{"id":5955,"date":"2020-09-24T13:00:50","date_gmt":"2020-09-24T16:00:50","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=5955"},"modified":"2020-09-25T18:08:09","modified_gmt":"2020-09-25T21:08:09","slug":"infradebate-governo-tcu-cade-e-antaq-demandam-preco-teto-nos-portos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-governo-tcu-cade-e-antaq-demandam-preco-teto-nos-portos\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Governo, TCU, Cade e ANTAQ demandam pre\u00e7o-teto nos portos"},"content":{"rendered":"\n

Osvaldo Agripino*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As decis\u00f5es recentes do Governo Federal, dentre as quais o veto do presidente Bolsonaro, a pedido do ministro da Infraestrutura, Tarc\u00edsio de Freitas, e do secret\u00e1rio de Portos, Diogo Piloni, ao trecho do PLV 30\/2020 (minirreforma portu\u00e1ria), convertido na Lei 14.047\/2020, que retirava a \u201cgarantia da modicidade\u201d nas tarifas dos terminais arrendados e nos pre\u00e7os dos TUPs (terminais de uso privado), que consta na Lei 12.815\/2013 (Lei dos Portos); e as do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) e do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica), no julgamento da legalidade do SSE (Servi\u00e7o de Segrega\u00e7\u00e3o e Entrega), com men\u00e7\u00e3o \u00e0 Resolu\u00e7\u00e3o Normativa 34\/2019, da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios), apontam para a irreversibilidade da cria\u00e7\u00e3o da metodologia price cap <\/em>nos servi\u00e7os portu\u00e1rios. <\/p>\n\n\n\n

No caso da minirreforma acima, ao acolher pedido da Log\u00edstica Brasil e de outras entidades de defesa dos usu\u00e1rios, como a Usuport e o Cecaf\u00e9, e de v\u00e1rios congressistas da FPA (Frente Parlamentar da Agropecu\u00e1ria), o ministro Tarc\u00edsio opinou pelo veto ao dispositivo que modificava o art. 3\u00ba, II, da Lei dos Portos, retirando o jabuti ex\u00f3tico que havia sido inclu\u00eddo na MP (Medida Provis\u00f3ria) 945\/2020, no Congresso Nacional, com as seguintes raz\u00f5es:<\/p>\n\n\n\n

A proposi\u00e7\u00e3o legislativa, ao alterar o dispositivo retirando a previs\u00e3o de modicidade dos pre\u00e7os cobrados pelas instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, passando a fazer alus\u00e3o somente \u00e0 modicidade para as tarifas praticadas no setor, efetua altera\u00e7\u00e3o perene \u00e0 Lei n\u00ba 12.815, de 2013, n\u00e3o restrita ao momento de combate \u00e0 pandemia, tendo potencial de causar uma onera\u00e7\u00e3o excessiva para aqueles que utilizam as instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias como meio log\u00edstico para a movimenta\u00e7\u00e3o de suas cargas, sejam elas destinadas \u00e0 cabotagem ou ao com\u00e9rcio exterior, principalmente \u00e0queles que n\u00e3o det\u00eam o controle da opera\u00e7\u00e3o de terminais portu\u00e1rios, sujeitos \u00e0s pol\u00edticas de pre\u00e7os, o que tornaria sua log\u00edstica n\u00e3o competitiva frente a outros mercados com o aumento dos custos.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Apesar da manuten\u00e7\u00e3o da garantia da modicidade <\/em>no texto da lei,<\/em> at\u00e9 hoje pouco aplicada, parcela dos usu\u00e1rios sabe que o papel aceita tudo, portanto, \u00e9 preciso fazer com que a modicidade,<\/em> efetivamente, \u201csaia do papel\u201d. Sem isso o usu\u00e1rio nunca ter\u00e1 o \u201cservi\u00e7o adequado\u201d que se encontra on paper,<\/em> na Constitui\u00e7\u00e3o Federal e nos normativos da ANTAQ. Uma das formas \u00e9 via pre\u00e7o-teto.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Obviamente que o pre\u00e7o-teto<\/em> n\u00e3o \u00e9 um tema de f\u00e1cil digest\u00e3o pelos prestadores de servi\u00e7o, portanto, haver\u00e1 forte rea\u00e7\u00e3o e, eventualmente, a judicializa\u00e7\u00e3o por parte daqueles que o consideram uma \u201cpedra no caminho\u201d. Afinal, ele pode colocar em risco as metas de remessas para as matrizes localizadas no exterior.<\/p>\n\n\n\n

