poderia logicamente presumir, a recente regulamenta\u00e7\u00e3o geral da prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais no Brasil \u2013 Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018<\/a> (\u201cLGPD\u201d) \u2013 e a sua leitura conjugada com as demais normas existentes no pa\u00eds sobre a mat\u00e9ria, apesar de abordar genericamente o tema do \u201ctratamento de dados pessoais pelo Poder P\u00fablico\u201d (Cap\u00edtulo IV), foi omissa em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 disciplina do tratamento de dados pessoais aplicada aos servi\u00e7os p\u00fablicos ou de utilidade p\u00fablica prestados por particulares sujeitos \u00e0 regula\u00e7\u00e3o estatal.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Embora se dedique a regular \u2013 em linhas bastante gerais \u2013 o tratamento de dados pessoais pelo Poder P\u00fablico, a LGPD nacional n\u00e3o parece ter sido efetivamente criada, pensada ou estruturada com a preocupa\u00e7\u00e3o de disciplina mais espec\u00edfica das rela\u00e7\u00f5es ou fun\u00e7\u00f5es da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Tampouco se prop\u00f5e a regular boa parte dos desafios que se colocam frente ao Poder P\u00fablico para a necess\u00e1ria conjuga\u00e7\u00e3o entre a prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais, de um lado, e o exerc\u00edcio de suas fun\u00e7\u00f5es t\u00edpicas, de outro, \u00e0 luz do atendimento ao interesse p\u00fablico, da execu\u00e7\u00e3o de suas compet\u00eancias legais e do cumprimento das atribui\u00e7\u00f5es legais do servi\u00e7o p\u00fablico. <\/p>\n\n\n\n

A legisla\u00e7\u00e3o traz apenas alguns contornos gerais \u2013 \u00e0s vezes impl\u00edcitos ou indiretos4<\/sup> \u2013 de como devem se comportar os agentes de tratamento para viabilizar o uso de informa\u00e7\u00f5es de usu\u00e1rios-cidad\u00e3os enquanto titulares de dados pessoais. \u00c9 poss\u00edvel inferir-se o dever de observ\u00e2ncia das regras gerais da LGPD e o seu enquadramento em algumas das hip\u00f3teses de tratamento de dados pessoais pelo Poder P\u00fablico, dada a rela\u00e7\u00e3o de delega\u00e7\u00e3o ou sujei\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria existente. No entanto, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel extrair da legisla\u00e7\u00e3o ou da regulamenta\u00e7\u00e3o vigentes respostas sobre alguns dos aspectos mais fundamentais nos diversos setores de infraestrutura. <\/p>\n\n\n\n

\u00c0 primeira vista, algumas quest\u00f5es relevantes j\u00e1 se colocam, tais como se o fato de se tratar de dados pessoais de usu\u00e1rios de servi\u00e7os regulados \u2013 e n\u00e3o de qualquer outro titular de dados pessoais \u2013 alteraria em alguma medida a l\u00f3gica de funcionamento ou as exig\u00eancias da LGPD, ou se, por se tratar de uma atividade econ\u00f4mica ou social classificada como servi\u00e7o p\u00fablico ou de relev\u00e2ncia p\u00fablica \u2013 muitas vezes de car\u00e1ter essencial \u2013, haveria ou n\u00e3o alguma modifica\u00e7\u00e3o ou flexibiliza\u00e7\u00e3o do cumprimento das regras de prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais, especialmente em termos de direitos dos usu\u00e1rios-titulares. Na realidade, h\u00e1 in\u00fameras quest\u00f5es mais gerais relacionadas \u00e0 regula\u00e7\u00e3o propriamente dita e \u00e0s normas de prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais aplicadas aos servi\u00e7os regulados urbanos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Sem a pretens\u00e3o de realizar aqui um levantamento exaustivo, s\u00e3o exemplos de quest\u00f5es relevantes que j\u00e1 come\u00e7am a surgir, as seguintes: Quais as hip\u00f3teses legais legitimam o tratamento de dados pessoais por operadores\/prestadores de servi\u00e7os nos setores de infraestrutura? Caso necess\u00e1rio, como deve se dar o consentimento para tratamento de dados pessoais de usu\u00e1rios dos servi\u00e7os? Por se tratar, muitas vezes, de servi\u00e7o essencial prestado sob regime de exclusividade, o \u201cconsentimento\u201d do titular deve ser afastado ou relativizado? Como garantir acesso ao servi\u00e7o e isonomia quando houver negativa do consentimento por parte do usu\u00e1rio-titular? O tratamento pelos operadores\/prestadores pode ser legitimado com base em outras hip\u00f3teses legais, como por exemplo para fins de pol\u00edticas p\u00fablicas, cumprimento de obriga\u00e7\u00e3o legal ou contratual, ou ainda no \u201cleg\u00edtimo interesse\u201d do controlador? <\/p>\n\n\n\n

