{"id":6682,"date":"2021-01-26T13:00:00","date_gmt":"2021-01-26T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6682"},"modified":"2021-01-26T10:08:28","modified_gmt":"2021-01-26T13:08:28","slug":"infradebate-as-margens-de-preferencia-na-nova-lei-de-licitacoes-o-risco-de-captura-e-o-paradoxo-regulatorio","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-as-margens-de-preferencia-na-nova-lei-de-licitacoes-o-risco-de-captura-e-o-paradoxo-regulatorio\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: As margens de prefer\u00eancia na Nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es, o risco de captura e o paradoxo regulat\u00f3rio"},"content":{"rendered":"\n

Adriana Dantas* e Fernando Villela de Andrade Vianna*<\/strong>*<\/p>\n\n\n\n

Em dezembro de 2019, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei n\u00ba 4.253\/20, que estabelece normas gerais de licita\u00e7\u00e3o e contrata\u00e7\u00e3o para as administra\u00e7\u00f5es p\u00fablicas diretas, aut\u00e1rquicas e fundacionais da Uni\u00e3o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios. Em s\u00edntese, trata-se da norma geral de licita\u00e7\u00e3o e contrata\u00e7\u00e3o a que se refere o artigo 22, XXVII, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, e a qual substituir\u00e1 as atuais leis de licita\u00e7\u00f5es (Leis Federais n\u00ba 8.666\/1993, n\u00ba 10.520\/2002 e 12.462\/2011) no prazo m\u00e1ximo de dois anos de sua publica\u00e7\u00e3o1<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Alguns autores2<\/sup> j\u00e1 se dedicaram a fazer avalia\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas gerais sobre o PL n\u00ba 4.253\/2020 e sobre os acertos e desacertos do legislador nessa mat\u00e9ria. Concordamos com a sempre l\u00facida an\u00e1lise de Rafael Carvalho Rezende Oliveira3<\/sup> no sentido de que a nova lei ser\u00e1 um museu de grandes novidades, pegando emprestada a express\u00e3o eternizada por Cazuza. Parece-nos, de fato, que o legislador adotou uma postura normativa minimalista, optando por consolidar diversas leis esparsas sobre o tema em uma \u00fanica lei geral e incorporando pr\u00e1ticas e posicionamentos jurisprudenciais pacificados, inclusive aqueles de natureza administrativa do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), em vez de trazer moderniza\u00e7\u00f5es para a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica brasileira. N\u00e3o houve ambi\u00e7\u00e3o legislativa.<\/p>\n\n\n\n

S\u00e3o, contudo, dignos de nota alguns avan\u00e7os, que precisam ser comemorados e elogiados. Um desses certamente \u00e9 a maior dedica\u00e7\u00e3o com o planejamento pr\u00e9vio \u00e0 licita\u00e7\u00e3o, tradicionalmente negligenciado e, at\u00e9 ent\u00e3o, sem uma diretriz legislativa clara e inequ\u00edvoca. <\/p>\n\n\n\n

Outro exemplo \u00e9 a introdu\u00e7\u00e3o, no Brasil, do di\u00e1logo competitivo, importado da Uni\u00e3o Europeia4<\/sup>. Tal modalidade pressup\u00f5e o reconhecimento, por parte da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, da sua impossibilidade de identificar as melhores solu\u00e7\u00f5es para determinadas contrata\u00e7\u00f5es complexas, abrindo-se, portanto, um canal de di\u00e1logo com o setor privado e players<\/em> do mercado com experi\u00eancia no tema com o objetivo de definir o pr\u00f3prio objeto de contrata\u00e7\u00e3o. Por fim, merece destaque a exig\u00eancia de o licitante vencedor implantar programa de integridade, no prazo de seis meses, contado da celebra\u00e7\u00e3o do contrato, no caso de contrata\u00e7\u00f5es de obras, servi\u00e7os e fornecimentos que superem o valor de R$ 200 milh\u00f5es, al\u00e9m de a exist\u00eancia de um programa dessa natureza se consubstanciar em crit\u00e9rio de desempate entre duas ou mais propostas. Enquanto alguns estados da federa\u00e7\u00e3o j\u00e1 editaram normas dessa natureza, carecia no \u00e2mbito federal uma exig\u00eancia legislativa espec\u00edfica tendo em vista a import\u00e2ncia desse instrumento para fomentar a \u00e9tica nas rela\u00e7\u00f5es entre p\u00fablico e privado no Brasil.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

