{"id":6412,"date":"2020-11-26T13:00:52","date_gmt":"2020-11-26T16:00:52","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6412"},"modified":"2020-11-26T11:02:53","modified_gmt":"2020-11-26T14:02:53","slug":"infradebate-o-caso-da-thc2-e-a-analise-de-impacto-regulatorio-promovida-pela-antaq","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-o-caso-da-thc2-e-a-analise-de-impacto-regulatorio-promovida-pela-antaq\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: O caso da THC2 e a An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio promovida pela ANTAQ"},"content":{"rendered":"\n

Helo\u00edsa Armelin*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As ag\u00eancias reguladoras surgiram no Brasil na d\u00e9cada de 90, no contexto das desestatiza\u00e7\u00f5es promovidas pelo Governo Federal, em uma tentativa de sanar as contas p\u00fablicas e proporcionar melhorias na qualidade da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, bem como sua universaliza\u00e7\u00e3o, sobretudo mediante atra\u00e7\u00e3o de investimentos privados. Para que cumprissem seu papel institucional no Estado regulador brasileiro, a essas autarquias foram conferidos, ao lado das autonomias administrativa e financeira, independ\u00eancia t\u00e9cnica e poder normativo, para que pudessem disciplinar, a partir da sua expertise, as atividades desenvolvidas nos mais respectivos setores regulados.<\/p>\n\n\n\n

No entanto, muito se discute a prop\u00f3sito da autonomia dessas entidades reguladoras na pr\u00e1tica. Entre outros fatos, o que a realidade tem demonstrado \u00e9 que, muitas vezes, o controle exercido pelo Judici\u00e1rio ou pelos tribunais de contas acaba por esvaziar as compet\u00eancias regulat\u00f3rias das ag\u00eancias, que s\u00e3o verdadeiramente substitu\u00eddas pelos controladores1<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Foi nesse contexto que a preocupa\u00e7\u00e3o com a procedimentaliza\u00e7\u00e3o dos atos normativos foi positivada pela Lei Federal n\u00ba 13.848\/20192<\/sup>, que disp\u00f5e sobre gest\u00e3o, organiza\u00e7\u00e3o, processo decis\u00f3rio e controle social das ag\u00eancias reguladoras. Instrumentos de qualidade regulat\u00f3ria voltados \u00e0 ampla participa\u00e7\u00e3o popular, ao aumento da transpar\u00eancia e \u00e0 robustez da motiva\u00e7\u00e3o dos atos administrativos s\u00e3o verdadeiros mecanismos de aperfei\u00e7oamento do Estado regulador e de preserva\u00e7\u00e3o da autonomia e da independ\u00eancia das ag\u00eancias, uma vez que, ao mesmo tempo em que conferem legitimidade \u00e0s decis\u00f5es dessas entidades, imp\u00f5em maior \u00f4nus \u00e0quele que pretender revis\u00e1-las.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Merecem destaque: (i)<\/em><\/strong> a previs\u00e3o de elabora\u00e7\u00e3o de An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio ou, simplesmente, AIR\u00a0 (art. 6\u00ba), (ii)<\/em><\/strong> a disciplina de transpar\u00eancia e publicidade dos atos, como divulga\u00e7\u00e3o das pautas e transmiss\u00e3o das reuni\u00f5es deliberativas (art. 8\u00ba), (iii)<\/em><\/strong> a amplia\u00e7\u00e3o da participa\u00e7\u00e3o popular e a difus\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es, mediante consulta e audi\u00eancias p\u00fablicas, por exemplo (art. 9\u00ba, 10\u00ba e 16), (iv)<\/em><\/strong> a institucionaliza\u00e7\u00e3o do planejamento, com a elabora\u00e7\u00e3o de plano estrat\u00e9gico e plano de gest\u00e3o (arts. 17 e 18), al\u00e9m da implementa\u00e7\u00e3o de agenda regulat\u00f3ria, enquanto instrumento de planejamento da atividade normativa (art. 21). Com todos esses instrumentos \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias, h\u00e1 grande expectativa de que sua utiliza\u00e7\u00e3o sirva de barreira \u00e0s inger\u00eancias indevidas do controlador3<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Atualmente, a ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios) se depara com um caso bastante emblem\u00e1tico, em que a implementa\u00e7\u00e3o de tais mecanismos poder\u00e1 ser respons\u00e1vel pela afirma\u00e7\u00e3o da sua autonomia, com a observ\u00e2ncia da sua escolha regulat\u00f3ria pelos \u00f3rg\u00e3os de controle.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Trata-se do caso do pre\u00e7o cobrado pelo SSE (Servi\u00e7o de Segrega\u00e7\u00e3o e Entrega de Cont\u00eaineres<\/em>), tamb\u00e9m conhecido como THC2 (Terminal Handling Charge 2<\/em>). A julgar pelo hist\u00f3rico do tema, dificilmente a discuss\u00e3o ficar\u00e1 circunscrita ao \u00e2mbito da ag\u00eancia, tendo em vista que, por diversas vezes, os interessados se socorreram do Poder Judici\u00e1rio e do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica) para discuss\u00e3o de casos concretos envolvendo o assunto.<\/p>\n\n\n\n