Haveria obriga\u00e7\u00e3o impl\u00edcita aos contratos \u2013 ou demais t\u00edtulos habilitantes de explora\u00e7\u00e3o da atividade \u2013 de tratar dados dos usu\u00e1rios para melhoria cont\u00ednua do servi\u00e7o ofertado? A busca pela melhoria da qualidade e efici\u00eancia (servi\u00e7o adequado) poderia legitimar o tratamento de dados de usu\u00e1rios-titulares? Como equacionar quest\u00f5es como universaliza\u00e7\u00e3o, isonomia e n\u00e3o discrimina\u00e7\u00e3o com os desafios da inclus\u00e3o digital de usu\u00e1rios dos servi\u00e7os nos setores de infraestrutura? Como assegurar os direitos dos hipossuficientes e ao mesmo tempo evitar o \u201cenviesamento\u201d e o risco de discrimina\u00e7\u00e3o\/segrega\u00e7\u00e3o social a partir de decis\u00f5es baseadas em an\u00e1lise de dados?\u00a0<\/p>\n\n\n\n

E mais, poderia haver um dever das operadoras\/prestadoras de compartilharem entre si dados pessoais de usu\u00e1rios, ou cada tratamento de dados pode ou deve ser feito em separado segundo as suas pr\u00f3prias regras espec\u00edficas? O Poder P\u00fablico pode exigir o compartilhamento dessas bases de dados entre os operadores visando \u00e0 melhoria dos servi\u00e7os p\u00fablicos? Como essa articula\u00e7\u00e3o poderia acontecer? Quais os instrumentos capazes de regular essa situa\u00e7\u00e3o? No caso de servi\u00e7os prestados em regime de competi\u00e7\u00e3o, faz algum sentido eventualmente equiparar os bancos de dados pessoais a uma esp\u00e9cie de essential facility<\/em> nos setores regulados? Quais os limites desse compartilhamento em prol do interesse p\u00fablico?\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Enfim, como regular todas essas relevantes quest\u00f5es em diferentes setores, cada qual com a sua organiza\u00e7\u00e3o institucional e disciplina regulat\u00f3ria pr\u00f3prias? Por exemplo, quando houver ag\u00eancia reguladora, essa regula\u00e7\u00e3o deve ser feita pela ag\u00eancia ou pelo poder concedente? Como articular a rela\u00e7\u00e3o e a coopera\u00e7\u00e3o interfederativa no \u00e2mbito dos servi\u00e7os regulados em mat\u00e9ria de tratamento de dados pessoais? Qual o papel da ANPD nessa articula\u00e7\u00e3o institucional e interfederativa? Quais as diferen\u00e7as e dificuldades no \u00e2mbito de servi\u00e7os p\u00fablicos de compet\u00eancia concorrente? Deve haver plano de articula\u00e7\u00e3o entre as esferas federativas? E como isso tudo impacta a regula\u00e7\u00e3o sobre o servi\u00e7o?\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Somam-se a essas in\u00fameras outras d\u00favidas aplicadas \u00e0 realidade pr\u00e1tica dos setores de infraestrutura, principalmente sobre aqueles sujeitos \u00e0 maior incid\u00eancia da regula\u00e7\u00e3o estatal, como os servi\u00e7os p\u00fablicos delegados (concess\u00f5es e permiss\u00f5es). Por exemplo, h\u00e1 limites \u00e0 explora\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica de dados de usu\u00e1rios de servi\u00e7os p\u00fablicos, em fun\u00e7\u00e3o por exemplo dos objetivos da pol\u00edtica p\u00fablica e dos direitos dos usu\u00e1rios ou mesmo \u00e0s metas de universaliza\u00e7\u00e3o e qualidade definidas nas normas setoriais? A remunera\u00e7\u00e3o do particular pode se dar mediante a explora\u00e7\u00e3o de dados pessoais (como receitas extraordin\u00e1rias)? O particular pode ser remunerado pelo compartilhamento de dados pessoais com o Poder P\u00fablico, para fins de pol\u00edticas p\u00fablicas por exemplo? E os usu\u00e1rios dos servi\u00e7os, t\u00eam direito \u00e0 remunera\u00e7\u00e3o pelo uso de seus dados pessoais?\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Para al\u00e9m dos problemas j\u00e1 conhecidos (situa\u00e7\u00e3o presente), a evolu\u00e7\u00e3o da demanda por dados no contexto das \u201ccidades inteligentes\u201d ou das \u201ccidades do futuro\u201d aprofunda o seu n\u00edvel de complexidade. A implanta\u00e7\u00e3o de novas solu\u00e7\u00f5es tecnol\u00f3gicas nas cidades, nos diferentes setores, deve seguir cada vez uma l\u00f3gica integrada a fim de possibilitar a \u201cinova\u00e7\u00e3o compartilhada\u201d, na qual os cidad\u00e3os participam efetivamente da produ\u00e7\u00e3o de novas solu\u00e7\u00f5es e servi\u00e7os no ambiente urbano. \u00c9 o que, ali\u00e1s, est\u00e1 por tr\u00e1s do pr\u00f3prio conceito de \u201ccidade inteligente\u201d: a integra\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es e informa\u00e7\u00f5es potencialmente capazes de promover benef\u00edcios ambientais, sociais e econ\u00f4micos. E para potencializar os benef\u00edcios p\u00fablicos da integra\u00e7\u00e3o de dados, a infraestrutura tecnol\u00f3gica deve ser idealmente formatada como \u201cplataforma aberta\u201d, capaz de integrar todas as tecnologias dispon\u00edveis na cidade, com transpar\u00eancia e acesso irrestrito aos dados e informa\u00e7\u00f5es por elas gerados, viabilizando a participa\u00e7\u00e3o dos cidad\u00e3os na resolu\u00e7\u00e3o de problemas das cidades. <\/p>\n\n\n\n