A ferramenta price cap<\/em> \u00e9 usada h\u00e1 cerca quarenta anos em pa\u00edses que tiveram a sua infraestrutura privatizada, mas, ironicamente, ainda n\u00e3o \u00e9 aplicada no setor portu\u00e1rio regulado pela ANTAQ, embora v\u00e1rias decis\u00f5es j\u00e1 apontem pela imprescindibilidade do seu uso, especialmente pela op\u00e7\u00e3o do regime de liberdade de pre\u00e7os, decis\u00f5es do TCU e externalidades negativas de um modelo ex post,<\/em> com poder dissuas\u00f3rio ineficaz, muita concorr\u00eancia imperfeita e assimetrias de informa\u00e7\u00e3o.  Recentemente, um operador portu\u00e1rio, depois de seis reincid\u00eancias, foi condenado a pagar uma multa de R$ 820 mil porque se recusou a devolver R$ 3 mil cobrados ilegalmente de um usu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

A urg\u00eancia da cria\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o-teto<\/em> decorre da falha de mercado decorrente da concentra\u00e7\u00e3o e a verticaliza\u00e7\u00e3o no mercado de cont\u00eaineres, da aus\u00eancia de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica eficaz e da pouca (quase inexistente) participa\u00e7\u00e3o social dos usu\u00e1rios, se comparada \u00e0 dos prestadores de servi\u00e7os, que possuem rela\u00e7\u00f5es contratuais com a ANTAQ e maior proximidade. <\/p>\n\n\n\n

Por tais motivos, o indicador de qualidade dos portos do Banco Mundial, em pesquisa feita junto aos executivos de 133 pa\u00edses acerca dos portos no mundo, classificou o Brasil com nota 2,7, numa escala que vai de 1 at\u00e9 7, sendo esta \u00faltima uma nota para pa\u00eds com portos desenvolvidos e eficientes.<\/p>\n\n\n\n

Outros pa\u00edses da Am\u00e9rica do Sul, como Paraguai (3,1), Argentina (3,8), Col\u00f4mbia (3,6), Peru (3,6) e Chile (4,9), tiveram notas bem melhores. Na outra ponta, a Holanda, por exemplo, teve nota 6,8.  Em qualidade de infraestrutura portu\u00e1ria, o Global Competitiveness Report 2017-2018<\/em>, do F\u00f3rum Econ\u00f4mico Mundial, coloca o Brasil em 106\u00ba lugar.<\/p>\n\n\n\n

Os usu\u00e1rios s\u00f3 come\u00e7aram a \u201cacordar\u201d e a se mobilizar a partir de 2013, em face das expectativas frustradas de redu\u00e7\u00e3o de custos da ret\u00f3rica do investidor privado no p\u00f3s-reforma portu\u00e1ria, que editou a Lei 12.815. Ao contr\u00e1rio, tem-se verificado aumentos abusivos, com terminais cobrando Gris (Gerenciamento de Risco) de 0,5% sobre o valor CIF da carga, e armazenagem ad valorem<\/em>, em alguns casos em quantia superior a duas vezes o valor CIF da mercadoria, tal como um terminal que cobrou R$ 5,6 milh\u00f5es para cerca de  250 dias para cada um dos 12 cont\u00eaineres, com valor total CIF da carga de R$ 2,8 milh\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Sobre esse fen\u00f4meno e problema de concentra\u00e7\u00e3o e verticaliza\u00e7\u00e3o, que vem chamando a aten\u00e7\u00e3o dos especialistas, recomendo a leitura do artigo Defesa da concorr\u00eancia e verticaliza\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria,<\/em> publicado em 17 de junho de 2020, em coautoria com Maicon Rodrigues na Revista de Defesa Concorr\u00eancia<\/em><\/strong>, v. 8, n. 1, 2020, com 205 downloads<\/em>. Dispon\u00edvel no site do Cade<\/a>. <\/p>\n\n\n\n

