{"id":7196,"date":"2021-05-04T13:00:00","date_gmt":"2021-05-04T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=7196"},"modified":"2021-05-03T18:42:55","modified_gmt":"2021-05-03T21:42:55","slug":"infradebate-pnl-2035-avancos-do-planejamento-integrado-de-transportes-no-brasil-e-um-proximo-passo-fundamental","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-pnl-2035-avancos-do-planejamento-integrado-de-transportes-no-brasil-e-um-proximo-passo-fundamental\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: PNL 2035 \u2013 Avan\u00e7os do planejamento integrado de transportes no Brasil e um pr\u00f3ximo passo fundamental"},"content":{"rendered":"\n

David Goldberg* e Luiz Soggia**<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n\n\n\n

A EPL (Empresa de Planejamento e Log\u00edstica) disponibilizou em consulta p\u00fablica o PNL 2035 (Plano Nacional de Log\u00edstica 2035), documento de grande import\u00e2ncia para o planejamento integrado de transportes no Brasil. Como principais objetivos da ferramenta, depreende-se: (i) sistematizar e integrar todo o ciclo de planejamento de transportes em n\u00edvel federal; (ii) subsidiar a elabora\u00e7\u00e3o dos Planos T\u00e1ticos Setoriais, que dispor\u00e3o de ferramental tecnol\u00f3gico e informacional robusto para a prioriza\u00e7\u00e3o e implanta\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es e projetos com maior assertividade federal; e (iii) tornar poss\u00edvel que o Poder P\u00fablico e a sociedade interessada compare e aprecie diferentes cen\u00e1rios de infraestrutura, com a utiliza\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros transparentes.<\/p>\n\n\n\n

A EPL prev\u00ea que o PNL ter\u00e1 car\u00e1ter din\u00e2mico e perene, sendo revisado anualmente e atualizado a cada quatro anos, de forma a buscar a melhoria cont\u00ednua das suas pr\u00e1ticas de planejamento. Tal pr\u00e1tica, se de fato implantada, \u00e9 digna de elogios e dever\u00e1 consolidar a EPL como um relevante ator no setor de transportes e log\u00edstica brasileiro, uma vez que estes ciclos de revis\u00e3o e de coleta de novos subs\u00eddios dos agentes de execu\u00e7\u00e3o (em seus diferentes n\u00edveis) dever\u00e3o alavancar a ferramenta a novas e importantes fun\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Este breve artigo traz uma vis\u00e3o dos autores acerca dos avan\u00e7os metodol\u00f3gicos e suas implica\u00e7\u00f5es para cumprimento dos objetivos, e procura contribuir com algumas ideias acerca das fun\u00e7\u00f5es a serem almejadas nos pr\u00f3ximos ciclos de revis\u00e3o dos instrumentos de planejamento, tendo em vista orientar as decis\u00f5es de pol\u00edtica p\u00fablica que melhor atender\u00e3o determinados objetivos, bem como definir as melhores formas de alocar os recursos finitos (isto \u00e9, as mais eficazes para se atingir os objetivos), e prioriz\u00e1-las.<\/p>\n\n\n\n

Avan\u00e7os trazidos pelo PNL 2035<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Dentro da hierarquia dos instrumentos do planejamento integrado de transportes1<\/sup>, o PNL tem import\u00e2ncia basilar, servindo de refer\u00eancia para o planejamento setorial e de parcerias. Embora o PNL n\u00e3o tenha um car\u00e1ter vinculativo, dever\u00e1 ser utilizado cada vez mais como base para os mesmos e ganhar\u00e1 import\u00e2ncia concreta. A ader\u00eancia \u00e0s proje\u00e7\u00f5es do PNL ou aos planos a ele vinculados (ex. Planos Mestres portu\u00e1rios) ser\u00e3o avaliadas em qualquer processo ligado a contratos de concess\u00e3o no setor de transportes.<\/p>\n\n\n\n

Em nossa vis\u00e3o, o PNL em sua atual vers\u00e3o tem o grande m\u00e9rito de retomar a capacidade do Poder P\u00fablico de estruturar e avaliar criticamente projetos de infraestrutura de transporte, e mensurar seus impactos. Tal capacidade \u00e9 extremamente importante no n\u00edvel t\u00e1tico e operacional da gest\u00e3o dos transportes, deixando menos vulner\u00e1veis os agentes p\u00fablicos em suas tomadas de decis\u00e3o e diminuindo assimetrias de informa\u00e7\u00e3o entre agentes p\u00fablicos e privados.<\/p>\n\n\n\n