Por isso, do ponto de vista da privacidade e da prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais, o desafio da regula\u00e7\u00e3o se aprofunda ainda mais. \u00c9 preciso diferenciar o que s\u00e3o \u201cdados p\u00fablicos\u201d do que s\u00e3o \u201cdados do p\u00fablico\u201d. \u00c9 necess\u00e1rio harmonizar regras de prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais com as leis de acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o p\u00fablica e \u00e0s pol\u00edticas de dados abertos. E al\u00e9m disso, assegurar os direitos dos usu\u00e1rios dos servi\u00e7os no contexto de cada setor regulado, dentro dos quais o direito \u00e0 prote\u00e7\u00e3o dos dados pessoais, em um ambiente em que o usu\u00e1rio n\u00e3o possui a m\u00ednima capacidade ou \u201cpoder de escolha\u201d de consentir com sua pol\u00edtica de privacidade antes de fazer uso do servi\u00e7o5<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o se pretende aqui ser taxativo na apresenta\u00e7\u00e3o dos problemas. H\u00e1 in\u00fameras variantes de cada quest\u00e3o e os desdobramentos s\u00e3o praticamente infinitos. O que se quer chamar a aten\u00e7\u00e3o \u00e9 para a complexidade e a [evidente] insufici\u00eancia da disciplina normativa atual para lidar com essas quest\u00f5es sens\u00edveis para os servi\u00e7os regulados no Brasil. Haver\u00e1 sem d\u00favida necessidade de regulamenta\u00e7\u00e3o, edi\u00e7\u00e3o de normas complementares, orienta\u00e7\u00f5es, guias e manuais de boas pr\u00e1ticas, pesquisas, artigos de doutrina, decis\u00f5es administrativas e judiciais, tudo com o intuito de balizar as a\u00e7\u00f5es e medidas administrativas a serem tomadas por parte dos \u00f3rg\u00e3os e entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica respons\u00e1veis pela regula\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de relev\u00e2ncia p\u00fablica ofertados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Apesar de n\u00e3o se negar a import\u00e2ncia das regras de prote\u00e7\u00e3o dos dados pessoais, elas s\u00f3 d\u00e3o conta de uma parte do problema. \u00c9 preciso ir al\u00e9m para estabelecer novas formas de regula\u00e7\u00e3o sobre o uso\/tratamento da informa\u00e7\u00e3o coletada. Trata-se de discutir quais possibilidades, quais riscos a serem evitados. H\u00e1 toda uma nova partilha do mundo digital que se faz necess\u00e1ria, afinal \u201ca intermedia\u00e7\u00e3o digital inaugura um novo territ\u00f3rio comum sob disputa<\/em>\u201d6<\/sup>, a reclamar, no m\u00ednimo, a regula\u00e7\u00e3o pelo Direito do seu regime de explora\u00e7\u00e3o. Por essas e outras raz\u00f5es, as iniciativas regulat\u00f3rias devem enfrentar quest\u00f5es complexas, para al\u00e9m de buscar apenas a preserva\u00e7\u00e3o dos direitos fundamentais dos usu\u00e1rios-titulares.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Nos setores de infraestrutura, h\u00e1 um dilema adicional para a regula\u00e7\u00e3o que consiste no desafio de encontrar um equil\u00edbrio entre \u201cregula\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o\u201d e \u201cregula\u00e7\u00e3o do uso de dados pessoais\u201d para finalidades a ele vinculadas, ou ainda para outras finalidades que possam ser de interesse do Poder P\u00fablico (planejamento urbano das \u201ccidades inteligentes\u201d, por exemplo). E, ainda, o equil\u00edbrio entre as iniciativas de acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o e dados abertos, que ajudam a promover um governo mais transparente, participativo e voltado \u00e0 inova\u00e7\u00e3o, e as consequ\u00eancias relacionadas \u00e0 privacidade e \u00e0 prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais dos cidad\u00e3os.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