Voltando ao sistema “pre\u00e7o m\u00e1ximo” ou simplesmente price cap,<\/em>  trata-se de uma forma de regula\u00e7\u00e3o desenvolvida na d\u00e9cada de 80, no Reino Unido,  criada pelo economista Stephen Littlechild. Desde ent\u00e3o, ela vem sendo aplicada em todos os servi\u00e7os essenciais (\u201cutilities<\/em>\u201d) brit\u00e2nicos privados e em v\u00e1rios pa\u00edses do mundo. Ela se contrap\u00f5e \u00e0 regula\u00e7\u00e3o de taxa de retorno, na qual as empresas determinam uma taxa de retorno sobre o capital, bem como a regula\u00e7\u00e3o com base no Custo Marginal \u2013 onde o lucro \u00e9 totalmente regulado. <\/p>\n\n\n\n

Sobre o tema recomendo: KESSIDES, Ioannis. Reforming Infrastructure Privatization, Regulation, and Competition – A World Bank Policy Research Report. <\/strong>Oxford University Press, 2004.<\/p>\n\n\n\n

Em sistema com liberdade de pre\u00e7os, de um lado, como o adotado pela ANTAQ no setor portu\u00e1rio, \u00e9 imprescind\u00edvel o pre\u00e7o-teto, do outro lado, sob pena de excesso de judicializa\u00e7\u00e3o e preju\u00edzo do usu\u00e1rio desse setor, em face de inexist\u00eancia de ferramenta eficaz para o regulador combater o abuso.<\/p>\n\n\n\n

No caso brasileiro, isso se d\u00e1 porque, apesar da ret\u00f3rica de \u201cque h\u00e1 forte concorr\u00eancia\u201d <\/em>ou que \u201cesse \u00e9 um mercado competitivo, portanto, \u00e9 melhor deixar o pr\u00f3prio mercado regular<\/em>\u201d (tema sobre o qual j\u00e1 me manifestei<\/a>) por parte de algumas entidades prestadoras de servi\u00e7os, esse argumento n\u00e3o se sustenta diante dos fatos e dos n\u00fameros adiante apresentados. <\/p>\n\n\n\n

Quando analisamos os n\u00fameros da ANTAQ e o IHH (\u00cdndice de Concentra\u00e7\u00e3o Horizontal), adotado pela Divis\u00e3o Antitruste dos EUA, superior a 3.500 em v\u00e1rios mercados relevantes de cont\u00eaineres, como os de SP, SC, RS, BA e PE, quando o ideal \u00e9 1.500, verifica-se que n\u00e3o h\u00e1 pol\u00edtica de defesa da concorr\u00eancia por parte da ANTAQ, que tem se recusado, inclusive, a enviar para o Cade casos onde h\u00e1 evid\u00eancias de condutas antitruste, conforme exige o art. 31 da Lei da ANTAQ.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, apesar do aumento de investimentos no setor portu\u00e1rio e das opera\u00e7\u00f5es de cont\u00eaineres nos terminais de uso privado, desde a edi\u00e7\u00e3o da Lei dos Portos, a concentra\u00e7\u00e3o e a verticaliza\u00e7\u00e3o, assim como o rent-seeking <\/em>(conduta oportunista) e as assimetrias de informa\u00e7\u00e3o, como o THC \u201crachadinha\u201d, \u201clegalizado\u201d pela Resolu\u00e7\u00e3o 2.389\/2012 e mantido na RN 34\/2019, apesar dos alertas da Usuport-RJ, atual Log\u00edstica Brasil, n\u00e3o reduziram os custos log\u00edsticos dos usu\u00e1rios. <\/p>\n\n\n\n

