{"id":6288,"date":"2020-11-05T13:00:42","date_gmt":"2020-11-05T16:00:42","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6288"},"modified":"2020-11-04T09:01:32","modified_gmt":"2020-11-04T12:01:32","slug":"infradebate-licitacoes-no-brasil-e-teoria-dos-leiloes-oportunidades-e-riscos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-licitacoes-no-brasil-e-teoria-dos-leiloes-oportunidades-e-riscos\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Licita\u00e7\u00f5es no Brasil e teoria dos leil\u00f5es \u2013\u00a0oportunidades e riscos"},"content":{"rendered":"\n

Thiago Cardoso Ara\u00fajo*, Vin\u00edcius Klein** e Lucas Thevenard***<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O Pr\u00eamio de Ci\u00eancias Econ\u00f4micas em Mem\u00f3ria de Alfred Nobel, al\u00e9m de premiar grandes pesquisadores, coloca as teorias por eles desenvolvidas em evid\u00eancia. No momento atual, em que a aproxima\u00e7\u00e3o entre direito e economia no Brasil \u00e9 cada vez mais relevante, os impactos jur\u00eddicos tamb\u00e9m acabam por ser destacados. A premia\u00e7\u00e3o neste ano dos professores Paul R. Milgrom e Robert B. Wilson traz para o debate p\u00fablico a teoria dos leil\u00f5es.  No plano te\u00f3rico um impacto poss\u00edvel \u00e9 a abertura de novos horizontes para a aplica\u00e7\u00e3o da AED (An\u00e1lise Econ\u00f4mica do Direito) ao direito p\u00fablico. Em termos pr\u00e1ticos pode catalisar mudan\u00e7as nas compras p\u00fablicas1<\/sup>, que vivem um momento de influxo de tecnologia e de harmoniza\u00e7\u00e3o por meio do GPA (Acordo de Compras Governamentais, na sigla em ingl\u00eas) promovido pela Organiza\u00e7\u00e3o Mundial do Com\u00e9rcio.<\/p>\n\n\n\n

Mas, antes de tratarmos do horizonte que se apresenta para as compras p\u00fablicas com a aplica\u00e7\u00e3o da teoria dos leil\u00f5es, vamos apresentar rapidamente algumas contribui\u00e7\u00f5es dos premiados deste ano.<\/p>\n\n\n\n

A evolu\u00e7\u00e3o da teoria dos leil\u00f5es<\/strong>
Os leil\u00f5es t\u00eam uma longa hist\u00f3ria, sendo utilizados como ferramenta de intermedia\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica h\u00e1 s\u00e9culos. Mas foi na d\u00e9cada de 1970 que Robert B. Wilson avan\u00e7ou em modelos mais realistas que os at\u00e9 ent\u00e3o existentes2<\/sup>, incorporando um tratamento mais sofisticado do papel da informa\u00e7\u00e3o nos leil\u00f5es3<\/sup>. Para melhor compreens\u00e3o dos avan\u00e7os produzidos por Wilson pode-se pensar em um exemplo: a licita\u00e7\u00e3o para a concess\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico de transporte coletivo intermunicipal. A publicidade dos instrumentos convocat\u00f3rios produz uma informa\u00e7\u00e3o p\u00fablica sobre o valor do bem (investimentos necess\u00e1rios, receitas estimadas etc…), mas o valor que ser\u00e1 gerado de receita para cada um dos contratantes n\u00e3o depende apenas do valor do bem em sim, mas do uso e do modelo de neg\u00f3cio a ser adotado, portanto trata-se de uma informa\u00e7\u00e3o privada de cada um. Ora, se se cada bem possui um valor diverso para cada licitante tem-se uma informa\u00e7\u00e3o privada, que \u00e9 relevante para garantir que o servi\u00e7o seja prestado de forma eficiente e com menor custo para o usu\u00e1rio. A incorpora\u00e7\u00e3o adequada desta informa\u00e7\u00e3o privada \u00e9 importante para a efici\u00eancia do leil\u00e3o, podendo, por exemplo, permitir mais investimentos com menor receita tarif\u00e1ria. Esse modelo seria adaptado em seguida por Paul R. Milgrom, que acabou por sistematizar e ampliar os achados de mais de duas d\u00e9cadas de pesquisa. <\/p>\n\n\n\n