O PNL 2035 trouxe importantes melhorias em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 \u00faltima vers\u00e3o, sendo a principal a integra\u00e7\u00e3o efetiva dos subsistemas rodovi\u00e1rio, ferrovi\u00e1rio, aquavi\u00e1rio e aerovi\u00e1rio. Ainda, sem a pretens\u00e3o de ser exaustivo, destaca-se: a atualiza\u00e7\u00e3o da data base e qualifica\u00e7\u00e3o da matriz Origem-Destino para 2017; um maior detalhamento das zonas de tr\u00e1fego (de microrregi\u00f5es para munic\u00edpios); e a inclus\u00e3o do fluxo de passageiros no planejamento de transportes. <\/p>\n\n\n\n

Tais ferramentas, hoje dominadas pelo Minfra (Minist\u00e9rio da Infraestrutura)\/EPL2<\/sup> (como nos revela o PNL 2035), s\u00e3o o pr\u00e9-requisito para a evolu\u00e7\u00e3o do planejamento de transportes em seu n\u00edvel estrat\u00e9gico. Este ser\u00e1 o foco das contribui\u00e7\u00f5es feitas a seguir, com o intuito de aprimoramento de vers\u00f5es futuras, que n\u00e3o seriam poss\u00edveis sem as evolu\u00e7\u00f5es verificadas no PNL 2035.<\/p>\n\n\n\n

Contribui\u00e7\u00f5es aos pr\u00f3ximos ciclos de revis\u00e3o dos instrumentos de planejamento<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O planejamento \u00e9 importante na medida em que orienta as decis\u00f5es de pol\u00edtica p\u00fablica que melhor atender\u00e3o determinados objetivos. A pr\u00f3pria Portaria 123\/2020 do Minfra, em seu Art.\u00a04\u00ba, define que o Plano Nacional de Log\u00edstica ser\u00e1 o referencial de planejamento para a identifica\u00e7\u00e3o de necessidades e oportunidades presentes e futuras de oferta de capacidade dos subsistemas de transporte, recomendando estudos de novas infraestruturas e a melhoria em infraestruturas existentes no \u00e2mbito do Planejamento Setorial.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, enxergamos tr\u00eas melhorias\/complementos estruturantes, que permitiriam utilizar o PNL como instrumento de gest\u00e3o, auxiliando na vis\u00e3o de prioriza\u00e7\u00e3o de obras que devem ser destravadas e dando maior fundamenta\u00e7\u00e3o e transpar\u00eancia \u00e0s decis\u00f5es de pol\u00edtica p\u00fablica no setor (incluindo a sele\u00e7\u00e3o e prioriza\u00e7\u00e3o de projetos a serem implantados).<\/p>\n\n\n\n

  1. Aprimoramento de indicadores socioecon\u00f4micos, permitindo a compara\u00e7\u00e3o e avalia\u00e7\u00e3o de cen\u00e1rios futuros de infraestrutura<\/em><\/li><\/ol>\n\n\n\n

    Em sua vers\u00e3o atual, o PNL trata a rela\u00e7\u00e3o de empreendimentos previstos (Cen\u00e1rios 2 a 6) como um fator ex\u00f3geno, quando sua defini\u00e7\u00e3o deveria ser objeto do pr\u00f3prio planejamento de transportes. N\u00e3o obstante outros cen\u00e1rios sejam apresentados no Plano, as an\u00e1lises apresentadas n\u00e3o possibilitam afirmar que aquele conjunto de empreendimentos previstos \u00e9 o que resulta em maior valor socioecon\u00f4mico, dentre as diversas possibilidades.<\/p>\n\n\n\n

    Para tanto, seria oportuno rever o conjunto de indicadores socioecon\u00f4micos utilizados para a qualifica\u00e7\u00e3o dos cen\u00e1rios. Ao quantificar apenas benef\u00edcios econ\u00f4micos e seus drivers<\/em>, o PNL 2035 conclui que os empreendimentos previstos gerar\u00e3o benef\u00edcios ao pa\u00eds \u2013 entretanto, n\u00e3o sabemos a qual custo econ\u00f4mico de implanta\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o, nem tampouco temos seguran\u00e7a de que n\u00e3o haveria outro ou outros cen\u00e1rios de infraestrutura alternativos que gerariam ainda mais valor.<\/p>\n\n\n\n