No campo dos retrocessos evidentes, encontra-se a margem de prefer\u00eancia5<\/sup>. Criada em 2010, por meio da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 495, posteriormente convertida na Lei Federal n\u00ba 12.349\/2010, com a inten\u00e7\u00e3o de estabelecer pol\u00edticas p\u00fablicas para fomentar a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico e fortalecimento de cadeias produtivas de bens e servi\u00e7os dom\u00e9sticos, a margem de prefer\u00eancia teve sua inspira\u00e7\u00e3o em normas estrangeiras, a exemplo do Buy American Act, <\/em>de 1933, <\/em>no American Recovery and Reinvestment Act<\/em>, de 2009, ambas dos Estados Unidos, e em normas cong\u00eaneres da Am\u00e9rica Latina, a exemplo da Col\u00f4mbia (Ley n\u00ba 816\/2003, \u201cpor m\u00e9dio de la cual se apoya a la ind\u00fastria nacional a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n p\u00fablica\u201d)<\/em> e Argentina (Ley n\u00ba 25.551\/2001, \u201cCompre Trabajo Argentino<\/em>\u201d), que estabelecem regras espec\u00edficas para estimular a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica de bens e servi\u00e7os de origem nacional.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o se discute a fun\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria da licita\u00e7\u00e3o, como h\u00e1 muito j\u00e1 sustentava o saudoso Marcos Juruena Villela Souto, mas a margem de prefer\u00eancia precisa ser dotada de racionalidade e muito bem motivada, seja para atingir os seus objetivos leg\u00edtimos de fomento e est\u00edmulo, seja para permitir o controle por parte de \u00f3rg\u00e3os externos. Trata-se, antes de tudo, de medida de indispens\u00e1vel transpar\u00eancia. Para recordar a c\u00e9lebre frase do Justice<\/em> da Suprema Corte dos Estados Unidos Louis Brandeis, em seu livro \u201cWhat Publicity can do\u201d, \u201c[p]ublicity is justly commended as a remedy for social and industrial diseases; sunlight is said to be the best of desinfectants\u201d<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

E o problema da margem de prefer\u00eancia no rec\u00e9m-aprovado PL n\u00ba 4.253\/20, que ainda aguarda san\u00e7\u00e3o presidencial, reside na sua extens\u00e3o para situa\u00e7\u00f5es que n\u00e3o nos parecem, prima facie<\/em>, razo\u00e1veis ou desej\u00e1veis. Exemplo disso se encontra no art. 26, par\u00e1grafos 3\u00ba e 4\u00ba, do referido projeto de lei, que estabelecem a possibilidade de se instituir uma margem de prefer\u00eancia de at\u00e9 10% (dez por cento) (i) por estados, pelo Distrito Federal e pelos munic\u00edpios para \u201cbens manufaturados nacionais produzidos no Estado em que estejam situados ou, conforme o caso, no Distrito Federal<\/em>\u201d; e (ii) por munic\u00edpios com at\u00e9 50 mil habitantes em favor de \u201cempresas neles sediadas\u201d<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

Uma autoriza\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica que, a rigor, permite a ado\u00e7\u00e3o de margem de prefer\u00eancia para todo e qualquer produto (de canetas e produtos de sa\u00fade at\u00e9 contrata\u00e7\u00f5es de maior valor e envergadura), confere uma discricionariedade ampla e indesejada para o administrador p\u00fablico local, principalmente em um contexto no qual o Brasil busca abrir o seu mercado de contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas para empresas estrangeiras no \u00e2mbito do Acordo de Compras Governamentais, da OMC (Organiza\u00e7\u00e3o Mundial de Com\u00e9rcio).\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Em 18 de maio de 2020, manifestou interesse formal em ingressar neste acordo, que mant\u00e9m, dentre os seus corol\u00e1rios, o princ\u00edpio da n\u00e3o discrimina\u00e7\u00e3o no tratamento de fornecedores de outras origens no contexto de compras de bens, servi\u00e7os e da constru\u00e7\u00e3o civil. O processo de acess\u00e3o ou ingresso do Brasil ainda est\u00e1 em curso, mas a referida regra da margem de prefer\u00eancia tem o potencial de ferir os futuros compromissos a serem assumidos pelo pa\u00eds perante a OMC.<\/p>\n\n\n\n

