{"id":6960,"date":"2021-03-23T13:00:00","date_gmt":"2021-03-23T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=6960"},"modified":"2021-03-22T12:03:14","modified_gmt":"2021-03-22T15:03:14","slug":"infradebate-novo-marco-legal-do-saneamento-efeitos-da-manutencao-pelo-congresso-nacional-do-veto-ao-artigo-16-particularmente-sobre-os-limites-para-assinar-novos-contratos-de-programa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-novo-marco-legal-do-saneamento-efeitos-da-manutencao-pelo-congresso-nacional-do-veto-ao-artigo-16-particularmente-sobre-os-limites-para-assinar-novos-contratos-de-programa\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Novo Marco Legal do Saneamento \u2013 efeitos da manuten\u00e7\u00e3o pelo Congresso Nacional do veto ao artigo 16, particularmente sobre os limites para assinar novos contratos de programa"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

  1. O que dizia o artigo 16 da Lei n\u00ba 14.026\/2020 e qual foi a justificativa para o seu veto?<\/strong><\/li><\/ol>\n\n\n\n

    O artigo 16 dizia o seguinte:<\/p>\n\n\n\n

    \u201cArt. 16. Os contratos de programa vigentes e as situa\u00e7\u00f5es de fato de presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico por empresa p\u00fablica ou sociedade de economia mista, assim consideradas aquelas em que tal presta\u00e7\u00e3o ocorra sem a assinatura, a qualquer tempo, de contrato de programa, ou cuja vig\u00eancia esteja expirada, poder\u00e3o ser reconhecidas como contratos de programa e formalizadas ou renovados mediante acordo entre as partes, at\u00e9 31 de mar\u00e7o de 2022.<\/em><\/p>\n\n\n\n

    Par\u00e1grafo \u00fanico. Os contratos reconhecidos e os renovados ter\u00e3o prazo m\u00e1ximo de vig\u00eancia de 30 (trinta) anos e dever\u00e3o conter, expressamente, sob pena de nulidade, as cl\u00e1usulas essenciais previstas no art. 10-A e a comprova\u00e7\u00e3o prevista no art.10-B da Lei n\u00ba 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sendo absolutamente vedada nova prorroga\u00e7\u00e3o ou adi\u00e7\u00e3o de vig\u00eancia contratual.<\/em>\u201d<\/p>\n\n\n\n

    A mensagem da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica assim justificou o veto:<\/p>\n\n\n\n

    \u201cA propositura legislativa, ao regularizar e reconhecer os contratos de programa, situa\u00e7\u00f5es n\u00e3o formalizadas de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico por empresa p\u00fablica ou sociedade de economia mista, bem como possibilitar a prorroga\u00e7\u00e3o por 30 anos das atuais aven\u00e7as, prolonga de forma demasiada a situa\u00e7\u00e3o atual, de forma a postergar solu\u00e7\u00f5es para os impactos ambientais e de sa\u00fade p\u00fablica decorrentes da falta de saneamento b\u00e1sico e da gest\u00e3o inadequada da limpeza urbana e manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos. <\/em>Ademais, a proposta, al\u00e9m de limitar a livre iniciativa e a livre concorr\u00eancia, est\u00e1 em descompasso com os objetivos do novo marco legal do saneamento b\u00e1sico que orienta a celebra\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o, mediante pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o, estimulando a competitividade da presta\u00e7\u00e3o desses servi\u00e7os com efici\u00eancia e efic\u00e1cia, o que por sua vez contribui para melhores resultados<\/em>.\u201d <\/em>(grifei)<\/p>\n\n\n\n

    No dia 17 de mar\u00e7o, o Congresso Nacional manteve esse veto. Apesar dos seus efeitos parecerem \u00f3bvios em uma primeira leitura, creio que h\u00e1 alguns pontos que precisam ser esclarecidos.<\/p>\n\n\n\n

