{"id":6016,"date":"2020-10-06T13:00:28","date_gmt":"2020-10-06T16:00:28","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6016"},"modified":"2020-10-06T15:36:33","modified_gmt":"2020-10-06T18:36:33","slug":"infradebate-liberdade-economica-em-ambiente-concorrencial-o-melhor-modelo-para-o-desenvolvimento-dos-portos-brasileiros","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-liberdade-economica-em-ambiente-concorrencial-o-melhor-modelo-para-o-desenvolvimento-dos-portos-brasileiros\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Liberdade econ\u00f4mica em ambiente concorrencial \u2013 o melhor modelo para o desenvolvimento dos portos brasileiros"},"content":{"rendered":"\n

Luis Claudio Santana Montenegro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A quest\u00e3o da liberdade de pre\u00e7os como garantia do exerc\u00edcio da atividade econ\u00f4mica e a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o livre exerc\u00edcio dessas atividades est\u00e1 mais uma vez na pauta. Dessa vez, a an\u00e1lise vem sendo tratada no \u00e2mbito da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios), com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 avalia\u00e7\u00e3o da cria\u00e7\u00e3o de um pre\u00e7o referencial, franquia ou de um pre\u00e7o-teto para o SSE (Servi\u00e7o de Segrega\u00e7\u00e3o e Entrega) nas opera\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se claramente de uma discuss\u00e3o que deve unir a constru\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas desejadas para o pa\u00eds \u00e0 pr\u00e1tica das atividades regulat\u00f3rias do setor portu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Existe um entendimento claro de que h\u00e1 um servi\u00e7o de segrega\u00e7\u00e3o e expedi\u00e7\u00e3o de cargas na atividade portu\u00e1ria. O que se discute \u00e9 se devemos mais uma vez optar pela atua\u00e7\u00e3o e interven\u00e7\u00e3o do Estado no exerc\u00edcio das atividades econ\u00f4micas, regulando a competi\u00e7\u00e3o, ou se devemos buscar o equil\u00edbrio do mercado pelo est\u00edmulo \u00e0 concorr\u00eancia e pela pr\u00e1tica livre de pre\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 n\u00e3o \u00e9 de hoje que grande parte do setor de log\u00edstica e transporte no Brasil vem se desenvolvendo em dire\u00e7\u00e3o a um ambiente de liberdade de pre\u00e7os em mercados cada vez mais concorridos. Essa tend\u00eancia j\u00e1 \u00e9 notada no setor a\u00e9reo, no transporte rodovi\u00e1rio de passageiros, no transporte ferrovi\u00e1rio e at\u00e9 mesmo no setor de petr\u00f3leo e g\u00e1s, historicamente monopolista. No setor portu\u00e1rio, por exemplo, diferentes avan\u00e7os foram conquistados, por\u00e9m algumas vis\u00f5es no sentido do excesso regulat\u00f3rio e da desnecess\u00e1ria e custosa prote\u00e7\u00e3o do Estado ainda resistem.<\/p>\n\n\n\n

Recentemente, escrevi um artigo denominado \u201cCiclo de Baixa Efici\u00eancia no Setor Portu\u00e1rio\u201d que acabou servindo como refer\u00eancia para a produ\u00e7\u00e3o do Relat\u00f3rio de Auditoria Operacional do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o) que analisa as limita\u00e7\u00f5es dos portos organizados.<\/p>\n\n\n\n

Apesar de ainda aguardar aprecia\u00e7\u00e3o em plen\u00e1rio, o excelente trabalho das equipes t\u00e9cnicas do Tribunal confirmou as afirmativas destacadas no artigo, principalmente o fato de que 53% das \u00e1reas dos portos organizados estarem atualmente vazias. Isso significa um claro impacto no interesse p\u00fablico, j\u00e1 que estamos falando de grandes volumes de investimento p\u00fabico aplicados historicamente nessas infraestruturas.<\/p>\n\n\n\n

