{"id":6323,"date":"2020-11-12T13:00:18","date_gmt":"2020-11-12T16:00:18","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6323"},"modified":"2020-11-11T10:56:22","modified_gmt":"2020-11-11T13:56:22","slug":"infradebate-ingenuidades-mistificacoes-e-meros-equivocos-ainda-e-sempre-o-equilibrio-economico-financeiro-das-concessoes-de-servico-publico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-ingenuidades-mistificacoes-e-meros-equivocos-ainda-e-sempre-o-equilibrio-economico-financeiro-das-concessoes-de-servico-publico\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Ingenuidades, mistifica\u00e7\u00f5es e meros equ\u00edvocos \u2013 Ainda e sempre o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro das concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico"},"content":{"rendered":"\n

Gustavo Kaercher Loureiro* e Marcos N\u00f3brega**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Volta e meia, voltamos a rezar pelo missal de um mundo antigo e simples em tema de an\u00e1lise do regime econ\u00f4mico-financeiro de concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

O epis\u00f3dio ainda em curso da revis\u00e3o tarif\u00e1ria extraordin\u00e1ria das distribuidoras de energia el\u00e9trica em raz\u00e3o da pandemia do Covid-19 parece exemplificar, em certos momentos, um recuo a este mundo. Tal epis\u00f3dio mostra que parte de nossa doutrina do direito administrativo adotou, em alguns pontos, posi\u00e7\u00f5es de retrocesso que ela pr\u00f3pria, em outras ocasi\u00f5es, ajudou a combater. Certo: manifesta\u00e7\u00f5es feitas \u00e0 vista de casos concretos nem sempre precisam dizer o mesmo que livros que se ocupam de abstra\u00e7\u00f5es. Vem \u00e0 mente a distin\u00e7\u00e3o sofisticada proposta por Riccardo Guastini, entre \u201cinterpreta\u00e7\u00e3o em concreto\u201d e \u201cinterpreta\u00e7\u00e3o em abstrato\u201d1<\/sup> e h\u00e1 muitos modos de justificar ocasionais descompassos \u2013 mais ou menos evidentes.<\/p>\n\n\n\n

\u00c0 parte quest\u00f5es de coer\u00eancia; \u00e0 parte elogios \u00e0 introdu\u00e7\u00e3o de saud\u00e1veis mecanismos de mercado no \u00e2mbito dos servi\u00e7os p\u00fablicos; \u00e0 parte ades\u00f5es enf\u00e1ticas a novas pol\u00edticas tarif\u00e1rias que, no lugar das antigas, n\u00e3o mais seriam certificados de seguro universal contra intemp\u00e9ries e que promoveriam a \u201cefici\u00eancia\u201d aproveitando-se da disposi\u00e7\u00e3o do empres\u00e1rio privado a tomar riscos; \u00e0 parte rejei\u00e7\u00f5es \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o da antiquada Lei 8.666\/1993; \u00e0 parte afirma\u00e7\u00f5es sobre a necessidade de se liberar o exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas (sentido lato) da tutela estatal; \u00e0 parte tudo isso, diz-se, assistimos nesse epis\u00f3dio das distribuidoras a certas tomadas de posi\u00e7\u00e3o que parecem fazer recuar o tempo. Em algumas manifesta\u00e7\u00f5es produzidas no \u00e2mbito da Consulta P\u00fablica 35 insinua-se a ideia do Estado provedor universal ou de s\u00f3cio das horas ruins que arca, sem muito examinar e perguntar, com todos os insucessos inesperados no desempenho da atividade concedida. Corre-se ao abra\u00e7o da outrora indesej\u00e1vel e vilipendiada Lei 8.666\/1993. Agarra-se a tiras da Constitui\u00e7\u00e3o para sustentar a tradicional e \u201cs\u00e3\u201d interpreta\u00e7\u00e3o contra arroubos hermen\u00eauticos \u201cnovidadeiros\u201d2<\/sup>. Vai-se \u00e0 ca\u00e7a de equa\u00e7\u00f5es originais (que, se forem encontradas, n\u00e3o ser\u00e3o de muito agrado de quem quer que seja). E por a\u00ed vai.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Volta-se, em resumo, ao ninho do que os autores, no estudo que ora apresentam, chamaram de teoria tradicional do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro <\/em>(TTEEF, para simplificar). <\/p>\n\n\n\n