    A seguir, no item 2, vou falar dos efeitos diretos da manuten\u00e7\u00e3o do veto. E, no item 3, vou analisar como ficou a possibilidade de assinatura de contratos de programa por empresas estaduais de saneamento ap\u00f3s o veto ao artigo 16. <\/p>\n\n\n\n

    1. Mapeamento dos efeitos do veto<\/strong><\/li><\/ol>\n\n\n\n

      O veto e sua confirma\u00e7\u00e3o t\u00eam efeitos diretos sobre:<\/p>\n\n\n\n

      a) Situa\u00e7\u00f5es prec\u00e1rias entre munic\u00edpios e empresas estaduais de saneamento, que s\u00e3o definidas pela presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de saneamento sem contrato, ou com contato vencido;<\/p>\n\n\n\n

      b) Possibilidade de prorroga\u00e7\u00e3o de contratos de programa em curso com munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

      Abaixo, vou tratar em mais detalhes dessas duas hip\u00f3teses.<\/p>\n\n\n\n

      2.1. Efeito do veto sobre as situa\u00e7\u00f5es prec\u00e1rias<\/strong><\/p>\n\n\n\n

      O veto impossibilita a empresa estadual de saneamento de regularizar situa\u00e7\u00f5es prec\u00e1rias com munic\u00edpios. Inviabilizou-se a revalida\u00e7\u00e3o de contratos que perderam validade. E novos contratos s\u00f3 mediante licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

      \u00c9 importante notar que, em v\u00e1rias empresas estaduais de saneamento, isso deve ter impacto bastante relevante da perspectiva econ\u00f4mico-financeira. O n\u00famero de situa\u00e7\u00f5es prec\u00e1rias varia a depender de cada empresa. Mas h\u00e1 empresas em que um ter\u00e7o ou mais dos munic\u00edpios nos quais presta seus servi\u00e7os est\u00e1 em situa\u00e7\u00e3o prec\u00e1ria. Em alguns casos, at\u00e9 mesmo a capital do estado \u2013 que \u00e9 a opera\u00e7\u00e3o que em regra gera mais receitas para a estatal \u2013 est\u00e1 em situa\u00e7\u00e3o prec\u00e1ria. <\/p>\n\n\n\n

      O veto ao artigo 16 e a sua confirma\u00e7\u00e3o significa, basicamente, que as empresas estatais perderam o direito de prestar servi\u00e7os nesses munic\u00edpios em que n\u00e3o h\u00e1 contrato ou que o contrato est\u00e1 vencido. <\/p>\n\n\n\n

      Na pr\u00e1tica, contudo, a presta\u00e7\u00e3o ter\u00e1 continuidade at\u00e9 que o munic\u00edpio ou entidade regional seja capaz de realizar uma nova contrata\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

      De qualquer modo, qualquer processo de privatiza\u00e7\u00e3o dessas empresas estatais ou de venda de parcela do seu capital j\u00e1 dever\u00e1 considerar que elas n\u00e3o t\u00eam mais o direito de prestar os servi\u00e7os a esses munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n

      2.2. Efeito do veto sobre a possibilidade de renova\u00e7\u00e3o ou prorroga\u00e7\u00e3o dos contratos <\/strong><\/p>\n\n\n\n

      O veto ao artigo 16 tem por objetivo evitar a prorroga\u00e7\u00e3o dos contratos de programa em curso. Note-se que usaremos a palavra \u201crenova\u00e7\u00e3o\u201d como sin\u00f4nimo de \u201cprorroga\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n\n\n\n

      Para entender essa pretens\u00e3o, \u00e9 preciso, em primeiro lugar, distinguir, de um lado, entre prorroga\u00e7\u00e3o e, de outro lado, extens\u00e3o de prazo para efeito de reequil\u00edbrio do contrato.<\/p>\n\n\n\n

