{"id":7221,"date":"2021-05-10T13:00:00","date_gmt":"2021-05-10T16:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=7221"},"modified":"2021-05-07T13:16:54","modified_gmt":"2021-05-07T16:16:54","slug":"infradebate-passivos-rodoviarios-equacionar-o-passado-para-viabilizar-o-futuro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-passivos-rodoviarios-equacionar-o-passado-para-viabilizar-o-futuro\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Passivos rodovi\u00e1rios \u2013 equacionar o passado para viabilizar o futuro"},"content":{"rendered":"\n

Tarcila Reis*, Gabriela Miniussi Engler Pinto Portugal Ribeiro**, Edgard Benozatti*** e Roberto Longman Mendon\u00e7a****<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong>
S\u00e3o Paulo tem o Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias mais bem sucedido do pa\u00eds. Com in\u00edcio em 1998 e hoje concluindo sua quarta etapa, o estado j\u00e1 contabiliza mais de 11.200 km de malha rodovi\u00e1ria concedida e R$ 135 bilh\u00f5es de investimentos em obras e manuten\u00e7\u00e3o. Com atuais 20 concession\u00e1rias prestando servi\u00e7o p\u00fablico de alta qualidade, o resultado da pesquisa CNT de Rodovias, que aponta que, das 20 melhores rodovias do pa\u00eds, 18 est\u00e3o no estado de S\u00e3o Paulo, goza de legitimidade junto aos usu\u00e1rios e \u00e9 recorrentemente utilizado. Com estes dados, o Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias tem capacidade e reputa\u00e7\u00e3o para ampliar ainda mais a malha concedida do estado, proporcionando melhores servi\u00e7os e mais seguran\u00e7a aos usu\u00e1rios. Mas para crescer e melhorar \u00e9 preciso, al\u00e9m de avan\u00e7ar com os acertos, enfrentar os problemas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 que expandir o programa depende sobretudo da capacidade do estado de se planejar, especialmente quanto ao advento temporal dos contratos de concess\u00e3o celebrados na primeira etapa do programa, em 1998, cuja vig\u00eancia original era de 20 anos. Isto \u00e9, a estrat\u00e9gia de expans\u00e3o do Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias depende hoje, em grande parte, da realiza\u00e7\u00e3o de novas licita\u00e7\u00f5es que incluam trechos concedidos e cujo respectivo contrato chegou ao fim. A esses trechos anteriormente concedidos \u2013 e, portanto, sobre os quais se t\u00eam dados bastante s\u00f3lidos de demanda e gera\u00e7\u00e3o de receita \u2013 s\u00e3o acrescidos trechos atualmente gerenciados pelo estado, por meio do DER (Departamento de Estradas de Rodagem). Com essa combina\u00e7\u00e3o, ativos com fluxo de caixa conhecido (concess\u00f5es vencidas e vincendas) suportam investimentos em malha ainda n\u00e3o concedida, al\u00e9m de mitigar seus riscos subjacentes.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Foi essa a estrat\u00e9gia que norteou projetos da quarta rodada, a exemplo da estrutura\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o do lote Piracicaba-Panorama, atualmente a maior concess\u00e3o do pa\u00eds, com investimentos de R$ 14 bilh\u00f5es, que partiu da extinta concess\u00e3o da Centrovias \u2013 um trecho de 237km \u2013 para a ela acrescer mais 1000km de vias ent\u00e3o sob gest\u00e3o do DER. Essa, tamb\u00e9m, \u00e9 a estrat\u00e9gia central da quinta etapa do Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias, cujo lan\u00e7amento se deu em fevereiro de 2021, e que tem previs\u00e3o de conceder, no total, cerca de 1.700km na regi\u00e3o noroeste do estado.<\/p>\n\n\n\n

Ocorre que a exist\u00eancia de m\u00faltiplas disputas administrativas e judiciais, iniciadas em 2014 com o objetivo de rever a metodologia de reequil\u00edbrio contratual adotada num conjunto de termos aditivos modificativos celebrados em 2006, impede que as partes tenham clareza sobre o efetivo t\u00e9rmino contratual, que depende, caso a caso, do respectivo desfecho das disputas judiciais, as quais podem arrastar-se por longos anos.<\/p>\n\n\n\n

 Mas n\u00e3o \u00e9 s\u00f3. A falta de resolutividade sobre os passivos regulat\u00f3rios rodovi\u00e1rios foi consolidando uma bola de neve bilion\u00e1ria, que macula a gest\u00e3o contratual, cuja qualidade n\u00e3o pode estar aqu\u00e9m da estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o dos novos projetos. Isto significa que o enfrentamento dos problemas tamb\u00e9m deve repercutir positivamente nos projetos rodovi\u00e1rios que n\u00e3o seguem a estrat\u00e9gia de combina\u00e7\u00e3o de ativos maduros com trechos sob responsabilidade do DER e nos projetos greenfield<\/em>, a exemplo da Rodovia do Litoral e do Rodoanel Norte, respectivamente. Mais, todo o Programa de Parcerias paulista, independentemente do setor, ganha ao tratar seguran\u00e7a jur\u00eddica como atitude di\u00e1ria que gera confian\u00e7a, em detrimento de jarg\u00e3o repetido em venda de pipeline. <\/p>\n\n\n\n