    Nesse sentido, \u00e9 importante reconhecer que os custos econ\u00f4micos com o desenvolvimento de infraestruturas de transportes s\u00e3o significativos, e a ferramenta de planejamento deve auxiliar o governo a racionalizar os recursos empregados (al\u00e9m dos custos diretos, sua implanta\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m gera externalidades negativas). Por exemplo, implementar uma nova infraestrutura que n\u00e3o reduza custos de transporte vis a vis<\/em> as solu\u00e7\u00f5es existentes provavelmente destruir\u00e1 valor econ\u00f4mico.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c9 ineg\u00e1vel que existem importantes trade-offs<\/em> de pol\u00edtica p\u00fablica subjacentes \u00e0 defini\u00e7\u00e3o do portf\u00f3lio de empreendimentos apresentado nos Cen\u00e1rios 2 a 6. Alguns exemplos:<\/p>\n\n\n\n

    • Orienta\u00e7\u00e3o ao uso de recursos da prorroga\u00e7\u00e3o das ferrovias EFC (Estrada de Ferro Caraj\u00e1s) e EFVM (Estrada de Ferro Vit\u00f3ria a Minas), via investimento cruzado. Quais aplica\u00e7\u00f5es geram o maior valor socioecon\u00f4mico (benef\u00edcios subtra\u00eddos dos custos)? (Fico [Ferrovia de Integra\u00e7\u00e3o Centro-Oeste]\/Fiol [Ferrovia de Integra\u00e7\u00e3o Oeste-Leste], nova ferrovia no Par\u00e1, nova ferrovia no ES <\/em>etc.);<\/li>
    • Nova Transnordestina<\/em>. Os custos incorridos para concluir e operar o ativo compensar\u00e3o os benef\u00edcios gerados (independentemente do que j\u00e1 foi ali despendido)? Haveria usos desses recursos que gerariam maior benef\u00edcio socioecon\u00f4mico?\u00a0<\/li>
    • Corredor Ferrogr\u00e3o\/ Hidrovia Tapaj\u00f3s x Corredor BR-163\/ Hidrovia Tapaj\u00f3s x Corredor Fico-Fiol at\u00e9 Lucas do Rio Verde x Corredor Malha Norte<\/em> (que n\u00e3o aparece no plano, embora seja uma inten\u00e7\u00e3o publicamente discutida). Os volumes justificam economicamente todos os empreendimentos? Caso contr\u00e1rio, quais gerariam os maiores valores socioecon\u00f4micos e deveriam, assim, ser priorizados?<\/li><\/ul>\n\n\n\n

      Neste aspecto, seria importante redefinir os indicadores utilizados para orientar as melhores alternativas. Com base em outro documento de refer\u00eancia do Governo Federal (e, destaque-se, tecnicamente impec\u00e1vel), sugere-se utilizar os preceitos definidos no Guia Pr\u00e1tico de An\u00e1lise Custo-Benef\u00edcio de Projetos de Investimento em Infraestrutura <\/em>(Minist\u00e9rio da Economia, 2020), que fornece diretrizes e recomenda\u00e7\u00f5es a fim de padronizar a metodologia de avalia\u00e7\u00e3o de projetos, visando sua aplica\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica \u00e0 sele\u00e7\u00e3o e prioriza\u00e7\u00e3o de investimentos. A consolida\u00e7\u00e3o das t\u00e9cnicas apresentadas neste documento com a ferramenta desenvolvida pela EPL faria com que o planejamento integrado de transportes no Brasil atingisse outro patamar de relev\u00e2ncia, aproximando o pa\u00eds das melhores pr\u00e1ticas mundiais. <\/p>\n\n\n\n

      1. Prioriza\u00e7\u00e3o de projetos de novas infraestruturas e expans\u00f5es, definindo o foco de atua\u00e7\u00e3o do Poder P\u00fablico dentro de um amplo portf\u00f3lio a ser desenvolvido<\/em><\/li><\/ol>\n\n\n\n