 Em alguns casos, por mais benef\u00edcio p\u00fablico que se possa extrair, submeter as empresas operadoras\/prestadoras \u00e0 exig\u00eancia de instala\u00e7\u00e3o de mecanismos custosos para a coleta e uso compartilhado de dados com o Poder P\u00fablico pode afetar a modicidade tarif\u00e1ria ou inibir o acesso de novos prestadores ao setor (\u201centrantes\u201d), em preju\u00edzo \u00e0 concorr\u00eancia e aos objetivos de pol\u00edticas p\u00fablicas setoriais, entre outras quest\u00f5es relevantes que podem variar de setor para setor, a depender inclusive do regime incidente sobre a atividade (servi\u00e7o p\u00fablico ou atividade econ\u00f4mica regulada, exclusividade ou competi\u00e7\u00e3o etc). <\/p>\n\n\n\n

O desafio ser\u00e1 estabelecer o equil\u00edbrio entre o est\u00edmulo \u00e0 explora\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica baseada em dados \u2013 sob pena de inviabilizar a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos em inova\u00e7\u00e3o e a busca pelo desenvolvimento de novas tecnologias aplicadas aos servi\u00e7os de relev\u00e2ncia p\u00fablica \u2013 e os interesses da sociedade, mediante regras adequadas e equilibradas de tratamento e compartilhamento de dados para \u00f3rg\u00e3os reguladores estatais que possam se valer desses dados relevantes para o desenho mais eficiente e eficaz de pol\u00edticas p\u00fablicas, tudo com o maior n\u00edvel poss\u00edvel de transpar\u00eancia e de controle social.   <\/p>\n\n\n\n