Por essas raz\u00f5es, S\u00e3o Paulo precisa planejar o futuro enfrentando o passado. E hoje comemoramos a primeira etapa dessa jornada ao celebrar o acordo entre estado e Concession\u00e1ria Ecovias S\/A, que equaciona todos os passivos regulat\u00f3rios existentes no \u00e2mbito da concess\u00e3o do Sistema Anchieta-Imigrantes. Ap\u00f3s dois anos de intenso trabalho para compreender a complexidade imbricada nesses passivos, dialogar e convergir com concession\u00e1ria e m\u00faltiplos atores governamentais, S\u00e3o Paulo d\u00e1 passo estruturante para avan\u00e7o na sua credibilidade regulat\u00f3ria.<\/p>\n\n\n\n

Hist\u00f3rico<\/strong>
At\u00e9 a celebra\u00e7\u00e3o deste acordo \u2013 e que o estado se empenha para estender \u00e0s demais concess\u00f5es envolvidas \u2013 a disputa relativa aos chamados passivos de 2006 envolviam valores que superam R$ 9 bilh\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Comum a todas as concess\u00f5es da primeira etapa do programa, as disputas envolvem, em s\u00edntese, os seguintes fatores: (i) altera\u00e7\u00e3o das leis relativas ao ISS (Imposto sobre Servi\u00e7os) nos munic\u00edpios por onde atravessam essas rodovias, o que modificou a cobran\u00e7a de ISS \u00e0s concess\u00f5es; (ii) majora\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas e bases de c\u00e1lculo das contribui\u00e7\u00f5es relativas ao PIS\/Pasep (Programas de Integra\u00e7\u00e3o Social e de Forma\u00e7\u00e3o do Patrim\u00f4nio do Servidor P\u00fablico) e da Cofins (Contribui\u00e7\u00e3o Social para o Financiamento da Seguridade Social) e; (iii) perda de receita decorrente de parcelamento do reajuste tarif\u00e1rio de julho de 2013 (reajuste menor que o \u00edndice contratado por alguns meses). Al\u00e9m disso, cada concess\u00e3o tem suas particularidades, com temas espec\u00edficos que tamb\u00e9m resultaram em passivos regulat\u00f3rios de parte a parte.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Em 2006, quando esses desequil\u00edbrios foram calculados e, posteriormente, reequilibrados por extens\u00e3o de prazo contratual, foi utilizada metodologia que considerava a demanda baseada no tr\u00e1fego projetado de cada rodovia. Ocorre que, em 2011, a Artesp (Ag\u00eancia de Transporte do Estado de S\u00e3o Paulo) contratou a Fipe (Funda\u00e7\u00e3o Instituto de Pesquisas Econ\u00f4micas), com o intuito de verificar a corre\u00e7\u00e3o dos c\u00e1lculos de desequil\u00edbrio contratual elaborados no \u00e2mbito dos aditivos celebrados em 2006. Em seu relat\u00f3rio, a Fipe conclui que o m\u00e9todo de c\u00e1lculo empregado nas revis\u00f5es contratuais estaria equivocado e que o correto seria considerar a receita efetivamente auferida pelas concession\u00e1rias e n\u00e3o aquela prevista nas respectivas propostas comerciais, tal como havia sido feito em 2006. Por consequ\u00eancia, os contratos teriam sido inadequadamente reequilibrados.<\/p>\n\n\n\n

Com base nesse estudo, em 2014, a Artesp instaurou processos administrativos de invalida\u00e7\u00e3o dos aditivos celebrados em 2006, disputas posteriormente judicializadas em todas as doze concess\u00f5es. A Artesp fundamentou seu entendimento de invalidade na alega\u00e7\u00e3o de que os aditivos se basearam em premissas dissociadas dos contratos de concess\u00e3o e do ordenamento jur\u00eddico \u2013 justamente a utiliza\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es constantes das proje\u00e7\u00f5es financeiras das concession\u00e1rias, em vez de dados reais \u2013, o que teria configurado \u201cimpropriedade do motivo\u201d, que \u00e9 uma das causas legais de invalida\u00e7\u00e3o de ato ou contrato nos termos da Lei Estadual 10.177\/19981<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

De seu lado, as concession\u00e1rias alegaram que n\u00e3o haveria qualquer erro material nos aditivos a ensejar anula\u00e7\u00e3o, pois o reequil\u00edbrio foi calculado com base nas proje\u00e7\u00f5es financeiras das concession\u00e1rias (as estimativas de demanda constante dos respectivos planos de neg\u00f3cios), conforme determinavam os contratos. Nesse sentido, o estudo da Fipe n\u00e3o teria calculado os desequil\u00edbrios conforme premissas contratuais e sim de acordo com crit\u00e9rios pr\u00f3prios, n\u00e3o aplic\u00e1veis \u00e0s concess\u00f5es, de modo que o parecer n\u00e3o deveria ser considerado no caso concreto.<\/p>\n\n\n\n