Na campo pr\u00e1tico, todo munic\u00edpio com at\u00e9 50 mil habitantes, cujo tesouro municipal j\u00e1 \u00e9 limitado, poder\u00e1 pagar 10% mais caro por qualquer produto que venha a licitar para prestigiar uma empresa situada em seu territ\u00f3rio, quando, na verdade, esse mesmo munic\u00edpio deveria estimular a entrada de novos licitantes em suas licita\u00e7\u00f5es e, assim, obter a almejada contrata\u00e7\u00e3o mais vantajosa.<\/p>\n\n\n\n

Dentro do atual influxo moralizador da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e das efetivas medidas de combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o, quer-nos parecer que margens de prefer\u00eancia como estas, que estabelecem vantagem competitiva em licita\u00e7\u00f5es apenas em raz\u00e3o da localiza\u00e7\u00e3o da empresa ou da produ\u00e7\u00e3o do bem objeto da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, trazem mais riscos do que benef\u00edcios. Lembra-se, bem a prop\u00f3sito, que na ADI n\u00ba 4.650, que tratou do financiamento de campanha pol\u00edtica por empresas, o Supremo Tribunal Federal alertou que \u201cos limites previstos pela legisla\u00e7\u00e3o de reg\u00eancia para a doa\u00e7\u00e3o de pessoas jur\u00eddicas para as campanhas eleitorais se afigura assaz insuficiente a coibir, ou, ao menos, amainar, a captura do pol\u00edtico pelo poder econ\u00f4mico, de maneira a criar indesejada plutocratiza\u00e7\u00e3o do processo pol\u00edtico<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Essa preocupa\u00e7\u00e3o deve estar sempre presente, principalmente diante do passado recente do Brasil. O racioc\u00ednio jur\u00eddico-constitucional, empreendido pela Suprema Corte na referida ADI, aplica-se no caso de margens de prefer\u00eancia, na medida em que poder\u00e1 servir potencialmente como instrumento de captura do agente pol\u00edtico pelo poder econ\u00f4mico. At\u00e9 porque, sendo a margem de prefer\u00eancia um mecanismo que permite \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica gastar mais do que deveria por determinado bem ou servi\u00e7o, o retorno para a sociedade precisa estar muito bem definido e motivado no caso a caso. <\/p>\n\n\n\n

Em seu artigo \u201c[p]aradoxes of the Regulatory State\u201d<\/em>, Cass Sunstein alerta para o risco de estrat\u00e9gias regulat\u00f3rias atingirem finalidade oposta \u00e0 sua inten\u00e7\u00e3o original. E a solu\u00e7\u00e3o proposta pelo autor n\u00e3o \u00e9 abandonar a regula\u00e7\u00e3o, retornando ao modelo laissez faire<\/em>, mas aprender com os erros do passado para evit\u00e1-los no futuro. <\/p>\n\n\n\n

Tendo em vista os avan\u00e7os do Brasil no combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o, \u00e9 de todo recomend\u00e1vel que haja uma reflex\u00e3o se a atual maturidade pol\u00edtico-institucional do pa\u00eds permite a ado\u00e7\u00e3o de instrumentos que podem servir para capturas pol\u00edticas, especialmente em se tratando de medidas cujos benef\u00edcios n\u00e3o s\u00e3o conhecidos, alcan\u00e7\u00e1veis ou mesmo desej\u00e1veis. Especialmente em um cen\u00e1rio no qual n\u00e3o se exigir\u00e1 qualquer clareza \u2013 e controle \u2013 dos objetivos almejados e seus efeitos pr\u00e1ticos.<\/p>\n\n\n\n

Deve-se perquirir, inclusive, a compatibilidade dessas vantagens competitivas entre empresas brasileiras diante dos objetivos fundamentais da Rep\u00fablica de garantir o desenvolvimento nacional e de redu\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais e dos princ\u00edpios da efici\u00eancia, da moralidade e da impessoalidade, nos termos dos arts. 3\u00ba, II e III, e 37, caput<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Afinal de contas, estados com maior capacidade financeira e com n\u00famero elevado de licita\u00e7\u00f5es p\u00fablicas poder\u00e3o, via margem de prefer\u00eancia, estimular a migra\u00e7\u00e3o de empresas atualmente situadas em outros estados, ampliando as desigualdades regionais \u2013 na contram\u00e3o dos objetivos constitucionais.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