Em s\u00edntese, h\u00e1 espa\u00e7o e grandes oportunidades de investimento privado no setor portu\u00e1rio, por\u00e9m o excesso de controle regulat\u00f3rio gera incentivos para que se estabele\u00e7a uma enorme e indesejada ociosidade, gerando reflexos em custos mais altos para usu\u00e1rios do transporte aquavi\u00e1rio no pa\u00eds, seja os de cabotagem, seja os de com\u00e9rcio exterior.<\/p>\n\n\n\n

O diagn\u00f3stico claro do modelo que produz essa distor\u00e7\u00e3o est\u00e1 relacionado ao excesso de burocracia e regula\u00e7\u00e3o que ainda resiste na atividade. Fica claro, a partir da percep\u00e7\u00e3o desse diagn\u00f3stico, que devemos voltar todas as a\u00e7\u00f5es no setor portu\u00e1rio para um modelo muito mais din\u00e2mico e de ampla liberdade econ\u00f4mica em um ambiente cada vez mais concorrencial.<\/p>\n\n\n\n

Mesmo em todo esse cen\u00e1rio evolutivo, mais uma vez, agora nas an\u00e1lises das atividades retroportu\u00e1rias, o setor portu\u00e1rio pauta suas discuss\u00f5es em uma falsa percep\u00e7\u00e3o de escassez de oportunidades e competi\u00e7\u00e3o na atividade portu\u00e1ria. Estamos falando da tentativa de divis\u00e3o artificial for\u00e7ada das opera\u00e7\u00f5es de carga e descarga de navios com as opera\u00e7\u00f5es de armazenagem e controle aduaneiro em terminais de cont\u00eaineres.<\/p>\n\n\n\n

Em uma opera\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria, a gest\u00e3o das opera\u00e7\u00f5es de armazenagem deve ocorrer de forma eficiente e sincronizada com a carga e descarga de embarca\u00e7\u00f5es, garantindo embarque r\u00e1pido de grandes volumes de cargas em navios cada vez maiores \u2013 em busca de menores custos unit\u00e1rios de frete \u2013 e vice-versa, ou seja, a descarga r\u00e1pida desses meganavios e escoamento dessas cargas em ve\u00edculos menores.<\/p>\n\n\n\n

Todo o esfor\u00e7o de planejamento das atividades portu\u00e1rias tem o objetivo de permitir o fluxo eficiente de produtos, chamado em log\u00edstica de \u201cSeamless Chain<\/em>\u201d (cadeia log\u00edstica sem costuras). Dessa forma, n\u00e3o h\u00e1 nenhum sentido pr\u00e1tico ou econ\u00f4mico em segregar as atividades em \u201c\u00e1rea molhada\u201d das atividades em retro\u00e1rea de um terminal portu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Trata-se de caso em que uma antiga distor\u00e7\u00e3o de efici\u00eancia, de quando as opera\u00e7\u00f5es eram ainda p\u00fablicas, acabou por definir uma oportunidade de segregar essa opera\u00e7\u00e3o das atividades t\u00edpicas de um porto, artif\u00edcio para que se pudesse fugir do excesso regulat\u00f3rio que definia um monop\u00f3lio estatal na atividade portu\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Ocorre que a distor\u00e7\u00e3o virou modelo. Ou seja, pela nossa incapacidade de solucionar o real problema, que era, \u00e0 \u00e9poca, a inefici\u00eancia de opera\u00e7\u00f5es p\u00fablicas nos portos, acabamos criando o conceito de infraestruturas paralelas como forma de solu\u00e7\u00e3o emergencial ao problema.<\/p>\n\n\n\n