        T\u00e3o importante quanto a defini\u00e7\u00e3o de um cen\u00e1rio \u201c\u00f3timo\u201d \u00e9 utilizar a ferramenta de forma a poder testar projetos relevantes individualmente ou organizados em subconjuntos (por exemplo, no caso de corredores log\u00edsticos), verificando aqueles que trazem um valor socioecon\u00f4mico mais elevado \u2013 e que, portanto, deveriam ser priorizados dentro dos esfor\u00e7os para sua efetiva implanta\u00e7\u00e3o. Esfor\u00e7os de prioriza\u00e7\u00e3o de investimentos que n\u00e3o partam de uma an\u00e1lise comparativa dos impactos socioecon\u00f4micos, baseada na atual ferramenta empregada no PNL, podem produzir efeitos econ\u00f4micos sub\u00f3timos.<\/p>\n\n\n\n

        Em tais an\u00e1lises frequentemente ser\u00e3o confrontadas alternativas de implanta\u00e7\u00e3o de novas infraestruturas com a recapacita\u00e7\u00e3o das existentes, devendo-se para este fim apurar os benef\u00edcios e os custos econ\u00f4micos associados. Todavia, para avaliar os cen\u00e1rios de recapacita\u00e7\u00e3o, seria preciso simular demandas com a capacidade irrestrita e comparar os resultados com as demandas empregando capacidades restritas. <\/p>\n\n\n\n

        Isto seria uma evolu\u00e7\u00e3o do PNL 2035 publicado que, salvo mal compreens\u00e3o de nossa parte, revela apenas os resultados da malha com capacidades restritas. Assim, na modelagem realizada, uma vez atingidas as capacidades terrestre e\/ou portu\u00e1ria os volumes s\u00e3o redirecionados a outras solu\u00e7\u00f5es log\u00edsticas. Mas qual solu\u00e7\u00e3o produziria o melhor custo-benef\u00edcio econ\u00f4mico? Seria melhor investir para expandir a capacidade dos portos ou ferrovias saturados (maiores custos de implanta\u00e7\u00e3o no curto prazo), ou seria mais ben\u00e9fico a carga seguir por outra rota (maiores custos de transporte ao longo do tempo)?<\/p>\n\n\n\n

        Respeitando a hierarquia do planejamento, o PNL 2035 n\u00e3o precisaria endere\u00e7ar todos os trade-offs<\/em> existentes, mas apenas aqueles que envolvem decis\u00f5es entre rotas que afetam diferentes modais e\/ou UFs e, portanto, n\u00e3o podem ser equacionados em planos setoriais ou por entes federativos distintos.<\/p>\n\n\n\n

        Uma vez que haja um processo de planejamento arquitetado para as decis\u00f5es mais estrat\u00e9gicas, conforme discutido, a poderosa ferramenta desenvolvida pela EPL abrir\u00e1 um novo horizonte de possibilidades de an\u00e1lise de pol\u00edticas p\u00fablicas importantes. Al\u00e9m da defini\u00e7\u00e3o de empreendimentos priorit\u00e1rios (expans\u00f5es ou novas infraestruturas), poderiam ser avaliados impactos de evolu\u00e7\u00f5es dos marcos regulat\u00f3rios (como estimado para a BR do Mar a partir do confronto dos Cen\u00e1rios 4 e 2). <\/p>\n\n\n\n

        Um outro interessante exemplo seria avaliar os ganhos econ\u00f4micos decorrentes do fim da chamada \u201cguerra fiscal\u201d, que tem como subproduto distor\u00e7\u00f5es log\u00edsticas \u2013 tais como cargas de importa\u00e7\u00e3o sendo desembarcadas em uma UF, migrando para outra UF para serem desembara\u00e7adas, e depois seguindo para uma terceira UF ou \u00e0 UF de desembarque para serem consumidas. Se f\u00f4ssemos capazes de unificar todos os impostos incidentes na importa\u00e7\u00e3o e nos transportes, como esses fluxos se reconfigurariam? Quanto de custo econ\u00f4mico seria poupado?<\/p>\n\n\n\n