As margens de prefer\u00eancia por \u201clocaliza\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica\u201d, conforme proposto no PL n\u00ba 4.253\/2020, n\u00e3o nos parecem dotadas de racionalidade jur\u00eddica e trazem o risco impl\u00edcito de institui\u00e7\u00e3o de verdadeiros \u201cfeudos licitat\u00f3rios\u201d locais e regionais, com potencial risco de captura do agente pol\u00edtico pelo poder econ\u00f4mico, sem contar nos danos ao pr\u00f3prio pacto federativo, na medida em que poder\u00e1 se tornar em novo objeto de disputas entre entes da Federa\u00e7\u00e3o com o intuito de atrair empresas para os seus estados e\/ou munic\u00edpios. Essas margens de prefer\u00eancia realmente se justificam no atual contexto das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas?<\/p>\n\n\n\n

*Adriana Dantas \u00e9 advogada especializada na \u00e1rea de Compliance, s\u00f3cia de Adriana Dantas Advogados, membro do Comit\u00ea de San\u00e7\u00f5es do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Comit\u00ea de Integridade da Petrobras. Coordena o Comit\u00ea de Compliance da IBA (Internacional Bar Association). Possui doutorado em Direito Econ\u00f4mico Internacional pela USP (Universidade de S\u00e3o Paulo), mestrado em Direito (LLM) pela Universidade de Londres, King\u2019s College e formada em Direito pela UnB (Universidade de Bras\u00edlia). Membro das Comiss\u00f5es de Compliance e de Com\u00e9rcio Internacional do Ibrac (Instituto Brasileiro da Concorr\u00eancia, Consumo e Com\u00e9rcio Internacional).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
**Fernando Villela de Andrade Vianna \u00e9 s\u00f3cio da \u00e1rea de Direito P\u00fablico, Regulat\u00f3rio e Infraestrutura do Vella, Pugliese, Buosi e Guidoni Advogados, mestre em Regula\u00e7\u00e3o do Com\u00e9rcio pela NYU (New York University), membro da Comiss\u00e3o de Direito P\u00fablico da OAB\/RJ, membro da Comiss\u00e3o de Regula\u00e7\u00e3o do Ibrac (Instituto Brasileiro da Concorr\u00eancia, Consumo e Com\u00e9rcio Internacional), membro-fundador do Ibaer (Instituto Brasileiro de Direito Aeron\u00e1utico), \u00e1rbitro do CBMA (Centro Brasileiro de Media\u00e7\u00e3o e Arbitragem) e ex-vice-presidente do Comit\u00ea de Contrata\u00e7\u00f5es P\u00fablicas Internacionais da Se\u00e7\u00e3o de Direito Internacional da ABA (American Bar Association).<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
1 V. art. 190, II, do Projeto de Lei n\u00ba 4.253\/2020.<\/h6>\n\n\n\n
2 Para quem se interessar pela leitura, recomendamos o texto de Fl\u00e1vio Amaral Garcia e Egon Bockmann Moreira. \u201cA futura nova lei de licita\u00e7\u00f5es brasileira: seus principais desafios, analisados individualmente\u201d. In<\/em> Revista de Direito P\u00fablico da Economia \u2013 RDPE, Belo Horizonte, ano 18, n. 69, pp. 39-73.<\/h6>\n\n\n\n
3 V. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. \u201cA nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es: um museu de novidades?\u201d. ConJur – Rafael Oliveira: A nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es: um museu de novidades?<\/a><\/h6>\n\n\n\n
4 Na Uni\u00e3o Europeia, o instituto \u00e9 denominado \u201cdi\u00e1logo concorrencial\u201d, de observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria pelos Estados-Membros desde 2014.<\/h6>\n\n\n\n
5 Em s\u00edntese, margens de prefer\u00eancia s\u00e3o vantagens competitivas conferidas a determinadas classes de fornecedores no \u00e2mbito de compras p\u00fablicas (public procurement)<\/em>. Em termos pr\u00e1ticos, as margens de prefer\u00eancia acabam se tornando no valor final que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica est\u00e1 autorizada a pagar a mais para adquirir seus bens e servi\u00e7os daquela classe de fornecedor que merece est\u00edmulo e fomento pelo Poder P\u00fablico.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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