A possibilidade de cobran\u00e7a desse pre\u00e7o \u00e9, atualmente, objeto de disciplina pela Resolu\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba\u00a034\/2019 (impugnada por recursos ainda pendentes de julgamento pela ANTAQ), a qual define o SSE como pre\u00e7o cobrado pela movimenta\u00e7\u00e3o das cargas entre a sua localiza\u00e7\u00e3o no p\u00e1tio e a entrega no port\u00e3o do terminal portu\u00e1rio4<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

A reda\u00e7\u00e3o da resolu\u00e7\u00e3o normativa ainda confere margem para a normatiza\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios<\/em> que dever\u00e3o ser utilizados pela ag\u00eancia nos casos de abusividade da cobran\u00e7a. \u00c9 o que prev\u00ea o artigo 9\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico, da norma: \u201cNo caso em que restar demonstrada a verossimilhan\u00e7a de que exista abuso ilegal na cobran\u00e7a do SSE, a ANTAQ poder\u00e1 estabelecer o pre\u00e7o m\u00e1ximo a ser cobrado a esse t\u00edtulo, mediante pr\u00e9vio estabelecimento e publicidade dos crit\u00e9rios a serem utilizados para sua defini\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Assim, em complemento \u00e0 RN 34\/2019, paralelamente \u00e0 decis\u00e3o de m\u00e9rito sobre esta cobran\u00e7a, cabe agora \u00e0 ag\u00eancia regular a metodologia para o estabelecimento do pre\u00e7o-teto a ser aplicado nos casos em que for constatada a abusividade dos valores praticados a t\u00edtulo de THC2. Considerando a complexidade do assunto e o hist\u00f3rico de questionamentos dos atos normativos com essa tem\u00e1tica5<\/sup>, \u00e9 imprescind\u00edvel que a ANTAQ adote os mecanismos de qualidade regulat\u00f3ria cab\u00edveis, com especial destaque para a An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio6<\/sup>, para resguardar suas decis\u00f5es sobre o tema e, consequentemente, conferir maior seguran\u00e7a e previsibilidade aos players <\/em>do setor.<\/p>\n\n\n\n

Todavia, a unidade t\u00e9cnica da ANTAQ, ao dar in\u00edcio \u00e0 AIR7<\/sup> no caso concreto e delimitar seu objeto de estudo, n\u00e3o observou o campo de regulamenta\u00e7\u00e3o predefinido pela RN 34, indicando como objeto da an\u00e1lise: \u201ci) os crit\u00e9rios para impor o pre\u00e7o-teto de que trata o par\u00e1grafo \u00fanico do art. 9\u00ba da RN 34\/2019, ii) qual seria o pre\u00e7o-teto para o SSE; e iii) se caberia a solu\u00e7\u00e3o complementar de uma franquia, introduzindo esse conceito dentro da RN 34\/2019\u201d. Adicionalmente, a unidade t\u00e9cnica previu que a op\u00e7\u00e3o de regular \u201ccontempla um Pre\u00e7o-Teto\u00a0referencial\u00a0a ser aplicado em conjunto\u00a0com a possibilidade de estabelecimento de uma franquia para\u00a0a guarda provis\u00f3ria associada\u00a0ao\u00a0Servi\u00e7o de Segrega\u00e7\u00e3o e Entrega (SSE), incluindo crit\u00e9rios para caracteriza\u00e7\u00e3o de abuso\u00a0ilegal na cobran\u00e7a para o SSE e para as demais pr\u00e1ticas de conduta abusiva\u201d8<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Como se v\u00ea, em vez de pretender estabelecer metodologia<\/em> para eventual estipula\u00e7\u00e3o de pre\u00e7o m\u00e1ximo aplic\u00e1vel aos casos concretos de verossimilhan\u00e7a da ilegalidade do abuso na cobran\u00e7a da THC2 (como previsto no par\u00e1grafo \u00fanico do mencionado art. 9\u00ba), a AIR pretende fixar, desde j\u00e1, um pre\u00e7o-teto nacional, aplic\u00e1vel a todo e qualquer caso envolvendo o SSE.<\/p>\n\n\n\n

