{"id":7065,"date":"2021-04-06T13:00:00","date_gmt":"2021-04-06T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=7065"},"modified":"2021-04-06T12:42:38","modified_gmt":"2021-04-06T15:42:38","slug":"infradebate-alocacao-de-riscos-e-responsabilidade-fiscal-breve-analise-da-ferrograo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-alocacao-de-riscos-e-responsabilidade-fiscal-breve-analise-da-ferrograo\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Aloca\u00e7\u00e3o de riscos e responsabilidade fiscal \u2013 breve an\u00e1lise da Ferrogr\u00e3o"},"content":{"rendered":"\n

Lucas Navarro Prado*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A Ferrogr\u00e3o tem sido apresentada pelo Governo Federal como um projeto estruturante. \u00c9 evidente a for\u00e7a do crescimento do agroneg\u00f3cio no Brasil e, particularmente, no Mato Grosso. Nesse sentido, leg\u00edtima a busca por solu\u00e7\u00e3o log\u00edstica para a regi\u00e3o. O objetivo do presente artigo, no entanto, n\u00e3o \u00e9 discutir o m\u00e9rito da Ferrogr\u00e3o, mas se debru\u00e7ar sobre a aloca\u00e7\u00e3o de riscos desse projeto e o modelo proposto para sua implementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Como se ver\u00e1, o projeto deveria ter sido modelado como uma PPP (parceria p\u00fablico-privada), na modalidade de concess\u00e3o patrocinada, o que implicaria a necessidade de atendimento \u00e0s regras mais r\u00edgidas de responsabilidade fiscal associadas a esse tipo contratual. Ainda h\u00e1 tempo para essa corre\u00e7\u00e3o, permitindo-se que o projeto v\u00e1 adiante, com maior seguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n\n\n\n

Embora a expans\u00e3o da infraestrutura log\u00edstica nacional seja fundamental, n\u00e3o se deve atropelar normas e boas pr\u00e1ticas de responsabilidade fiscal. Os fins n\u00e3o justificam os meios. A irresponsabilidade fiscal de outros tempos trouxe consequ\u00eancias nefastas, v.g.<\/em>, infla\u00e7\u00e3o e taxa de juros em n\u00edveis elevados, o que acaba prejudicando novos investimentos em infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

Preocupa, por consequ\u00eancia, o tratamento da Ferrogr\u00e3o como um projeto autossustent\u00e1vel financeiramente \u2014 premissa de seu enquadramento como concess\u00e3o comum \u2014, i.e, sem depend\u00eancia de recursos p\u00fablicos para sua implanta\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o; enquanto, ao contr\u00e1rio, esse projeto carrega em si significativo potencial de impacto fiscal. <\/p>\n\n\n\n

Essa afirma\u00e7\u00e3o n\u00e3o deve ser utilizada para condenar a Ferrogr\u00e3o, eis que muitos projetos n\u00e3o-autossustent\u00e1veis financeiramente s\u00e3o leg\u00edtimos e merecem subs\u00eddio governamental. Trata-se apenas de refor\u00e7ar a import\u00e2ncia de se dar o tratamento adequado do ponto de vista de responsabilidade fiscal, a partir do correto enquadramento do projeto como PPP.<\/p>\n\n\n\n

Para entender o potencial impacto fiscal da Ferrogr\u00e3o, \u00e9 preciso ter aten\u00e7\u00e3o especial \u00e0 aloca\u00e7\u00e3o de riscos prevista no projeto, bem como \u00e0s formas de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, caso um risco alocado ao Poder Concedente se materialize.<\/p>\n\n\n\n