Para tanto, n\u00e3o se deve ignorar instrumentos regulat\u00f3rios que j\u00e1 est\u00e3o \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o e que j\u00e1 podem ser utilizados ou, ao menos, adaptados. O quadro regulat\u00f3rio brasileiro vem sendo permanentemente aperfei\u00e7oado exatamente para prover os reguladores de instrumentos para tornar as a\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias mais previs\u00edveis e mais aderentes \u00e0 realidade do contexto no qual encontram-se inseridas. Exemplos disso s\u00e3o as leis que tornam obrigat\u00f3ria a realiza\u00e7\u00e3o de an\u00e1lises de impacto em v\u00e1rias situa\u00e7\u00f5es, assim como se preocupam com a melhoria dos processos decis\u00f3rios para que eles sejam mais inclusivos, participativos e fundamentados7<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Haver\u00e1 necessidade de verificar a adequa\u00e7\u00e3o e sufici\u00eancia dos instrumentos regulat\u00f3rios existentes, ou eventualmente at\u00e9 a proposi\u00e7\u00e3o de novas ferramentas, m\u00e9todos e processos para legitimar o tratamento de dados no \u00e2mbito dos servi\u00e7os regulados, a serem \u201ccalibrados\u201d de acordo com o n\u00edvel de incid\u00eancia regulat\u00f3ria em cada situa\u00e7\u00e3o (concess\u00e3o, permiss\u00e3o, autoriza\u00e7\u00e3o). As avalia\u00e7\u00f5es e os relat\u00f3rios de impacto devem ser revistos e atualizados periodicamente diante do longo prazo da parceria\/atividade, a fim de adequ\u00e1-los \u00e0s inevit\u00e1veis mudan\u00e7as tecnol\u00f3gicas e at\u00e9 \u00e0s mudan\u00e7as de expectativas dos usu\u00e1rios-titulares.<\/p>\n\n\n\n

As normas de regula\u00e7\u00e3o devem estabelecer normas e procedimentos para exigir o planejamento do tratamento de dados pessoais desde a etapa de prepara\u00e7\u00e3o da delega\u00e7\u00e3o\/autoriza\u00e7\u00e3o, articulando-o com o planejamento e as pol\u00edticas p\u00fablicas do setor. As provid\u00eancias preliminares devem j\u00e1 contemplar estudos direcionados ao design<\/em> de privacidade de dados dos usu\u00e1rios pensado para o longo prazo, inclusive em termos de coordena\u00e7\u00e3o e defini\u00e7\u00e3o dos agentes, pressupostos e autoriza\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias, e da identifica\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico envolvido, a fim de justificar a necessidade e os limites do tratamento.<\/p>\n\n\n\n

Devem estabelecer ainda regras claras sobre transpar\u00eancia e comunica\u00e7\u00e3o, direitos dos usu\u00e1rios-titulares, propriedade dos dados, pol\u00edtica de dados abertos, assim como transfer\u00eancia de dados pessoais de usu\u00e1rios, continuidade da presta\u00e7\u00e3o, portabilidade, interoperabilidade e compartilhamento de dados pessoais. E na medida em que o tratamento de dados nos servi\u00e7os regulados pode envolver o uso de intelig\u00eancia artificial e algoritmos, devem disciplinar os contornos da responsabilidade civil do controlador (poder p\u00fablico ou prestador privado) em raz\u00e3o de eventuais falhas do servi\u00e7o na atividade de tratamento. <\/p>\n\n\n\n

Ao que tudo indica, isso vai requerer das partes uma estrutura deliberativa e uma intera\u00e7\u00e3o muito pr\u00f3xima com os usu\u00e1rios e com a sociedade em geral na cont\u00ednua aferi\u00e7\u00e3o das expectativas dos titulares de dados pessoais para fins de maior legitima\u00e7\u00e3o dos processos de coleta, tratamento e compartilhamento de dados pessoais, com aprimoramento constante das estrat\u00e9gias de transpar\u00eancia e comunica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Ao Estado caber\u00e1 cautela redobrada e uma disciplina mais densa que demandar\u00e1 uma an\u00e1lise casu\u00edstica para delimitar adequadamente os contornos da regula\u00e7\u00e3o e o regime jur\u00eddico aplic\u00e1vel \u00e0 prote\u00e7\u00e3o de dados de usu\u00e1rios na presta\u00e7\u00e3o de cada servi\u00e7o regulado. Haver\u00e1 necessidade de conjuga\u00e7\u00e3o entre as regras de admiss\u00e3o para explora\u00e7\u00e3o da atividade; de cumprimento de metas e pol\u00edticas p\u00fablicas aplic\u00e1veis ao setor; da atividade fiscalizat\u00f3ria; e de uma regula\u00e7\u00e3o voltada ao tratamento dos dados pessoais dos usu\u00e1rios na perspectiva dos direitos fundamentais e de aspectos concorrenciais, setoriais, de acesso ao servi\u00e7o e de qualidade da sua presta\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