Com a evolu\u00e7\u00e3o para o modelo Landlord de explora\u00e7\u00e3o, em que a opera\u00e7\u00e3o \u00e9 totalmente privada desde 1993, um primeiro passo foi dado para a solu\u00e7\u00e3o de buscar maior efici\u00eancia dos terminais portu\u00e1rios. Com o novo marco legal de 2013, novas capacidades foram adicionadas para as opera\u00e7\u00f5es com cont\u00eaineres na forma de TUPs (terminais de uso privado). Por\u00e9m, apesar da gigantesca evolu\u00e7\u00e3o das opera\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias, hoje totalmente privadas dentro e fora do porto organizado, esses terminais retroportu\u00e1rios da d\u00e9cada de 1980 ainda ancoram sua exist\u00eancia no contexto de uma suposta defici\u00eancia de capacidade dos terminais portu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que a defini\u00e7\u00e3o de terminal retroportu\u00e1rio, citada em antigos regulamentos de explora\u00e7\u00e3o de portos organizados, traz que: \u201cA principal contribui\u00e7\u00e3o dos terminais retroportu\u00e1rios \u00e9 suprir as defici\u00eancias dos terminais portu\u00e1rios e agregar valor ao servi\u00e7o de transporte mar\u00edtimo\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Ora, \u00e9 senso comum que os terminais portu\u00e1rios de movimenta\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres no Brasil j\u00e1 operam, h\u00e1 muito, com efici\u00eancia comparada aos mais importantes terminais mundiais. Esse mercado \u00e9 pautado pela ampla concorr\u00eancia e pela presen\u00e7a de grandes empresas com atua\u00e7\u00e3o mundial. No Porto de Santos, por exemplo, quatro grandes operadores operam em um ambiente altamente competitivo. Em Santa Catarina, s\u00e3o mais de cinco terminais em uma curta faixa litor\u00e2nea, competindo com base na efici\u00eancia e qualifica\u00e7\u00e3o desses operadores. Nesse cen\u00e1rio altamente competitivo, o pr\u00f3prio conceito de terminal retroportu\u00e1rio perde totalmente o sentido e aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A segrega\u00e7\u00e3o das atividades de carga e descarga e armazenagem de cont\u00eaineres, que cria uma esp\u00e9cie de reserva de mercado, \u00e9 contraproducente, n\u00e3o favorece ganhos de escala e n\u00e3o garante os investimentos necess\u00e1rios em equipamentos e tecnologia que permitam carregar e descarregar ve\u00edculos e definir a m\u00e1xima rastreabilidade para a carga, evitando transbordos desnecess\u00e1rios e custosos, altera\u00e7\u00e3o de responsabilidade pela guarda da carga, intensifica\u00e7\u00e3o burocr\u00e1tica e outros mecanismos ineficientes.<\/p>\n\n\n\n

Claramente, faz sentido dar op\u00e7\u00f5es ao usu\u00e1rio transferindo cargas em tr\u00e2nsito aduaneiro para armazenagem em esta\u00e7\u00f5es aduaneiras de interior, o que \u00e9 bastante diferente de separar com um muro as atividades de carga e descarga de navios de \u00e1reas cont\u00edguas com p\u00e1tios de armazenagem na regi\u00e3o do porto.<\/p>\n\n\n\n

O principal aspecto a ser considerado neste caso est\u00e1 ligado \u00e0s quest\u00f5es regulat\u00f3rias que envolvem os terminais portu\u00e1rios, j\u00e1 que a opera\u00e7\u00e3o portu\u00e1ria \u00e9 atividade de livre exerc\u00edcio econ\u00f4mico, ou seja, para qualquer empresa brasileira, uma simples pr\u00e9-qualifica\u00e7\u00e3o feita pela Autoridade Portu\u00e1ria permite o livre exerc\u00edcio das opera\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

O que se observa na pr\u00e1tica desse caso \u00e9 a prolifera\u00e7\u00e3o de modelos de explora\u00e7\u00e3o para exerc\u00edcio da mesma atividade. Explico: os arrendamentos portu\u00e1rios s\u00e3o feitos pelo Governo Federal, por interm\u00e9dio do Minist\u00e9rio da Infraestrutura, da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquavi\u00e1rios, que v\u00eam aprimorando a cada dia o processo de formaliza\u00e7\u00e3o de contratos para implanta\u00e7\u00e3o de terminais portu\u00e1rios, com mecanismos sofisticados de planejamento e regula\u00e7\u00e3o, conduzidos pela EPL (Empresa de Planejamento e Log\u00edstica) e pela ANTAQ.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 no caso dos terminais retroportu\u00e1rios alfandegados, definiu-se por um modelo de concess\u00e3o ou permiss\u00e3o do servi\u00e7o de desembara\u00e7o pela Receita Federal, com preocupa\u00e7\u00f5es focadas na capacidade aduaneira.<\/p>\n\n\n\n