As externalidades negativas continuam, afetando sobremaneira as pequenas e m\u00e9dias empresas que possuem participa\u00e7\u00e3o irris\u00f3ria no com\u00e9rcio exterior, ao contr\u00e1rio de outros pa\u00edses, assim como o enriquecimento sem causa e as evid\u00eancias de sonega\u00e7\u00e3o fiscal de ISS e de IRPJ por parte do armador e do seu agente intermedi\u00e1rio na cobran\u00e7a do THC, tendo a Prefeitura do Rio de Janeiro j\u00e1 autuado um grande armador.<\/p>\n\n\n\n

Por tais motivos, a ANTAQ, criou o pre\u00e7o-teto na RN 34, no artigo 9\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, que assim disp\u00f5e:<\/p>\n\n\n\n

(…) <\/em><\/p>\n\n\n\n

Par\u00e1grafo \u00fanico. No caso em que restar demonstrada a verossimilhan\u00e7a de que exista abuso ilegal na cobran\u00e7a do SSE, a ANTAQ poder\u00e1 estabelecer o pre\u00e7o m\u00e1ximo a ser cobrado a esse t\u00edtulo, mediante pr\u00e9vio estabelecimento e publicidade dos crit\u00e9rios a serem utilizados para sua defini\u00e7\u00e3o.<\/em><\/p>\n\n\n\n

Atenta \u00e0s decis\u00f5es do TCU e do Cade, especialmente do seu superintendente-geral, e \u00e0 decis\u00e3o recente por seis votos a favor da compet\u00eancia do Cade para combater os abusos da SSE, apesar da edi\u00e7\u00e3o da RN 34, contra um voto, e crescente judicializa\u00e7\u00e3o do problema, vez que os abusos continuam, apesar da edi\u00e7\u00e3o da citada norma em agosto de 2019, o voto da ex-diretora da ANTAQ, Gabriela Costa, no processo que trata de regular o pre\u00e7o-teto da RN 34, fez uma op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria adequada, a fim de incluir o pre\u00e7o-teto n\u00e3o somente para a SSE, mas a todas as rubricas portu\u00e1rias de terminais de cont\u00eaineres. Vejamos:<\/p>\n\n\n\n

52. Conforme se depreende do Relat\u00f3rio de AIR, pretende-se criar uma metodologia geral de  an\u00e1lise de abusividade (pre\u00e7os excessivos e pre\u00e7os excludentes) voltada para todas as rubricas de terminais de cont\u00eaineres, em especial para aqueles fornecimentos inerentes e complementares relacionados ao THC e aqueles n\u00e3o cobertos pelo THC, complementando a proposta contida no Processo n\u00ba 50300.002175\/2018-82.<\/em><\/p>\n\n\n\n

53. Infere-se tamb\u00e9m que todos os servi\u00e7os prestados pela instala\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria poder\u00e3o ser objeto de an\u00e1lise de abusividade e de estipula\u00e7\u00e3o de pre\u00e7o-teto a posteriori. (…)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Isso se d\u00e1, porque os abusos nesse mercado, que v\u00e3o muito al\u00e9m da cobran\u00e7a do SSE  por terminais de cont\u00eaineres, prejudicam n\u00e3o somente os usu\u00e1rios, mas os terminais retroportu\u00e1rios (zona secund\u00e1ria), especialmente em Santa Catarina. Dentre tais abusos, podemos citar a cobran\u00e7a do scanner<\/em> ou INI (inspe\u00e7\u00e3o n\u00e3o invasiva), uma jabuticaba brasileira, pois no mundo desenvolvido, conforme constatada pelo pr\u00f3prio Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura), essa cobran\u00e7a \u00e9 feita pela Autoridade Aduaneira, e armazenagem portu\u00e1ria por terminais verticalizados, com casos de aumentos de cerca de 750% nos seus pre\u00e7os, em dez anos, dez vezes a infla\u00e7\u00e3o acumulada, dentre v\u00e1rias outras.<\/p>\n\n\n\n