Quanto \u00e0s formas de reequil\u00edbrio, a \u00fanica alternativa vi\u00e1vel ser\u00e1 o pagamento direto \u00e0 concession\u00e1ria. N\u00e3o ser\u00e1 poss\u00edvel utilizar a prorroga\u00e7\u00e3o de prazo: primeiro, porque a prorroga\u00e7\u00e3o est\u00e1 vedada na minuta de contrato; segundo, porque o prazo da concess\u00e3o \u00e9 de 69 anos e fluxos de caixa daqui a 70 anos (ou mais) s\u00e3o irrelevantes na modelagem financeira, quando trazidos a valor presente. Tamb\u00e9m n\u00e3o ser\u00e1 poss\u00edvel redu\u00e7\u00e3o significativa de encargos, porque se trata de projeto greenfield <\/em>e as obriga\u00e7\u00f5es previstas j\u00e1 s\u00e3o as m\u00ednimas necess\u00e1rias para que o projeto entre em opera\u00e7\u00e3o e passe a gerar receitas. Por derradeiro, n\u00e3o se vislumbra possiblidade efetiva de reequil\u00edbrio por redu\u00e7\u00e3o da outorga: o valor previsto \u00e9 \u00ednfimo \u2014 R$ 18 milh\u00f5es \u2014 comparado \u00e0s cifras do projeto, na casa dos bilh\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Ali\u00e1s, sobre o valor da outorga, \u00e9 improv\u00e1vel que o licitante vencedor ofere\u00e7a \u00e1gio relevante. Note-se, por exemplo, o volume de investimentos para implanta\u00e7\u00e3o do projeto: R$ 8,4 bilh\u00f5es, segundo n\u00fameros utilizados na modelagem econ\u00f4mico-financeira, ou seja, m\u00e9dia de R$ 8,6 milh\u00f5es \/ Km, dada a extens\u00e3o de 976 Km da Ferrogr\u00e3o. Por sua vez, a Vale recentemente informou que a constru\u00e7\u00e3o de 383 Km da Fico (Ferrovia de Integra\u00e7\u00e3o Centro-Oeste) lhe custar\u00e1 R$ 8,7 bilh\u00f5es, ou seja, R$ 22,7 milh\u00f5es\/Km. Nesse cen\u00e1rio, dificilmente haver\u00e1 \u00e1gio significativo na oferta vencedora e, por conseguinte, refor\u00e7a-se a conclus\u00e3o de que n\u00e3o ser\u00e1 poss\u00edvel efetivar reequil\u00edbrio mediante redu\u00e7\u00e3o da outorga.<\/p>\n\n\n\n

Sobre a aloca\u00e7\u00e3o de riscos, destaque-se a Nota T\u00e9cnica Conjunta n\u00ba 1\/2021\/CGFERP\/DEAP\/SFPP, de 10\/03\/2021, emitida pelas secretarias competentes do Minist\u00e9rio da Infraestrutura, que aponta alguns riscos a serem assumidos pela Uni\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Essa aloca\u00e7\u00e3o chama a aten\u00e7\u00e3o, porque, em regra, o Poder Concedente n\u00e3o assume riscos dessa natureza e magnitude em concess\u00f5es comuns. Conquanto a referida Nota T\u00e9cnica n\u00e3o apresente estimativa dos valores envolvidos, pode-se inferir que s\u00e3o elevad\u00edssimos. De fato, para fazer frente a tais riscos, noticiou-se no Valor Econ\u00f4mico que o Minist\u00e9rio da Infraestrutura pretende colocar, em uma conta vinculada, \u00e0 disposi\u00e7\u00e3o da futura concession\u00e1ria da Ferrogr\u00e3o, R$ 2,2 bilh\u00f5es em recursos da Uni\u00e3o, a serem pagos pela Vale em virtude da prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de suas ferrovias (EFVM e Caraj\u00e1s). Mais que isso, a referida Nota T\u00e9cnica sugere a destina\u00e7\u00e3o para essa conta vinculada tamb\u00e9m dos saldos livres de \u201coutras prorroga\u00e7\u00f5es e tamb\u00e9m de novas concess\u00f5es\u201d. Presume-se, pois, que nem mesmo os R$ 2,2 bilh\u00f5es oriundos da Vale devem ser suficientes para cobrir os riscos assumidos.<\/p>\n\n\n\n

Fica evidente, assim, que a Ferrogr\u00e3o precisar\u00e1 de subs\u00eddio governamental. Nem se diga que isso \u00e9 apenas uma mera conjectura. Por exemplo, o Minist\u00e9rio da Infraestrutura sinalizou recentemente que, havendo a aprova\u00e7\u00e3o do Projeto de Lei do Senado n\u00ba 261 que cria o regime da \u201cautoriza\u00e7\u00e3o\u201d para ferrovias, a extens\u00e3o da Malha Norte seria o primeiro projeto autorizado. Em outras palavras: o reequil\u00edbrio \u00e9 certo, faltando apenas calcular o montante.<\/p>\n\n\n\n