E na dimens\u00e3o das cidades \u201cinteligentes\u201d cada vez mais conectadas e integradas, o tratamento de dados pessoais coletados de fontes provenientes dos servi\u00e7os regulados deve sopesar os potenciais benef\u00edcios p\u00fablicos da coleta e uso compartilhamento de dados pelas empresas operadoras\/prestadoras e pelo Poder P\u00fablico, com os eventuais impactos que essa explora\u00e7\u00e3o possa causar \u00e0 pr\u00f3pria oferta da atividade de interesse p\u00fablico dentro do contexto setorial, inclusive na perspectiva do est\u00edmulo \u00e0 inova\u00e7\u00e3o, amplia\u00e7\u00e3o de acesso e competi\u00e7\u00e3o, se o caso. <\/p>\n\n\n\n

A efetiva\u00e7\u00e3o dessa regula\u00e7\u00e3o demanda uma institui\u00e7\u00e3o tecnicamente preparada e independente, que seja capaz de mediar os m\u00faltiplos interesses p\u00fablicos e privados em disputa. Por isso, um dos primeiros desafios do desenho regulat\u00f3rio consiste justamente na \u201cindepend\u00eancia\u201d ou \u201cautonomia\u201d do pr\u00f3prio regulador e sua posi\u00e7\u00e3o de neutralidade em rela\u00e7\u00e3o aos interesses em jogo (usu\u00e1rios-titulares, operadores\/prestadores, Poder P\u00fablico enquanto agente interessado nos dados coletados).<\/p>\n\n\n\n

A complexidade da regula\u00e7\u00e3o do uso de dados na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos e a exist\u00eancia de subsistemas jur\u00eddicos em cada setor regulado reclamar\u00e3o a an\u00e1lise contextual de cada atividade, inviabilizando o tratamento uniforme dos setores de infraestrutura como sendo sujeitos a um bloco comum de regras pertinentes aos limites objetivos para o tratamento e prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais de usu\u00e1rios pelo Poder P\u00fablico ou por empresas delegat\u00e1rias do Estado. A regula\u00e7\u00e3o deve ser modulada para cada situa\u00e7\u00e3o\/problema existente (perspectiva setorial), al\u00e9m de adequada para cada momento do processo de delega\u00e7\u00e3o\/autoriza\u00e7\u00e3o. Ela deve ser adequada e proporcional na medida necess\u00e1ria para o cumprimento dos objetivos constitucionais e legais, a reclamar metodologias ainda mais acuradas para os testes de legalidade\/proporcionalidade exigidos para assegurar a validade do tratamento em cada situa\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 espa\u00e7o para a ideia de regime jur\u00eddico \u00fanico a regrar essa rela\u00e7\u00e3o. Assim como ocorre com a discuss\u00e3o sobre a base legal do \u201cleg\u00edtimo interesse\u201d, que virou uma esp\u00e9cie de \u201ccarta coringa regulat\u00f3ria\u201d para abra\u00e7ar uma mir\u00edade de poss\u00edveis usos dos dados pessoais, \u00e9 necess\u00e1rio estabelecer crit\u00e9rios para a aplica\u00e7\u00e3o da base legal de tratamento para fins de execu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas e finalidades de interesse p\u00fablico, com o objetivo de trazer previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica na aplica\u00e7\u00e3o dessa base legal, evitando-se que o \u201cinteresse p\u00fablico\u201d represente uma \u201cporta aberta\u201d para contornar a integridade contextual, os princ\u00edpios e os direitos previstos na LGPD .<\/p>\n\n\n\n

No momento em que a colabora\u00e7\u00e3o da iniciativa privada na oferta de servi\u00e7os p\u00fablicos se apresenta como uma das poucas alternativas \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o do Estado brasileiro para amplia\u00e7\u00e3o dos investimentos em infraestrutura e para o cumprimento de metas de universaliza\u00e7\u00e3o e qualidade em diversos setores, a compreens\u00e3o sobre como a introdu\u00e7\u00e3o de regras de uso e explora\u00e7\u00e3o de dados de usu\u00e1rios-cidad\u00e3os pode interferir nos contratos em curso e nas novas rela\u00e7\u00f5es parece n\u00e3o apenas uma quest\u00e3o relevante e oportuna, mas fundamental e urgente. <\/p>\n\n\n\n