Um outro ponto a ser destacado quanto aos trabalhos de Wilson e Milgrom \u00e9 o desenvolvimento de novas modalidades de leil\u00f5es aplic\u00e1veis aos casos de aloca\u00e7\u00e3o simult\u00e2nea de mais de um bem, direito ou servi\u00e7o: os chamados leil\u00f5es multiunit\u00e1rios. Essas modalidades s\u00e3o relevantes para casos em que h\u00e1 rela\u00e7\u00f5es relevantes de substitui\u00e7\u00e3o ou complementariedade entre os bens transacionados. Os estudos n\u00e3o foram puramente te\u00f3ricos, j\u00e1 que, em 1994, Wilson e Milgrom desenvolveriam para a FCC (Federal Communications Commission) norte-americana o modelo do leil\u00e3o aberto e simult\u00e2neo, no qual todos os lotes s\u00e3o postos a leil\u00e3o de forma conjunta e o certame s\u00f3 se encerra quando n\u00e3o h\u00e1 mais lances em nenhum lote. Esse modelo se consagraria como o principal modelo em leil\u00f5es de espectro, em diversos pa\u00edses do mundo. Apesar disso, novas modalidades continuam a ser estudadas e propostas por Wilson e Milgrom. <\/p>\n\n\n\n

A teoria dos leil\u00f5es e as compras p\u00fablicas<\/strong>
A Lei 8.666\/1993, que disciplina as compras p\u00fablicas no Brasil, \u00e9 objeto de diversas cr\u00edticas, sobretudo porque estabelece um conjunto excessivamente extenso de regras imperativas. Nesse ponto, juristas e economistas convergem para o entendimento de que um regramento mais flex\u00edvel, mais aberto a escolhas discricion\u00e1rias dos agentes p\u00fablicos envolvidos, permitiria formatos mais eficientes e solu\u00e7\u00f5es inovadoras. As cr\u00edticas s\u00e3o amplas, mas vamos aqui nos ater aos pontos de debate que podem ser iluminados pela teoria dos leil\u00f5es e pela incorpora\u00e7\u00e3o das quest\u00f5es informacionais desenvolvidas por Milgrom e Wilson.<\/p>\n\n\n\n

A primeira \u00e9 o foco excessivo no crit\u00e9rio do melhor pre\u00e7o. Equiparar o benef\u00edcio final de um certame licitat\u00f3rio \u00e0 obten\u00e7\u00e3o do melhor pre\u00e7o \u00e9 problem\u00e1tico pois nem sempre o pre\u00e7o \u00e9 um sinal adequado da aloca\u00e7\u00e3o que maximiza o benef\u00edcio social no longo prazo. Podemos imaginar pelo menos dois crit\u00e9rios alternativos para o desenho de um leil\u00e3o: a promo\u00e7\u00e3o da efici\u00eancia produtiva do setor e o aumento da concorr\u00eancia. Esse problema \u00e9 particularmente relevante nos leil\u00f5es multiunit\u00e1rios estudados por Wilson e Milgrom, pois essas modalidades s\u00e3o utilizadas justamente quando h\u00e1 complementariedades relevantes entre os bens, servi\u00e7os ou direitos transacionados. <\/p>\n\n\n\n

Um segundo ponto \u00e9 a caracteriza\u00e7\u00e3o dos certames licitat\u00f3rios como eventos est\u00e1ticos e isolados. A teoria contempor\u00e2nea de leil\u00f5es aponta para a necessidade de se pensar os processos nos quais os agentes interagem m\u00faltiplas vezes com a Administra\u00e7\u00e3o e adaptam suas estrat\u00e9gias ao longo do tempo. Assim, a teoria dos leil\u00f5es estuda fen\u00f4menos como a maldi\u00e7\u00e3o do vencedor, processo pelo qual, em cen\u00e1rios de incerteza em que os participantes atuam sem conhecer os comportamentos dos demais, como \u00e9 o caso dos leil\u00f5es fechados, o vencedor sempre sai do leil\u00e3o acreditando que ofereceu um lance excessivamente alto, o que induz comportamentos cada vez mais conservadores dos participantes4<\/sup>. Assim, pode ser do interesse da Administra\u00e7\u00e3o obter um valor menor e mitigar os efeitos da maldi\u00e7\u00e3o do vencedor em um determinado contrato, para estimular a competi\u00e7\u00e3o e a efici\u00eancia de mercado, de forma a gerar valores maiores em contratos futuros. <\/p>\n\n\n\n