Sem adentrar na an\u00e1lise dos efeitos indesejados do tabelamento do pre\u00e7o, que j\u00e1 conta com um voto favor\u00e1vel da Diretoria da ANTAQ9<\/sup>, a presente an\u00e1lise cuida da aplica\u00e7\u00e3o da AIR no caso concreto.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Embora ainda n\u00e3o disponibilizado ao p\u00fablico o relat\u00f3rio da AIR, das passagens transcritas no voto-vista exarado por diretor da ag\u00eancia10<\/sup>, infere-se que a identifica\u00e7\u00e3o do problema regulat\u00f3rio que se pretende solucionar e a defini\u00e7\u00e3o dos objetivos a serem alcan\u00e7ados com a AIR (requisitos previstos no artigo 6\u00ba do Decreto n\u00ba 10.411\/2020) extrapolaram os limites previstos RN 34\/2019, o que conduziu a uma proposta de norma diferente daquela pretendida pela normativa origin\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n

Levada \u00e0 delibera\u00e7\u00e3o da diretoria colegiada para posterior submiss\u00e3o \u00e0 audi\u00eancia p\u00fablica, a minuta de resolu\u00e7\u00e3o foi objeto de duras cr\u00edticas de um dos diretores da ag\u00eancia, que, no voto-vista acima mencionado, posicionou-se contrariamente \u00e0 proposta elaborada, apontando o equ\u00edvoco origin\u00e1rio na delimita\u00e7\u00e3o do escopo do trabalho respons\u00e1vel por originar a proposta de tabelamento de pre\u00e7os.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Com o julgamento paralisado em raz\u00e3o de pedido de vista formulado pelo \u00faltimo diretor a votar, as aten\u00e7\u00f5es se voltam para o desfecho do caso no \u00e2mbito da pr\u00f3pria ANTAQ, o qual poder\u00e1 ser determinante para questionamentos dos regulados e para a pr\u00f3pria sorte dessas impugna\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Parece claro que para que a escolha regulat\u00f3ria da ag\u00eancia seja dotada de maior solidez, \u00e9 fundamental a implementa\u00e7\u00e3o substancial dos mecanismos de qualidade regulat\u00f3ria que legitimem e motivem sua edi\u00e7\u00e3o e seu teor. Assim, o equ\u00edvoco inicial quanto \u00e0 delimita\u00e7\u00e3o do objeto da An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio, al\u00e9m de ensejar um tabelamento de pre\u00e7os n\u00e3o previsto na RN 34\/2019, mina um dos principais benef\u00edcios do uso da AIR, que \u00e9 o de fornecer elementos indispens\u00e1veis para a preval\u00eancia das decis\u00f5es das ag\u00eancias reguladoras quando analisadas pelos \u00f3rg\u00e3os de controle em raz\u00e3o do seu s\u00f3lido embasamento emp\u00edrico e cient\u00edfico.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 igualmente desej\u00e1vel, tamb\u00e9m sob a \u00f3tica do regulado, a correta ado\u00e7\u00e3o desses mecanismos para que, a um s\u00f3 tempo, seja garantida previsibilidade e evitado excesso de regula\u00e7\u00e3o tendente a, no caso concreto, institucionalizar o tabelamento de pre\u00e7os, que poderia ser evitado mediante observ\u00e2ncia do campo regulamenta\u00e7\u00e3o predefinido pela RN 34.<\/p>\n\n\n\n

O que se observa ent\u00e3o \u00e9 que a ANTAQ se depara com um caso relevant\u00edssimo, cujo tema j\u00e1 foi objeto de muitas controv\u00e9rsias que se arrastaram ao longo de anos, e tem nas m\u00e3os a possibilidade de reparar eventuais inconsist\u00eancias no processo administrativo referente \u00e0 An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio. Trata-se de provid\u00eancia fundamental para, ao mesmo tempo, n\u00e3o postergar ainda mais a solu\u00e7\u00e3o do tema, possibilitando a preval\u00eancia da decis\u00e3o regulat\u00f3ria da ag\u00eancia (que, muito provavelmente, ainda ser\u00e1 objeto de impugna\u00e7\u00f5es), e conferir maior seguran\u00e7a e previsibilidade aos agentes regulados.<\/p>\n\n\n\n