Em artigo de longo t\u00edtulo (\u201cEquil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de concess\u00f5es \u00e0 luz de um exame de caso: incompletude contratual, n\u00e3o ergodicidade e incerteza estrat\u00e9gica<\/strong>\u201d3<\/sup>), a TTEEF foi descrita em seus tra\u00e7os caracter\u00edsticos, para logo depois ser desafiada nas dimens\u00f5es normativa e econ\u00f4mica. Ela \u00e9 ing\u00eanua, mistificadora e equivocada. E se a tinha por estar em vias de ser superada, n\u00e3o fosse o epis\u00f3dio de reca\u00edda que estamos vivendo j\u00e1 na primeira onda da pandemia. No estudo em refer\u00eancia, procuramos mostrar que a TTEEF briga com a regula\u00e7\u00e3o setorial (ind\u00fastria el\u00e9trica), com o direito positivo mais geral sobre concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico e com a racionalidade econ\u00f4mica subjacente aos contratos de concess\u00e3o. A TTEEF \u00e9 ing\u00eanua em seus pressupostos de funcionamento e em sua concep\u00e7\u00e3o de como \u00e9, de fato, um contrato desse tipo. Ela \u00e9 mistificadora em sua leitura do direito positivo brasileiro e equivocada em rela\u00e7\u00e3o ao que caracteriza a execu\u00e7\u00e3o indireta de servi\u00e7os p\u00fablicos \u2013 de que a concess\u00e3o \u00e9 o caso paradigm\u00e1tico. Nesse estudo procuramos mostrar, em s\u00edntese, que a TTEEF \u00e9 apenas uma teoria, <\/em>um discurso prescritivo e n\u00e3o descritivo do direito vigente. Por ela infiltram-se interesses e vis\u00f5es de mundo, leg\u00edtimas o quanto forem, mas n\u00e3o narrativas de estados de coisas normativos e f\u00e1ticos.<\/p>\n\n\n\n

Para executar semelhante empreitada, fizemos um exame de caso. Tomamos como fio condutor da exposi\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o setorial o primeiro contrato de concess\u00e3o (de distribui\u00e7\u00e3o) da ind\u00fastria el\u00e9trica celebrado sob a \u00e9gide de novas normas, ainda em 1995, poucos dias depois da edi\u00e7\u00e3o da Lei 9.074\/1995, e o seguimos ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o. A constata\u00e7\u00e3o que emerge desse exame de caso \u00e9 singela: a TTEEF n\u00e3o foi de grande ajuda, seja para orientar a confec\u00e7\u00e3o do contrato seja para balizar seu desenvolvimento. J\u00e1 contrato, em si mesmo considerado, \u00e9 um monumento \u00e0 incompletude e \u00e0 incerteza e n\u00e3o distribui \u00e1leas exatamente como preconizado pelo missal da ortodoxia. Na verdade, o neg\u00f3cio jur\u00eddico deveria ser tido por nulo caso devesse ser apreciado \u00e0 luz da TTEEF (convida-se o leitor a procurar ali a tal \u201cequa\u00e7\u00e3o original\u201d a ser mantida inc\u00f3lume ao longo de todo o tempo da concess\u00e3o). Passando do contrato \u00e0s suas vicissitudes, o que a ele se seguiu pode ser, sem muita d\u00favida, qualificado como uma avalanche de altera\u00e7\u00f5es unilaterais do contrato, t\u00edpica \u00e1lea extraordin\u00e1ria. Algumas foram muito profundas \u2013 assim a mudan\u00e7a de pol\u00edtica tarif\u00e1ria, a introdu\u00e7\u00e3o das revis\u00f5es tarif\u00e1rias ordin\u00e1rias, a completa reorganiza\u00e7\u00e3o dos ambientes de contrata\u00e7\u00e3o, o modo de se relacionar a distribuidora com os consumidores livres etc. \u2013 e de consequ\u00eancias duradouras. Nenhuma delas foi tratada segundo o dogma. Da mesma forma her\u00e9ticas foram as formas de lidar com outra esp\u00e9cie de \u00e1lea, aquela extracontratual e extraordin\u00e1ria. Que o digam os epis\u00f3dios da \u201cracionaliza\u00e7\u00e3o\u201d e do \u201cracionamento\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Esses desvios da \u201cs\u00e3 doutrina\u201d levam a um impasse. Ou o Contrato 01\/95 deve ser tido por nulo ab ovo<\/em>, e os eventos subsequentes constitu\u00edram uma afronta seriada e sistem\u00e1tica ao direito; ou a s\u00e3 doutrina \u00e9 em grande medida s\u00f3 doutrina, o rei est\u00e1 nu e n\u00e3o h\u00e1 um desfile de horrores jur\u00eddicos, mas um direito diferente do que a TTEEF preconiza. <\/p>\n\n\n\n