Nesse cen\u00e1rio, cabe destacar que o voto acima est\u00e1 alinhado com os temas 3.1. e 3.5. da Agenda Regulat\u00f3ria da ANTAQ para o bi\u00eanio 2020-2021, adiante transcrito, e que demandar\u00e3o a participa\u00e7\u00e3o dos usu\u00e1rios para que haja equil\u00edbrio na regula\u00e7\u00e3o das mat\u00e9rias:<\/p>\n\n\n\n

Tema 3.1 – Padroniza\u00e7\u00e3o das rubricas dos servi\u00e7os b\u00e1sicos prestados pelos terminais de cont\u00eaineres e defini\u00e7\u00e3o de diretrizes acerca dos servi\u00e7os inerentes, acess\u00f3rios ou complementares. Processo: 50300.006552\/2018-52. Status: Finalizada a consultoria externa. A minuta de Resolu\u00e7\u00e3o Normativa est\u00e1 em fase final de elabora\u00e7\u00e3o, devendo ser em breve apreciada pela Diretoria Colegiada e submeta aos mecanismos de participa\u00e7\u00e3o social.<\/em><\/p>\n\n\n\n

(…)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Tema 3.5 – Defini\u00e7\u00e3o de conceitos e indicadores de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o adequado nos portos organizados e instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias. Processo: 50300.002578\/2015-89. Status: Na subdivis\u00e3o dos trabalhos, as defini\u00e7\u00f5es e os conceitos j\u00e1 foram conclu\u00eddos. Em desenvolvimento a constru\u00e7\u00e3o pela SDS da sistem\u00e1tica de apura\u00e7\u00e3o de indicadores. (…)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Por fim, como se estivessem prevendo o futuro, diante dos abusos permitidos pela ANTAQ ao longo desses sete anos de vig\u00eancia da Lei dos Portos, por respeito ao marco regulat\u00f3rio ou temor de criar um precedente com a den\u00fancia de algum usu\u00e1rio \u00e0 ANTAQ, ao Cade ou ao TCU, verifica-se que alguns terminais molhados \u201cest\u00e3o cedendo\u201d e buscando acordo ap\u00f3s exaustiva negocia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

De qualquer forma, \u00e9 relevante que os usu\u00e1rios e os terminais retroportu\u00e1rios, assim como os aqueles terminais n\u00e3o verticalizados, participem ativamente das inova\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias que envolvem o pre\u00e7o-teto.<\/p>\n\n\n\n

O uso dessa ferramenta \u00e9 uma condi\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria, mas n\u00e3o suficiente, per se,<\/em> para que haja servi\u00e7o adequado<\/em>, especialmente pela condi\u00e7\u00e3o da modicidade, ainda \u201cletra morta\u201d no setor portu\u00e1rio, apesar dos esfor\u00e7os da ANTAQ, que insiste no modelo ex post.<\/em> Trata-se de um direito que vem sendo sonegado pelo Estado brasileiro, com exce\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle e Autoridade Antitruste, desde muito antes da edi\u00e7\u00e3o da Lei dos Portos.<\/p>\n\n\n\n

*Osvaldo Agripino \u00e9 advogado, s\u00f3cio do Agripino & Ferreira,\u00a0 Senior Fellow, Kennedy School of Government, Harvard University.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
Nota da reda\u00e7\u00e3o \u2013 O Minist\u00e9rio da Infraestrutura enviou uma nota \u00e0 Ag\u00eancia iNFRA respondendo a este artigo e negando que “defenda ou trabalhe em prol de uma fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os-tetos a todo o setor portu\u00e1rio”. A \u00edntegra da nota pode ser lida neste link<\/a>.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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