Acredita-se que com a ado\u00e7\u00e3o do GPA dever\u00e1 haver uma press\u00e3o para adapta\u00e7\u00e3o \u00e0s boas pr\u00e1ticas internacionais, que j\u00e1 incorporaram alguns insights da teoria dos leil\u00f5es. Uma nova legisla\u00e7\u00e3o que prestigiasse um maior grau de liberdade de escolha por parte dos gestores p\u00fablicos possibilitaria a adapta\u00e7\u00e3o mais eficiente para cada contrata\u00e7\u00e3o com modelagens espec\u00edficas, o que \u00e9 um caminhado particularmente \u00fatil em contratos vultosos, como os de concess\u00e3o e PPPs. Os requisitos da qualifica\u00e7\u00e3o nesse tipo de licita\u00e7\u00e3o v\u00eam sendo investigados como uma maneira de fomentar maior competi\u00e7\u00e3o, abrindo o mercado para novos entrantes sem experi\u00eancia pr\u00e9via, mas capazes, a partir de subcontrata\u00e7\u00f5es e outros arranjos, prestar servi\u00e7os p\u00fablicos com efici\u00eancia. Como exemplo, cita-se a concess\u00e3o rodovi\u00e1ria PiPa (Piracicaba-Panorama), cuja principal preocupa\u00e7\u00e3o foi viabilizar investimento<\/a>, obtendo, como resultado, um elevado \u00e1gio na proposta de outorga.<\/p>\n\n\n\n

No horizonte, leil\u00f5es desafiadores como a futura concess\u00e3o de 5G no pa\u00eds poder\u00e3o se beneficiar de inova\u00e7\u00f5es da teoria dos leil\u00f5es5<\/sup>, em certames feitos sob medida por uma equipe interdisciplinar altamente qualificada. Nesse sentido, a Consip, empresa p\u00fablica italiana respons\u00e1vel pela racionaliza\u00e7\u00e3o das compras p\u00fablicas nacionais, constitui o paradigma de uma abordagem que n\u00e3o limita a vis\u00e3o do tema a um enfoque estritamente jur\u00eddico.<\/p>\n\n\n\n

Contudo, \u00e9 pouco cr\u00edvel pensar que tais avan\u00e7os podem ser satisfatoriamente adotados por mais de 5.000 entes federativos (e um m\u00faltiplo desse n\u00famero de unidades de gest\u00e3o), com as mais diversas estruturas e capacidades institucionais.  Em realidade, ter-se-ia um exerc\u00edcio de experimentalismo ing\u00eanuo, <\/em>com resultados talvez piores que os obtidos pela camisa de for\u00e7a da lei geral de licita\u00e7\u00f5es e contratos. <\/em><\/p>\n\n\n\n

Entretanto, se nem todo jurista \u2013 o profissional que, na nossa realidade, estuda o tema \u2013 pode ser o novo Paul Milgrom, isso n\u00e3o significa que esteja preso a um eterno figurino de Hely Lopes Meirelles.<\/p>\n\n\n\n

Avan\u00e7os s\u00e3o poss\u00edveis. Sugere-se, por ora, duas estrat\u00e9gias para tal. A primeira, j\u00e1 comentada, \u00e9 a forma\u00e7\u00e3o de equipes multidisciplinares e um gradual relaxamento de um determinismo legal6<\/sup>. E o segundo caminho, que pode ser fortalecido com a ado\u00e7\u00e3o simult\u00e2nea da primeira op\u00e7\u00e3o, passa pelo reconhecimento do papel da tecnologia como vetor de modifica\u00e7\u00e3o do atual cen\u00e1rio de compras p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

 Nesse sentido, recomenda-se que devem sair de cena a disciplina exauriente das modalidades de licita\u00e7\u00e3o, verdadeiros algoritmos legais, para o emprego crescente de algoritmos e sistemas eletr\u00f4nicos, adapt\u00e1veis e abertos ao aprimoramento por meio de processos de machine learning, <\/em>permitindo ganhos significativos de efici\u00eancia. Aqui, a teoria econ\u00f4mica tem muito a contribuir para fundamentar a defini\u00e7\u00e3o dos par\u00e2metros a serem seguidos, beneficiando-se enormemente dos avan\u00e7os experimentados pela teoria dos leil\u00f5es.  <\/p>\n\n\n\n

Dessa forma, seria poss\u00edvel aproveitar v\u00e1rios mecanismos sofisticados advindos da teoria econ\u00f4mica para seu emprego mesmo nas hip\u00f3teses de licita\u00e7\u00e3o mais corriqueiras. Nessa linha, um exemplo de solu\u00e7\u00e3o particularmente desej\u00e1vel \u00e9 a implementa\u00e7\u00e3o de um marketplace<\/em> eletr\u00f4nico para compras governamentais, com sistemas eletr\u00f4nicos que incluam um grande leque de mecanismos de leil\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A partir do esfor\u00e7o inicial para a cria\u00e7\u00e3o do sistema, seria poss\u00edvel sua replica\u00e7\u00e3o, dispensando que cada \u00f3rg\u00e3o que promovesse compras p\u00fablicas tivesse que contar em seu quadro com profissionais altamente capacitados. A dissemina\u00e7\u00e3o do Comprasnet, a partir da edi\u00e7\u00e3o do Decreto 10.024\/19, demonstra que esse progn\u00f3stico \u00e9 altamente prov\u00e1vel.<\/p>\n\n\n\n