        1. Inclus\u00e3o da dimens\u00e3o de armazenagem no planejamento log\u00edstico<\/em><\/li><\/ol>\n\n\n\n

          A aus\u00eancia de estruturas de armazenagem em quantidade e distribui\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica adequadas pode fazer com que as cargas fa\u00e7am rotas sub-\u00f3timas do ponto de vista dos custos de transportes, ou, no limite, inibam a pr\u00f3pria produ\u00e7\u00e3o e consumo, a depender da circunst\u00e2ncia. Ainda que a solu\u00e7\u00e3o de d\u00e9ficits de armazenagem sejam \u2013 em tese \u2013 mais simples do que a de infraestruturas de transporte, identificar tais ocorr\u00eancias, mensurar seus impactos e propor solu\u00e7\u00f5es podem ser relevantes para a consecu\u00e7\u00e3o dos objetivos principais do esfor\u00e7o de planejamento.<\/p>\n\n\n\n

          Particularmente no que tange aos gran\u00e9is agr\u00edcolas, seria conveniente simular cen\u00e1rios alternativos de transporte e armazenagem em instantes de pico de solicita\u00e7\u00e3o, identificando gargalos que podem n\u00e3o ser percept\u00edveis em uma simula\u00e7\u00e3o que considere volumes anuais. <\/p>\n\n\n\n

          Conclus\u00f5es<\/strong><\/p>\n\n\n\n

          Desenvolvida por uma renascida, recapacitada e agora experiente EPL, o PNL 2035 marca a retomada da capacidade do Poder Executivo de estruturar e avaliar criticamente projetos de infraestrutura de transporte, e mensurar seus impactos.<\/p>\n\n\n\n

          Enxergamos que as melhorias\/complementos estruturantes citadas neste artigo, se implantadas em um pr\u00f3ximo ciclo de atualiza\u00e7\u00e3o do PNL, permitiriam seu emprego como um instrumento efetivo de gest\u00e3o estrat\u00e9gica do setor de transportes. Enxergamos que a constru\u00e7\u00e3o e avalia\u00e7\u00e3o de diferentes portf\u00f3lios de infraestrutura (atrav\u00e9s do <\/strong>aprimoramento dos indicadores socioecon\u00f4micos, sendo \u00f3tima refer\u00eancia o Guia de ACB do Minist\u00e9rio da Economia) e a prioriza\u00e7\u00e3o de projetos de novas estruturas e de expans\u00f5es com base na pr\u00f3pria ferramenta (definindo o foco de atua\u00e7\u00e3o do Poder P\u00fablico) s\u00e3o os pr\u00f3ximos degraus a serem almejados nesta relevante ferramenta de planejamento integrado de transportes. Em complemento, a incorpora\u00e7\u00e3o da perspectiva da armazenagem em suas simula\u00e7\u00f5es tornaria a ferramenta ainda mais efetiva para o planejamento.<\/p>\n\n\n\n

          Comente-se, por fim, que ocasionalmente pode ser necess\u00e1rio ao Poder Executivo acelerar a\u00e7\u00f5es que n\u00e3o seriam priorit\u00e1rias sob a \u00f3tica estrita dos impactos socioecon\u00f4micos, como parte de um leg\u00edtimo processo pol\u00edtico que envolvem outros stakeholders<\/em>, inclusive fora do meio de transportes. Para estes casos, o PNL tamb\u00e9m seria \u00fatil para expor as motiva\u00e7\u00f5es de forma transparente, contribuindo para amadurecer uma cultura de privilegiar as decis\u00f5es mais t\u00e9cnicas e qualificar o debate acerca da implanta\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura no pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n

          1 Institu\u00eddo pela Portaria n\u00ba 123, de 21 de agosto de 2020, do Minist\u00e9rio da Infraestrutura.<\/h6>\n\n\n\n
          2 Nota-se que a presente gest\u00e3o promoveu a EPL de candidata \u00e0 liquida\u00e7\u00e3o a uma valorosa caixa de ferramentas do Minfra. Al\u00e9m da elabora\u00e7\u00e3o do PNL 2035, sua equipe tem estruturado projetos e elaborado estudos de viabilidade para importantes concess\u00f5es e arrendamentos portu\u00e1rios.<\/h6>\n\n\n\n
          *David Goldberg \u00e9 bacharel e mestre em Engenharia Naval pela USP, MBA pela Iese Business School e s\u00f3cio da Terrafirma Consultoria.<\/h6>\n\n\n\n
          **Luiz Soggia \u00e9 bacharel e mestre em Engenharia Naval pela USP e s\u00f3cio da Terrafirma Consultoria.<\/h6>\n\n\n\n
          O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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