*<\/strong>Helo\u00edsa Armelin \u00e9 advogada no escrit\u00f3rio Tojal Renault Advogados, especialista em Direito Constitucional pela PUC-SP e p\u00f3s-graduanda em Direito Administrativo pela FGV.<\/h6>\n\n\n\n
1 O controle judicial das decis\u00f5es administrativas, discuss\u00e3o travada especialmente sob a \u00f3tica da separa\u00e7\u00e3o de poderes e que ganha enorme relevo no \u00e2mbito regulat\u00f3rio, pode ser dividido em duas grandes tend\u00eancias: o ativismo e a defer\u00eancia judicial. A primeira delas se fundamenta na inafastabilidade do Poder Judici\u00e1rio prevista no artigo 5, XXXV, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, segundo a qual, \u201ca lei n\u00e3o excluir\u00e1 da aprecia\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio les\u00e3o ou amea\u00e7a a direito.\u201d Seus adeptos entendem que ao Poder Judici\u00e1rio \u00e9 garantida uma ampla margem para a revis\u00e3o das decis\u00f5es t\u00e9cnicas, em raz\u00e3o de falhas formais ou at\u00e9 mesmo materiais. J\u00e1 a defer\u00eancia judicial, cuja origem remonta ao precedente da Suprema Corte norte-americana Chevron U.S.A., Inc. vs. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 US 837 <\/em>(1984), reconhece que o controle judicial deve primeiro avaliar se a mat\u00e9ria foi disciplinada pelo Poder Legislativo de forma clara e inequ\u00edvoca, o que esvaziaria a atua\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio e da pr\u00f3pria ag\u00eancia e, em havendo omiss\u00e3o legislativa ou margem de d\u00favida, deve-se verificar se a interpreta\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia foi razo\u00e1vel, dentro dos limites legais, o que igualmente afastaria o controle judicial.<\/h6>\n\n\n\n
2 Na justifica\u00e7\u00e3o do PLS 52\/2013, l\u00ea-se: \u201cAs ag\u00eancias reguladoras constituem um novo tipo de ente estatal criado no Brasil em meados da d\u00e9cada de 1990. A presen\u00e7a das ag\u00eancias tornou-se indispens\u00e1vel para a concess\u00e3o, a agentes privados, do direito de atuar na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, tais como energia el\u00e9trica, telefonia, transportes em suas diversas modalidades etc. Passados cerca de quinze anos, as regras de funcionamento das ag\u00eancias reguladoras, entidades t\u00edpicas de Estado, precisam ser aperfei\u00e7oadas, tanto para preservar sua autonomia e independ\u00eancia, imprescind\u00edveis ao seu bom funcionamento, quanto para suprir lacunas e corrigir problemas evidenciados ao longo dessa primeira d\u00e9cada de experi\u00eancia\u201d.<\/h6>\n\n\n\n
3 Tamb\u00e9m inibidoras dessas inger\u00eancias indevidas s\u00e3o as novas disposi\u00e7\u00f5es da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (inclu\u00eddas pela Lei n\u00ba 13.655\/2018), que positivaram, nos artigos 21 e 22, o princ\u00edpio da defer\u00eancia. Sobre o tema, ver: JORD\u00c3O, Eduardo. Art. 22 da LINDB – Acabou o romance: refor\u00e7o do pragmatismo no direito p\u00fablico brasileiro<\/em><\/a>. <\/em>In Revista de Direito Administrativo<\/em>, Rio de Janeiro, Edi\u00e7\u00e3o Especial: Direito P\u00fablico na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas de Direito Brasileiro \u2013 LINDB (Lei n\u00ba 13.655\/2018), p. 63-92, nov. 2018. (Dispon\u00edvel em <http:\/\/bibliotecadigital.fgv.br\/ojs\/index.php\/rda\/article\/view\/77650\/74313<\/a>>. Acesso em 25 nov. 2020.)<\/h6>\n\n\n\n