      O exerc\u00edcio da prerrogativa de prorroga\u00e7\u00e3o do contrato, quando prevista no contrato, \u00e9, por um lado, decis\u00e3o discricion\u00e1ria do poder concedente e, por outro lado, se corporifica em aditivo ao contrato, que \u00e9 o ato bilateral que estende o seu prazo. <\/p>\n\n\n\n

      A prorroga\u00e7\u00e3o geralmente gera direito de reequil\u00edbrio a favor do poder concedente. \u00c9 que o ato de prorrogar o contrato em si gera vantagens econ\u00f4mico-financeiras para o contratado, que devem ser compensadas por meio de reequil\u00edbrio a favor do poder concedente. A forma ordin\u00e1ria entre n\u00f3s de reequil\u00edbrio nesses casos \u00e9 a inclus\u00e3o de novos investimentos no contrato, ou o pagamento de outorga pelo concession\u00e1rio ao poder concedente, como, ocorreu, por exemplo, nas recentes renova\u00e7\u00f5es de arrendamentos portu\u00e1rios e de ferrovias de carga, no \u00e2mbito da Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

      J\u00e1 a extens\u00e3o de prazo para reequil\u00edbrio \u00e9 um meio de pagamento de d\u00edvida contratual. A extens\u00e3o de prazo ocorre geralmente como resultado de um processo que reconhece o desequil\u00edbrio do contrato em desfavor do concession\u00e1rio e define como forma de compensa\u00e7\u00e3o ao concession\u00e1rio \u2013 ou seja meio para pagamento da d\u00edvida contratual decorrente do desequil\u00edbrio \u2013 o aumento do prazo.<\/p>\n\n\n\n

      O veto ao artigo 16 atingiu apenas a possibilidade de prorroga\u00e7\u00e3o do contrato. O veto n\u00e3o impediu a extens\u00e3o de prazo dos contratos de programa em curso para reequilibr\u00e1-los.<\/p>\n\n\n\n

      2.2.1. E se os contratos de programa em curso j\u00e1 tiverem cl\u00e1usulas que permitam a sua renova\u00e7\u00e3o ou prorroga\u00e7\u00e3o?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

      Nesse caso, h\u00e1 dois entendimentos poss\u00edveis:<\/p>\n\n\n\n

      a) O contrato poderia ser prorrogado porque o novo marco legal do saneamento n\u00e3o poderia atingir atos jur\u00eddicos perfeitos. Isso porque o artigo 5\u00b0, inc. XXXVI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal pro\u00edbe leis de modificarem atos jur\u00eddicos perfeitos e contratos de programa regularmente assinados s\u00e3o atos jur\u00eddicos perfeitos;<\/p>\n\n\n\n

      b) Apesar de os contratos de programa que prev\u00eaem prorroga\u00e7\u00e3o estarem protegidos por ato jur\u00eddico perfeito, poder-se-ia entender que o novo marco legal tirou a base normativa que permitia ao agente p\u00fablico respons\u00e1vel pelo contrato adotar a decis\u00e3o discricion\u00e1ria de renov\u00e1-lo.<\/p>\n\n\n\n

      2.2.2. Seria poss\u00edvel estender os contratos de programa para reequil\u00edbrio?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

      Sim, n\u00e3o h\u00e1 d\u00favida sobre isso. A extens\u00e3o ou redu\u00e7\u00e3o do prazo dos contratos de programa para reequil\u00edbrio continua permitida, assim como a modifica\u00e7\u00e3o dos prazos do contrato para facilitar a modalidade de desestatiza\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os escolhida pelos entes envolvidos (vide artigo 13, da Lei n\u00b014.026\/2020).<\/p>\n\n\n\n

      1. O veto ao artigo 16 tem como efeito necessariamente eliminar a possibilidade de celebra\u00e7\u00e3o de novos contratos de programa pelas empresas estatais com entidades regionais?<\/strong><\/li><\/ol>\n\n\n\n