Conclus\u00e3o<\/strong>
Em s\u00edntese, o pr\u00eamio conferido a Paul Milgrom e Robert Wilson confirma o acerto em avan\u00e7armos com novas pesquisas interdisciplinares de direito e economia, mas vai al\u00e9m. Novos horizontes pedem em geral uma abordagem n\u00e3o restrita ao direito e \u00e0 economia, mas tamb\u00e9m capazes de abordar quest\u00f5es tecnol\u00f3gicas, em um olhar de Law, Economics and Technology<\/em> , o que pode abrir uma ampla agenda de pesquisa, apta a fomentar maior efici\u00eancia e minimizar os custos envolvidos nas compras p\u00fablicas, permitindo a moderniza\u00e7\u00e3o do direito administrativo e da gest\u00e3o p\u00fablica. Acreditamos que o Pr\u00eamio Nobel de Economia pode ser visto como o lance inicial deste processo.<\/p>\n\n\n\n

*<\/strong>Thiago Cardoso Ara\u00fajo \u00e9 s\u00f3cio de Bocater Advogados. Mestre em Direito P\u00fablico e doutor em Teoria do Direito pela UERJ. P\u00f3s-graduado em MBA em PPP e Concess\u00f5es pela London School of Economics em parceria com a FESPSP. Procurador do Estado do Rio de Janeiro e professor da Faculdade de Economia da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas (EPGE).<\/h6>\n\n\n\n
**Vin\u00edcius Klein \u00e9 doutor em Direito Civil pela UERJ e doutor em Economia pela UFPR. Visiting scholar na Universidade de Columbia. Procurador do Estado do Paran\u00e1 e professor adjunto de Economia e Direito no Departamento de Economia da UFPR.<\/h6>\n\n\n\n
***Lucas Thevenard \u00e9 pesquisador na Faculdade de Direito da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas (Direito Rio\/FGV).<\/h6>\n\n\n\n
1 Como no Brasil praticamente todas as aquisi\u00e7\u00f5es de bens e servi\u00e7os devem seguir obrigatoriamente o procedimento licitat\u00f3rio, as express\u00f5es para este artigo podem ser vistas como equivalentes.<\/h6>\n\n\n\n
2 Apesar de existirem diversos trabalhos anteriores a d\u00e9cada de 1970, pode-se destacar a aplica\u00e7\u00e3o do ferramental da teoria dos jogos aos leil\u00f5es feita pelo economista e tamb\u00e9m premiado com o Nobel em Economia Willian Vickery em um artigo seminal na d\u00e9cada de 1960 (VICKERY, W. (1961). Counterspeculation, auctions, and competitive sealed tenders. The Journal of Finance<\/strong>, 16(1), pp. 8\u201337), que iniciou o caminho que seria aprofundado pelos trabalhos dos professores Paul R. Milgrom e Robert B. Wilson.<\/h6>\n\n\n\n
3 Para alguns autores como Joseph Stiglitz trata-se de um fator que promoveu uma mudan\u00e7a de paradigma na teoria econ\u00f4mica. Nesse sentido ver: STIGLITZ, Joseph E. (2002). Information and the Change in the paradigma in Economics. The American Economic Review<\/strong>, 92 (3), pp. 460-501.<\/h6>\n\n\n\n
4 Para uma an\u00e1lise da maldi\u00e7\u00e3o do vencedor sobre a l\u00f3gica da racionalidade econ\u00f4mica, ver: THALER, Richard (1988). Anomalies: the winner’s course. Journal of Economic Perspectives<\/strong>, 2 (1), pp. 191-202.<\/h6>\n\n\n\n
5 https:\/\/www.correiobraziliense.com.br\/economia\/2020\/10\/4882968-governo-avalia-teoria-vencedora-do-nobel-para-aprimorar-ppi.html<\/a><\/h6>\n\n\n\n
6 A exemplo do que fez a It\u00e1lia, com a cria\u00e7\u00e3o da Consip, e como, entre n\u00f3s, sugerido por Eduardo Fi\u00faza e Bernardo Medeiros, a partir da cria\u00e7\u00e3o de esp\u00e9cie de ag\u00eancia reguladora respons\u00e1vel pela normatiza\u00e7\u00e3o do tema com uma maior pluralidade de modelos. FIUZA, Eduardo e MEDEIROS, Bernardo de Abreu. \u2018A agenda perdida de compras p\u00fablicas: rumo a uma reforma abrangente da lei de licita\u00e7\u00f5es e do arcabou\u00e7o institucional.\u2019 Texto para discuss\u00e3o no 1990; Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econ\u00f4mica Aplicada (IPEA), 2014.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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