4 Art. 2\u00ba Para os efeitos desta norma, considera-se: […] IX – Servi\u00e7o de Segrega\u00e7\u00e3o e Entrega de cont\u00eaineres – SSE: pre\u00e7o cobrado, na importa\u00e7\u00e3o, pelo servi\u00e7o de movimenta\u00e7\u00e3o das cargas entre a pilha no p\u00e1tio e o port\u00e3o do terminal portu\u00e1rio, pelo gerenciamento de riscos de cargas perigosas, pelo cadastramento de empresas ou pessoas, pela perman\u00eancia de ve\u00edculos para retirada, pela libera\u00e7\u00e3o de documentos ou circula\u00e7\u00e3o de prepostos, pela remo\u00e7\u00e3o da carga da pilha na ordem ou na disposi\u00e7\u00e3o em que se encontra e pelo posicionamento da carga no ve\u00edculo do importador ou do seu representante.<\/h6>\n\n\n\n
5 Mencione-se que o tema tamb\u00e9m foi objeto de an\u00e1lise pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e de debates na Comiss\u00e3o de Via\u00e7\u00e3o e Transporte, na C\u00e2mara dos Deputados, em 2017.<\/h6>\n\n\n\n
6 Como ensina Alexandre Santos de Arag\u00e3o: \u201cA an\u00e1lise de impactos regulat\u00f3rios e todas as fases e procedimentos nela inclu\u00eddos s\u00e3o inclusive formas por excel\u00eancia de motiva\u00e7\u00e3o da medida regulat\u00f3ria, bem como de concretiza\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da efici\u00eancia, j\u00e1 que permitem que se demonstrem as raz\u00f5es para a sua edi\u00e7\u00e3o, a sua compara\u00e7\u00e3o com outras poss\u00edveis medidas, as consequ\u00eancias esperadas da sua aplica\u00e7\u00e3o e os \u00f4nus sociais e econ\u00f4micos que dela s\u00e3o derivados”. (An\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio na lei de liberdade econ\u00f4mica<\/em> in SALOM\u00c3O, Luis Felipe CUEVA, Ricardo Villas B\u00f4as; FRAZ\u00c3O, Ana. Lei de Liberdade Econ\u00f4mica e seus Impactos no Direito Brasileiro. <\/em>S\u00e3o Paulo, RT, 2020, p\u00e1g. 373)<\/h6>\n\n\n\n
7 Embora ainda n\u00e3o obrigat\u00f3ria, haja vista a produ\u00e7\u00e3o de efeitos do Decreto n\u00ba 10.411\/2020 somente a partir de 15 de abril de 2021 para as ag\u00eancias reguladoras, a ANTAQ optou por realizar a AIR no caso concreto.<\/h6>\n\n\n\n
8 Conforme voto do diretor Francisval Mendes. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/sei.antaq.gov.br\/sei\/modulos\/pesquisa\/md_pesq_documento_consulta_externa.php?9LibXMqGnN7gSpLFOOgUQFziRouBJ5VnVL5b7-UrE5SSpXK8Ff-byEQTDJS1UnQ378GaCrHMlnM94CiOzPsiengafytCeoRQLNymD2scIhgNwjBt7LRm66a1rnDoV1-k<\/a>>. Acesso em 25 nov. 2020.<\/h6>\n\n\n\n
9 Voto da diretora relatora, Gabriela Costa, dispon\u00edvel em: <https:\/\/sei.antaq.gov.br\/sei\/modulos\/pesquisa\/md_pesq_documento_consulta_externa.php?9LibXMqGnN7gSpLFOOgUQFziRouBJ5VnVL5b7-UrE5QTjDj1cLFV5qfV9B4R2_9A5ZTFEdCV54N85QFlA7Ty703J8eCvnsHEeQ0mNImSBQpDLOOSyi_bbYqIZmf6ZT4Y<\/a>> Acesso em 25 nov. 2020.<\/h6>\n\n\n\n
10 Voto j\u00e1 mencionado acima, proferido pelo diretor Francisval Mendes.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Helo\u00edsa Armelin* As ag\u00eancias reguladoras surgiram no Brasil na d\u00e9cada de 90, no contexto das desestatiza\u00e7\u00f5es promovidas pelo Governo Federal, em uma tentativa de sanar as contas p\u00fablicas e proporcionar melhorias na qualidade da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, bem como sua universaliza\u00e7\u00e3o, sobretudo mediante atra\u00e7\u00e3o de investimentos privados. 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