Para tentar solver o mist\u00e9rio, fomos aos textos do direito positivo geral: Constitui\u00e7\u00e3o, Lei 11.079\/2004, Lei 8.987\/1995 e Lei 8.666\/1993. De modo grosseiro: a Constitui\u00e7\u00e3o pouco ajuda (mas \u00e9 necess\u00e1rio falar, e falar muito, sobre ela, dada a mistifica\u00e7\u00e3o que a TTEEF faz em torno do assunto); a Lei 11.079\/2004 vai contra o que seria de se esperar, tivesse foro de direito vigente a TTEEF; a Lei 8.987\/1995 recolhe, sim, alguns elementos da teoria tradicional, mas (i.) tem uma l\u00f3gica de reparti\u00e7\u00e3o de riscos prima facie <\/em>diferente daquela tradicionalmente afirmada (ainda e sempre o art. 2\u00ba, II); (ii.) tem certas reparti\u00e7\u00f5es de riscos mandat\u00f3rios (\u00a7\u00a7 3\u00ba e 4\u00ba do art. 9\u00ba); e (iii.) reconhece que, em \u00faltima inst\u00e2ncia, de tudo isso decide o contrato (art. 10). Por fim, a Lei 8.666\/1993, em particular seu art. 65, II, d,<\/em> n\u00e3o \u00e9 a panaceia universal e porto seguro de \u00faltimo recurso.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

No artigo que ora estamos apresentando, conclu\u00edmos que, \u00e0s vezes, teorias s\u00e3o apenas teorias:<\/p>\n\n\n\n

Do exame das normas gerais sobre o REF de concess\u00f5es de servi\u00e7o p\u00fablico avulta um quadro normativo lacunoso, fragmentado e, em grande medida, flex\u00edvel (porque gen\u00e9rico). \u00c9 dizer: o direito positivo brasileiro apresenta-se bem menos completo, sistem\u00e1tico e compacto do que a TTEEF faz supor. Por certo, seus textos empregam um vocabul\u00e1rio ou tipologia de eventos conhecida da tradi\u00e7\u00e3o (n\u00e3o poderia ser diferente), mas essa circunst\u00e2ncia n\u00e3o \u00e9 minimamente suficiente para que se conclua que o ordenamento jur\u00eddico reproduziu os significados, os conceitos, os institutos e os preceitos da teoria tradicional, em toda a sua extens\u00e3o. N\u00e3o se define, em momento algum, o que seja o \u201cequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d; n\u00e3o se postula a manuten\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o T0; n\u00e3o se d\u00e1 sempre o mesmo tratamento para diferentes \u00e1leas (ordin\u00e1ria e extraordin\u00e1ria); n\u00e3o se veda o uso de mecanismos que reconfiguram, continuamente, o arranjo econ\u00f4mico da concess\u00e3o etc. H\u00e1 muitos espa\u00e7os em branco, a serem preenchidos por escolhas e pelo bom uso da discricionariedade do Regulador. No m\u00e1ximo, o que se pode dizer \u00e9 que o direito positivo brasileiro acolheu (ou constituiu), de modo pontual, aspectos parciais da TTEEF (como o caso do \u00a7 4\u00ba do art. 9\u00ba da Lei 8.987\/1995); ou que a teoria serve \u2013 para quem com ela estiver de acordo \u2013 como diretriz hermen\u00eautica, a sugerir \u2013 jamais impor \u2013 esta ou aquela interpreta\u00e7\u00e3o poss\u00edvel de certo dispositivo. <\/em><\/p>\n\n\n\n

Se assim est\u00e3o as coisas, conv\u00e9m, ent\u00e3o, buscar aux\u00edlio para compreender a din\u00e2mica dos contratos de concess\u00e3o em outras ci\u00eancias e racionalidades que com o direito travem um di\u00e1logo informado e biun\u00edvoco. Foi o que fizemos, na parte final do estudo. <\/p>\n\n\n\n