        Essa \u00e9 a pergunta mais controversa do momento. Enquanto o discurso oficial do Governo Federal parece supor que n\u00e3o h\u00e1 a possibilidade de assinatura desses contratos de programa entre empresas estaduais e entidades regionais, h\u00e1 uma controv\u00e9rsia jur\u00eddica sobre o tema em processo de configura\u00e7\u00e3o que pode ir parar nos tribunais.<\/p>\n\n\n\n

        Vamos seguir tratando do tema sob a forma de perguntas e respostas.<\/p>\n\n\n\n

        3.1. Considerando o novo marco legal, em que situa\u00e7\u00f5es \u00e9 vi\u00e1vel companhias estatais assinarem contratos de programa?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

        Nos casos em que o titular do servi\u00e7o de saneamento seja controlador da empresa estatal.<\/p>\n\n\n\n

        3.2. Podem as companhias estaduais de saneamento assinar novos contratos com munic\u00edpios que exer\u00e7am a titularidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse local?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

        N\u00e3o. Como se entende que, em rela\u00e7\u00e3o aos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse local, os munic\u00edpios s\u00e3o titulares do servi\u00e7o, n\u00e3o \u00e9 vi\u00e1vel que os munic\u00edpios assinem contratos com empresas de saneamento controladas pelo Estado.<\/p>\n\n\n\n

        3.3. Podem as companhias estaduais de saneamento assinar novos contratos de programa com entidades regionalizadas?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

        Claramente, o objetivo do novo marco legal e, particularmente, o objetivo declarado do veto ao artigo 16, da Lei n\u00b0 14.026\/2020, foi impedir a assinatura sem licita\u00e7\u00e3o de novos contratos de programa, inclusive com entidades regionais.<\/p>\n\n\n\n

        Alguns, contudo, tem sustentado que o artigo 8\u00ba da pr\u00f3pria Lei n\u00b0 11.445\/2007, com reda\u00e7\u00e3o dada pelo novo marco legal de saneamento, abriria a possibilidade de assinatura de novos contratos de programa entre empresas estaduais de saneamento e entidades regionais:<\/p>\n\n\n\n

        Art. 8\u00ba Exercem a titularidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico: (Reda\u00e7\u00e3o pela Lei n\u00ba 14.026, de 2020)<\/p>\n\n\n\n

        I – os Munic\u00edpios e o Distrito Federal, no caso de interesse local; (Inclu\u00eddo pela Lei n\u00ba 14.026, de 2020)<\/p>\n\n\n\n

        II – o Estado, em conjunto com os Munic\u00edpios que compartilham efetivamente instala\u00e7\u00f5es operacionais integrantes de regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, institu\u00eddas por lei complementar estadual, no caso de interesse comum.<\/strong> (Inclu\u00eddo pela Lei n\u00ba 14.026, de 2020)<\/p>\n\n\n\n

        O inciso II diz que o Estado, em conjunto com os Munic\u00edpios, exerce a titularidade nos casos em que h\u00e1 \u201cinteresse comum\u201d, ou seja, o compartilhamento de infraestruturas integrantes de regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, institu\u00eddas por lei complementar estadual.<\/p>\n\n\n\n

        Argumenta-se que, nesse caso, a lei diz que o Estado exerce a titularidade dos servi\u00e7os. N\u00e3o a exerce sozinho. Mas o fato de se dizer que o Estado exerce a titularidade seria um gancho para permitir a celebra\u00e7\u00e3o de contratos de programa entre as entidades regionais que o inciso II menciona e empresa estadual de saneamento controlada pelo Estado.<\/p>\n\n\n\n

        Tecnicamente, a Lei n\u00b0 11.445\/2007 deveria ter dito que a titularidade dos servi\u00e7os \u00e9 da entidade regional, sendo os estados e munic\u00edpios meros representantes (e n\u00e3o titulares) dos servi\u00e7os, nos termos da governan\u00e7a estabelecida para a entidade regional. E \u00e9 poss\u00edvel argumentar no sentido de que essa \u00e9 a interpreta\u00e7\u00e3o correta da lei.<\/p>\n\n\n\n