O modelo adequado para a Ferrogr\u00e3o, nesse contexto, deveria ser uma PPP, na modalidade de concess\u00e3o patrocinada. Pretender executar o projeto como concess\u00e3o comum, conforme encaminhamento at\u00e9 aqui, embute s\u00e9rio risco jur\u00eddico de questionamento, tanto pela aus\u00eancia de lei autorizativa espec\u00edfica do subs\u00eddio, quanto pela estrutura\u00e7\u00e3o de mecanismo de garantia t\u00edpico de PPPs e n\u00e3o previsto para concess\u00f5es comuns. Esses questionamentos desapareceriam se o projeto fosse adaptado para uma PPP.<\/p>\n\n\n\n

A escolha do modelo correto n\u00e3o \u00e9 mero preciosismo jur\u00eddico. Conectando a escolha do modelo com o tema do presente artigo, destaque-se que o enquadramento como PPP \u00e9 fundamental para que a Ferrogr\u00e3o cumpra, com rigor, as exig\u00eancias de responsabilidade fiscal. O art. 10 da Lei Federal n\u00ba 11.079\/2004, i.e. a Lei Federal de PPPs, prev\u00ea uma s\u00e9rie de obriga\u00e7\u00f5es relacionadas a responsabilidade fiscal, com destaque para a necessidade de \u201celabora\u00e7\u00e3o de estimativa do impacto or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro nos exerc\u00edcios em que deva vigorar o contrato\u201d e \u201cestimativa do fluxo de recursos p\u00fablicos suficientes para o cumprimento, durante a vig\u00eancia do contrato e por exerc\u00edcio financeiro, das obriga\u00e7\u00f5es contra\u00eddas pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica\u201d. Al\u00e9m disso, estabelece um limite de 1% sobre a RCL (Receita Corrente L\u00edquida), para comprometimento de pagamentos p\u00fablicos em contratos de PPP da Uni\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Se a Ferrogr\u00e3o for aprovada no modelo atual, passando pelo crivo do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), ter-se-\u00e1 criado precedente perigoso. Estar\u00e1 aberta a porteira para modelagem de concess\u00f5es comuns com significativos riscos assumidos pelo Poder Concedente, a despeito de esse modelo contratual ter sido pensado originalmente para projetos que n\u00e3o ensejam risco de impacto fiscal significativo. Na pr\u00e1tica, ser\u00e1 poss\u00edvel burlar os limites de endividamento e\/ou de percentual sobre a RCL, aos quais esse tipo de projeto estaria sujeito se fosse devidamente enquadrado como PPP, algo que, nos estados e munic\u00edpios, tem potencial explosivo.<\/p>\n\n\n\n

Na eventualidade de se pretender admitir concess\u00f5es comuns com riscos expressivos assumidos pelo Poder Concedente, \u00e9 fundamental que se reveja a legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel, de maneira que tamb\u00e9m as concess\u00f5es comuns tenham que observar regras equivalentes \u00e0quelas das PPPs no que toca ao tema de responsabilidade fiscal. Evidentemente, n\u00e3o faria sentido deixar concess\u00f5es comuns, a despeito de poderem ensejar riscos e impactos financeiros significativos, sem qualquer n\u00edvel de supervis\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Dado que altera\u00e7\u00f5es legislativas costumam ser custosas e demoradas, concluo com um apelo: que se adapte a Ferrogr\u00e3o para uma PPP, dada a perspectiva de subs\u00eddio p\u00fablico expressivo sem lei autorizativa, bem como a exist\u00eancia de mecanismo de garantia t\u00edpico do modelo de PPP e n\u00e3o previsto para concess\u00e3o comum, cumprindo-se, nesse sentido, as normas de responsabilidade fiscal impostas \u00e0s PPPs.<\/p>\n\n\n\n

*Lucas Navarro Prado \u00e9 advogado especialista em estrutura\u00e7\u00e3o de neg\u00f3cios e solu\u00e7\u00e3o de lit\u00edgios envolvendo ativos de infraestrutura (www.navarroprado.com.br<\/a>).<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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