\u00c9 certo que, por vezes, a novidade e as incertezas em torno de temas t\u00e3o desafiadores limitam ou reduzem a regula\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria \u00e0quilo que \u00e9 mais essencial. A pr\u00f3pria natureza de norma geral da LGPD, por \u00f3bvio, n\u00e3o tem a pretens\u00e3o de esgotar ou solucionar as eventuais dificuldades que possam surgir da aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica de novos institutos e de novos conceitos, principalmente em setores mais espec\u00edficos e no \u00e2mbito de rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas mais complexas. \u00c9 nesse sentido que o \u201cnovo direito\u201d se depara com o desafio da conjuga\u00e7\u00e3o e da harmonia com os in\u00fameros institutos e instrumentos jur\u00eddicos j\u00e1 existentes. Ser\u00e1 necess\u00e1rio algum esfor\u00e7o para essa conjuga\u00e7\u00e3o e introdu\u00e7\u00e3o das normas e das pr\u00e1ticas de uso de dados pessoais nos setores de infraestrutura. Ser\u00e1 necess\u00e1rio compatibilizar, interpretar, ressignificar, disciplinar novos padr\u00f5es de conduta, novos procedimentos, enfim, fazer o antigo, o tradicional e o existente conversarem harmonicamente com o novo e com aquilo que ainda est\u00e1 por vir\u2026<\/p>\n\n\n\n