        Na outra ponta, est\u00e1 os que entendem que, como a lei falou que o Estado \u00e9 titular do servi\u00e7o nas entidades regionalizadas que o inciso II menciona \u2013 mesmo que n\u00e3o seja titular sozinho \u2013 ele poderia assinar novos contratos de programa com a empresa que controla para prestar servi\u00e7os de saneamento \u00e0quelas entidades regionais.<\/p>\n\n\n\n

        Trata-se, portanto, de uma controv\u00e9rsia jur\u00eddica relevante. Como o tema tem impactos econ\u00f4mico-financeiros extremamente relevantes para as companhias estaduais de saneamento \u2013 a ado\u00e7\u00e3o de uma ou outra interpreta\u00e7\u00e3o pode significar a sobreviv\u00eancia ou extin\u00e7\u00e3o de algumas companhias estatais \u2013 \u00e9 poss\u00edvel que mais cedo ou mais tarde o tema chegue ao Poder Judici\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

        3.4. Mas, admitindo para efeitos argumentativos, a tese de que as empresas estaduais de saneamento possam celebrar novos contratos de programa com as entidades mencionadas no artigo 8\u00ba, II, da Lei n\u00b0<\/strong> 11.445\/07, h\u00e1 limites que impe\u00e7am as empresas estaduais de saneamento de assinar contratos de programa com essas entidades?<\/strong><\/p>\n\n\n\n

        Ainda que se acolha a tese mencionada, haveria limites para a celebra\u00e7\u00e3o de contratos de programa entre as empresas estaduais de saneamento e entidades regionais. <\/p>\n\n\n\n

        Esses limites ser\u00e3o estabelecidos pelo decreto que disciplinar\u00e1 a comprova\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4mico-financeiras para universalizar os servi\u00e7os de saneamento. <\/p>\n\n\n\n

        Portanto, no contexto atual, ficou ainda mais importante as regras que ser\u00e3o estabelecidas pelo decreto que deveria ter sido emitido pela Uni\u00e3o desde outubro de 2020. Supostamente, o decreto n\u00e3o foi ainda emitido na expectativa da estabiliza\u00e7\u00e3o do cen\u00e1rio legislativo que veio com a confirma\u00e7\u00e3o pelo Congresso Nacional no dia 17 de mar\u00e7o dos vetos realizados pela Presid\u00eancia da Rep\u00fablica no novo marco legal de saneamento.<\/p>\n\n\n\n

        Portanto, ainda que se acolha a tese de que o novo marco legal de saneamento n\u00e3o tenha impedido a celebra\u00e7\u00e3o de novos contratos de programa entre as empresas estaduais de saneamento e as regi\u00f5es metropolitanas, aglomera\u00e7\u00f5es urbanas e microrregi\u00f5es, institu\u00eddas por lei complementar estadual, nas quais se verifica a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos de saneamento b\u00e1sico de interesse comum, a celebra\u00e7\u00e3o desses contratos depende da comprova\u00e7\u00e3o pela empresa estatal da sua capacidade econ\u00f4mico-financeira para universalizar os servi\u00e7os, nos termos a serem definidos pelo decreto a ser emitido pela Uni\u00e3o sobre esse tema.<\/p>\n\n\n\n

        *Mauricio Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, mestre em Direito pela Harvard Law School, ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ. Mauricio foi e \u00e9 advogado de diversos grupos econ\u00f4micos nos setores de infraestrutura.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
        O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

        Mauricio Portugal Ribeiro* O que dizia o artigo 16 da Lei n\u00ba 14.026\/2020 e qual foi a justificativa para o seu veto? O artigo 16 dizia o seguinte: \u201cArt. 16. 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