Analisamos que a teoria econ\u00f4mica neocl\u00e1ssica que est\u00e1 por tr\u00e1s da id\u00e9ia de equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro dos contratos complexos e relacionais no direito brasileiro \u00e9 incapaz de oferecer respostas adequadas. Isso porque a fal\u00e1cia da restaura\u00e7\u00e3o de um equil\u00edbrio primevo estabelecido no momento T0 \u00e9 enganosa e acaba por espraiar pela execu\u00e7\u00e3o contratual uma pl\u00eaiade de inefici\u00eancias e distor\u00e7\u00f5es.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Contratos dessa ordem, como \u00e9 o caso do contrato de concess\u00e3o analisado nesse trabalho, acabam por promover m\u00faltiplos equil\u00edbrios ao longo da sua execu\u00e7\u00e3o que devem ser considerados na an\u00e1lise dos pleitos de equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro. Dessa forma, sob a perspectiva econ\u00f4mica, \u00e9 bastante problem\u00e1tica a identifica\u00e7\u00e3o de uma equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira original (diferentes metodologias, in\u00fameras vari\u00e1veis etc.) que dever\u00e1 ser buscada (ou resgatada) ao longo da execu\u00e7\u00e3o contratual. Isso porque o\u00a0 equil\u00edbrio inicial serve apenas como ancora te\u00f3rica para a formata\u00e7\u00e3o do contrato, mas provavelmente voltar a esse momento T0 \u00e9 imposs\u00edvel.<\/p>\n\n\n\n

Assim, resta concluir que as premissas sob as quais se baseia a TTEEF s\u00e3o question\u00e1veis, e no lugar delas h\u00e1 que se reconhecer a incompletude dos contratos vis \u00e0 vis<\/em> a sua din\u00e2mica complexa, sobremodo em situa\u00e7\u00f5es de equil\u00edbrio n\u00e3o linear. E, portanto, precisamos encontrar outra \u201ctecnologia jur\u00eddica\u201d para reequilibrar esses contratos.<\/p>\n\n\n\n

*<\/strong>Gustavo Kaercher Loureiro \u00e9 doutor em Direito. Ex-professor adjunto da Faculdade de Direito da UnB (Universidade de Bras\u00edlia). Pesquisador associado do FGV-Ceri (Centro de Estudos em Regula\u00e7\u00e3o e Infraestrutura da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas).<\/h6>\n\n\n\n
**Marcos N\u00f3brega \u00e9 professor advogado IV da Faculdade de Direito do Recife \u2013 UFPE. Visiting Scholar Harvard Law School e Massachusets Institute of Technology – MIT.<\/h6>\n\n\n\n
1 GUASTINI, Riccardo, Trattato di Diritto Civile e Commerciale – Interpretare e Argomentare<\/strong>, Milano: Giuffr\u00e8, 2011.<\/h6>\n\n\n\n
2 N\u00e3o fossem interpreta\u00e7\u00f5es ent\u00e3o acoimadas de \u201cnovidadeiras\u201d \u00e0 \u00e9poca em que foram avan\u00e7adas, n\u00e3o estar\u00edamos onde estamos hoje em termos de concep\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de infraestrutura. Muitas interpreta\u00e7\u00f5es da Constitui\u00e7\u00e3o sofreram uma profunda e radical revis\u00e3o no final da d\u00e9cada de 90 do s\u00e9culo passado e in\u00edcios desse s\u00e9culo, interpreta\u00e7\u00f5es essas que legitimaram leis e atos normativos tidos, \u00e0 \u00e9poca, pela doutrina mais conservadora, como inconstitucionais (apenas para mencionar: previs\u00e3o da pr\u00f3pria figura da \u201cag\u00eancia reguladora\u201d e de seu poder normativo; novas pol\u00edticas tarif\u00e1rias, como a do servi\u00e7o pelo pre\u00e7o e a introdu\u00e7\u00e3o de figuras \u201cextravagantes\u201d como revis\u00e3o tarif\u00e1ria ordin\u00e1ria; uso generalizado da autoriza\u00e7\u00e3o para titular atividades permanentes de presta\u00e7\u00e3o de atividades de infraestrutura; emprego da figura da concess\u00e3o de uso de bem p\u00fablico no lugar da concess\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico <\/em>para legitimar a produ\u00e7\u00e3o independente de energia etc.).Quem hoje, legitimado por essas interpreta\u00e7\u00f5es uma vez extravagantes, critica a introdu\u00e7\u00e3o de novidades, age como a doutrina mais antiga das d\u00e9cadas de 80 e 90 que tinha por inconstitucionais os pilares do atual modelo de presta\u00e7\u00e3o de atividades reservadas. Quase tudo o que se entendia sobre o regime constitucional dos antigos servi\u00e7os p\u00fablicos foi alterado. Apenas o regime do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro deve permanecer parado no tempo?<\/h6>\n\n\n\n
3 KAERCHER LOUREIRO, Gustavo, e NOBREGA, Marcos. Equl\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro de concess\u00f5es \u00e0 luz de um exame de caso: incompletude contratual, n\u00e3o ergodicidade e incerteza estrat\u00e9gica. Ainda n\u00e3o publicado.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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