*Rafael R. Garofano \u00e9 advogado em S\u00e3o Paulo. S\u00f3cio do escrit\u00f3rio Garofano Sociedade de Advogados. Doutorando e mestre em Direito do Estado pela Universidade de S\u00e3o Paulo. Membro da Comiss\u00e3o Especial de Infraestrutura da OAB\/SP.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
1 Advirta-se que inexiste consenso sobre a defini\u00e7\u00e3o de \u201ccidades inteligentes\u201d. O termo \u00e9 adotado com diferentes terminologias, contextos e significados, evoluindo ao longo dos anos de uma perspectiva restrita \u00e0 infraestrutura tecnol\u00f3gica para uma sist\u00eamica. O Relat\u00f3rio do Parlamento Europeu as conceitua como a maneira inteligente de as cidades utilizarem informa\u00e7\u00e3o e tecnologia da informa\u00e7\u00e3o (ICT) com o prop\u00f3sito de endere\u00e7ar seus desafios. PARLAMENTO EUROPEU. Mapping Smart Cities in the EU<\/strong>. Relat\u00f3rio do Parlamento Europeu. Policy Department: Economic and Scientific Policy, Uni\u00e3o Europeia, 2014. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.europarl.europa.eu\/studies<\/a><\/h6>\n\n\n\n
2 A conex\u00e3o mais imediata que se pode fazer entre as normas de regula\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os urbanos no Brasil e as leis de prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais decorre de uma constata\u00e7\u00e3o muito simples: a de que as pessoas naturais que usufruem dos servi\u00e7os e utilidades que as cidades oferecem s\u00e3o as mesmas pessoas que, direta ou indiretamente, s\u00e3o potenciais \u201cfornecedores\u201d de dados pessoais relevantes para o pr\u00f3prio servi\u00e7o, para a efici\u00eancia da gest\u00e3o p\u00fablica como um todo, para o planejamento de pol\u00edticas p\u00fablicas, ou ainda para explora\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica por pessoas jur\u00eddicas de direito p\u00fablico ou privado relacionadas \u00e0 presta\u00e7\u00e3o da utilidade.<\/h6>\n\n\n\n
3 BLACK, Julia; MURRAY, Andrew D. Regulating AI and machine learning: setting the regulatory agenda. European Journal of Law and Technology, 2019.<\/h6>\n\n\n\n
4 A LGPD prev\u00ea, por exemplo, que os servi\u00e7os notariais e de registro exercidos em car\u00e1ter privado, por delega\u00e7\u00e3o do Poder P\u00fablico, ter\u00e3o o mesmo tratamento dispensado \u00e0s pessoas jur\u00eddicas de direito p\u00fablico. Neste caso, tais entidades devem fornecer acesso aos dados por meio eletr\u00f4nico para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, tendo em vista as finalidades previstas na lei, quais sejam, o atendimento de sua finalidade p\u00fablica, na persecu\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico, com o objetivo de executar as compet\u00eancias legais ou cumprir as atribui\u00e7\u00f5es legais do servi\u00e7o p\u00fablico (\u00a7\u00a74\u00ba e 5\u00ba do art. 23). Na mesma linha, as empresas p\u00fablicas e as sociedades de economia mista, quando estiverem \u201coperacionalizando pol\u00edticas p\u00fablicas\u201d e no \u00e2mbito da execu\u00e7\u00e3o delas, ter\u00e3o o mesmo tratamento dispensado aos \u00f3rg\u00e3os e \u00e0s entidades do Poder P\u00fablico. Por outro lado, quando as empresas p\u00fablicas e as sociedades de economia mista estiverem atuando em regime de concorr\u00eancia, receber\u00e3o o mesmo tratamento dispensado \u00e0s pessoas jur\u00eddicas de direito privado particulares, nos termos da lei, o que requerer\u00e1 uma segrega\u00e7\u00e3o das bases de dados sempre que uma mesma pessoa jur\u00eddica tratar dados com diferentes finalidades. Apesar de tais disposi\u00e7\u00f5es, a verdade \u00e9 que a LGPD silencia quanto ao tratamento de dados de usu\u00e1rios de servi\u00e7os regulados por pessoas jur\u00eddicas de direito privado que sejam concession\u00e1rias ou permission\u00e1rias de servi\u00e7os p\u00fablicos, ou ainda tenham recebido autoriza\u00e7\u00e3o para explora\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de utilidade p\u00fablica assim definidos na legisla\u00e7\u00e3o, sem adentrar nos problemas que podem decorrer dessas rela\u00e7\u00f5es. Por exemplo, qual dever\u00e1 ser a disciplina quando uma empresa delegat\u00e1ria do Estado (pessoa jur\u00eddica de direito privado) atuar em regime de concorr\u00eancia  no mercado de bens e servi\u00e7os e, nesta condi\u00e7\u00e3o, realizar o tratamento de dados de usu\u00e1rios para fins de melhor execu\u00e7\u00e3o das metas de qualidade e efici\u00eancia atreladas ao servi\u00e7o?<\/h6>\n\n\n\n
5 Nas cidades repletas de sensores, at\u00e9 mesmo um poste de ilumina\u00e7\u00e3o, um vag\u00e3o de trem do metr\u00f4 ou uma lixeira posicionada na rua s\u00e3o capazes de coletar dados pessoais sem oferecer qualquer oportunidade de o titular das informa\u00e7\u00f5es coletadas expressar suas escolhas ou consentimento. E os dispositivos de \u201cIoT\u201d geralmente n\u00e3o oferecem alertas sobre pol\u00edticas de privacidade. Some-se a isso ainda os riscos de inviabilidade de anonimiza\u00e7\u00e3o dos dados, na medida em que raramente os dados produzidos pela atividade do usu\u00e1rio s\u00e3o completamente e irreversivelmente anonimizados, bastando muitas vezes a individualiza\u00e7\u00e3o e cruzamento com outros bancos de dados para que seja poss\u00edvel a identifica\u00e7\u00e3o do usu\u00e1rio-titular.<\/h6>\n\n\n\n
6 PARRA, Henrique. Abertura e controle na governamentalidade algor\u00edtmica. Ci\u00eancia e Cultura, vol. 68, n. 1. S\u00e3o Paulo. Jan\/Mar 2016. Dispon\u00edvel em: http:\/\/cienciaecultura.bvs.br\/<\/a><\/h6>\n\n\n\n
7 Tais como a \u201cnova\u201d Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas de Direito Brasileiro\/LINDB (Lei 13.655\/2018), a Lei das Ag\u00eancias Reguladoras (Lei 13.848\/2019), a Lei da Liberdade Econ\u00f4mica (Lei 13.874\/2019) e a pr\u00f3pria LGPD.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Rafael R. Garofano* O ambiente urbano \u00e9 cada vez mais reconhecido como espa\u00e7o privilegiado de acesso e de oportunidades de uso intensivo de tecnologias de tratamento de dados, inclusive dados pessoais. 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