Vale destacar que os terminais portu\u00e1rios tamb\u00e9m s\u00e3o instala\u00e7\u00f5es aduaneiras, e essa mesma preocupa\u00e7\u00e3o passa por duplo check<\/em>, j\u00e1 que h\u00e1 exig\u00eancias aduaneiras tanto para os terminais quanto para a Autoridade Portu\u00e1ria, respons\u00e1vel pelo condom\u00ednio portu\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

No modelo de arrendamento, quest\u00f5es relacionadas \u00e0 produtividade, movimenta\u00e7\u00f5es m\u00ednimas contratuais, reequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros dos contratos, revers\u00e3o de investimentos, riscos de demanda, obriga\u00e7\u00e3o de investimentos, pagamento de tarifas \u00e0 Autoridade Portu\u00e1ria, atendimento \u00e0s normas da ANTAQ, s\u00e3o par\u00e2metros habituais da regula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

J\u00e1 no caso das outorgas feitas pela Receita Federal, esses par\u00e2metros n\u00e3o s\u00e3o aplic\u00e1veis. Assim, quando se define uma competi\u00e7\u00e3o entre modelos de explora\u00e7\u00e3o distintos para execu\u00e7\u00e3o exatamente da mesma atividade, o resultado \u00e9 uma imensa confus\u00e3o de entendimento e uma comprovada inseguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n\n\n\n

Se h\u00e1 efici\u00eancia e capacidade suficiente dos terminais portu\u00e1rios, n\u00e3o haveria nenhum sentido de se estabelecer um novo modelo de explora\u00e7\u00e3o de atividades retroportu\u00e1rias. No limite, mesmo que de forma distorcida, se entendesse que faz sentido a conviv\u00eancia de dois modelos distintos, o m\u00ednimo que se espera \u00e9 que a regula\u00e7\u00e3o se d\u00ea igualmente aos dois modelos.<\/p>\n\n\n\n

Nesse caso, o risco \u00e9 que, ao regular os terminais portu\u00e1rios ou cerce\u00e1-los do direito de exercer suas atividades em ambiente concorrencial, se esteja simplesmente transferindo renda de um prestador de servi\u00e7o para outro (no caso, os TRAs), em uma demanda inel\u00e1stica, sem gerar nenhum valor adicional, e resultando em custos iguais ou at\u00e9 mesmo maiores ao dono da carga.<\/p>\n\n\n\n

A evolu\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de log\u00edstica e transporte no caminho da livre concorr\u00eancia em outras modalidades j\u00e1 est\u00e3o avan\u00e7adas no Brasil. No setor de avia\u00e7\u00e3o civil, toda a regulamenta\u00e7\u00e3o recente aponta para os ganhos para o consumidor final da livre cobran\u00e7a, que evita subs\u00eddios cruzados e garante o servi\u00e7o pay-per-use <\/em>aos usu\u00e1rios. No caso, dois consumidores podem comprar passagens no mesmo dia, por pre\u00e7os diferentes, e toda a sociedade entende isso e faz uso da concorr\u00eancia para buscar as melhores oportunidades de contrata\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o.<\/p>\n\n\n\n

Em ferrovias, os debates j\u00e1 est\u00e3o maduros no sentido de outorgas de novas ferrovias por autoriza\u00e7\u00e3o, estabelecendo o mercado concorrencial at\u00e9 mesmo em consagrados modelos dos chamados \u201cmonop\u00f3lios naturais\u201d das concess\u00f5es ferrovi\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

O mesmo se discute na infraestrutura para o transporte dentro do novo mercado de g\u00e1s, preparado para ampla competi\u00e7\u00e3o e que busca reduzir fortemente o pre\u00e7o da energia no pa\u00eds, atraindo investimentos em mercados livres, em substitui\u00e7\u00e3o ao atual modelo monopolista.<\/p>\n\n\n\n

Tamb\u00e9m no transporte rodovi\u00e1rio de passageiros, j\u00e1 se opera com o modelo de autoriza\u00e7\u00e3o para linhas interestaduais e com pre\u00e7os tamb\u00e9m livres.<\/p>\n\n\n\n

No setor portu\u00e1rio tamb\u00e9m j\u00e1 existe a mesma tend\u00eancia, j\u00e1 que os TUPs est\u00e3o autorizados para as opera\u00e7\u00f5es de cargas de terceiros, a exemplo do mercado de cont\u00eaineres, com grandes players atuando em autoriza\u00e7\u00f5es privadas em todo o pa\u00eds, com aberta concorr\u00eancia e liberdade de pre\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

O modelo de arrendamento portu\u00e1rio se d\u00e1 no regime de pre\u00e7os livres, como prev\u00ea as diretrizes da legisla\u00e7\u00e3o do setor e como estabelecido nos modelos de licita\u00e7\u00e3o, que ocorrem pelo maior valor de outorga e n\u00e3o por disputa em valores dos servi\u00e7os praticados. Tal entendimento est\u00e1 em linha com a percep\u00e7\u00e3o de que h\u00e1 concorr\u00eancia suficiente no mercado para redu\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os.<\/p>\n\n\n\n

A regula\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os no setor portu\u00e1rio se assemelha \u00e0 obrigatoriedade da tomada de tr\u00eas pinos, em que se coloca um enorme esfor\u00e7o regulat\u00f3rio, com ampla repercuss\u00e3o, preju\u00edzos a toda a sociedade e baix\u00edssima efetividade ao que se prop\u00f5e.<\/p>\n\n\n\n

O assunto da separa\u00e7\u00e3o das atividades de carga e descarga de ve\u00edculos das atividades de armazenagem e gest\u00e3o de estoques em terminais portu\u00e1rios j\u00e1 vem mobilizando h\u00e1 muitos anos o Cade, a ANTAQ, o TCU e o Minist\u00e9rio da Infraestrutura. \u00c9 chegada a hora de entendermos esse mercado e definitivamente permitirmos que a livre concorr\u00eancia, a busca pela efici\u00eancia e qualidade dos servi\u00e7os, defina os pre\u00e7os e a qualidade dos servi\u00e7os portu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

A necessidade de reduzir burocracias e dar dinamismo cada vez maior aos investimentos portu\u00e1rios, permitindo a amplia\u00e7\u00e3o da efici\u00eancia nesse setor, j\u00e1 \u00e9 percebida claramente pelos \u00f3rg\u00e3os reguladores. Essa mesma percep\u00e7\u00e3o deve tamb\u00e9m estar pautada nas an\u00e1lises da ANTAQ e do Cade, que certamente caminhar\u00e1 para a defesa da liberdade de pre\u00e7os em um mercado portu\u00e1rio cada vez mais concorrencial.<\/p>\n\n\n\n

*Luis Claudio Santana Montenegro \u00e9 graduado em Engenharia Civil pela Ufes, mestre em Engenharia de Transportes pelo IME, especialista em Engenharia de Seguran\u00e7a do Trabalho e em Planejamento, Gest\u00e3o e Opera\u00e7\u00f5es em Corredores de Transporte e em Regula\u00e7\u00e3o de Transportes pela UFRJ. A<\/strong>tuou como diretor na Secretaria de Portos.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Luis Claudio Santana Montenegro* A quest\u00e3o da liberdade de pre\u00e7os como garantia do exerc\u00edcio da atividade econ\u00f4mica e a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o livre exerc\u00edcio dessas atividades est\u00e1 mais uma vez na pauta. 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