As disputas foram judicializadas e, at\u00e9 o momento, tem prevalecido o entendimento da Artesp quanto aos motivos ensejadores da anula\u00e7\u00e3o judicial dos aditivos de 2006. H\u00e1, em primeira inst\u00e2ncia, tr\u00eas senten\u00e7as favor\u00e1veis \u00e0 Artesp. Em segunda inst\u00e2ncia, h\u00e1 seis ac\u00f3rd\u00e3os em favor da Artesp, sendo que tr\u00eas deles reverteram senten\u00e7as que haviam sido proferidas em favor das concession\u00e1rias, e uma senten\u00e7a favor\u00e1vel \u00e0s concession\u00e1rias.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A negocia\u00e7\u00e3o<\/strong>
Entretanto, ganhar na Justi\u00e7a n\u00e3o parecia resolver o problema. Como j\u00e1 colocado, \u00e9 necess\u00e1rio previsibilidade sobre o final dos contratos para continuidade do Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias e o incremento da qualidade da gest\u00e3o contratual, ao passo que a din\u00e2mica da disputa judicial apenas faz com que qualquer desfecho se postergue quase indefinidamente.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Quando, no in\u00edcio deste governo, decidiu-se enfrentar o imbr\u00f3glio e calculou-se preliminarmente o volume dos passivos existentes e em disputa, concluiu-se que a perspectiva de solu\u00e7\u00e3o desses temas \u2013 correspondente ao t\u00e9rmino natural do processo judicial \u2013 teria o cond\u00e3o de tornar muitas dessas concess\u00f5es perp\u00e9tuas, considerando especialmente as taxas aplic\u00e1veis \u00e0s corre\u00e7\u00f5es desses passivos. <\/p>\n\n\n\n

Resumidamente, pode-se separar os passivos contr\u00e1rios ao estado em dois grupos, aqueles com origem tarif\u00e1ria e aqueles com origem na extens\u00e3o de prazo dada em 2006. Passivos tarif\u00e1rios s\u00e3o aqueles com origem em decis\u00f5es do estado que geraram alguma defasagem na tarifa paga no ped\u00e1gio, em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 prevista contratualmente. Os passivos com origem na extens\u00e3o do prazo s\u00e3o a n\u00e3o contabiliza\u00e7\u00e3o no termo aditivo original dos impactos fiscais do acr\u00e9scimo de prazo (gerando o passivo chamado de “deprecia\u00e7\u00e3o”) e a n\u00e3o inclus\u00e3o dos custos de manuten\u00e7\u00e3o da rodovia em seu novo prazo, demandando a inclus\u00e3o de obras de conserva\u00e7\u00e3o especial \u00e0s custas do concedente.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Cada ano sem o equacionamento dos passivos, mais dram\u00e1tica seria a capacidade do estado de conferir a previsibilidade necess\u00e1ria \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o do seu Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias. A rigor, a continuidade dos processos judiciais poderia eternizar contratos cujos prazos se pretendia originalmente reduzir.<\/p>\n\n\n\n

Foi nesse contexto que acordo satisfat\u00f3rio para ambas as partes seria a alternativa n\u00e3o apenas poss\u00edvel, mas necess\u00e1ria para a consecu\u00e7\u00e3o dos objetivos de um Programa de Parcerias experiente e respeitado. <\/p>\n\n\n\n

Dado que diferentes concess\u00f5es do estado t\u00eam controladores comuns, decidimos que a estrat\u00e9gia de negocia\u00e7\u00e3o seria diretamente com os grupos econ\u00f4micos, com o objetivo de alcan\u00e7ar solu\u00e7\u00f5es que tivessem ao mesmo tempo mais alternativas e maior amplitude. Com esse norte, tem sido poss\u00edvel modular o encontro de contas e customiz\u00e1-lo de acordo com os ativos objetos dos contratos em quest\u00e3o. Neste per\u00edodo, tr\u00eas t\u00eam sido os principais desafios. Primeiro, (i) a falta de h\u00e1bito do poder p\u00fablico e das concession\u00e1rias de negociar, o que varia de certo estranhamento sobre os eventuais protocolos \u00e0 constru\u00e7\u00e3o conjunta de rotinas e vocabul\u00e1rio comuns. Segundo, (ii) o peso do que seria considerado \u201ccen\u00e1rio base\u201d pelos \u00f3rg\u00e3os de controle, ponto de refer\u00eancia para a demonstra\u00e7\u00e3o de vantajosidade que permitisse ao estado transigir. Terceiro, (iii) a imensid\u00e3o do n\u00famero de fatores e planilhas envolvidos, que tornam o escrut\u00ednio da foto das converg\u00eancias parciais durante a negocia\u00e7\u00e3o invariavelmente suscet\u00edvel a naturais ajustes.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Resultado<\/strong>
N\u00e3o obstante todos os desafios, chegamos agora ao primeiro acordo (de outros que vir\u00e3o) com a concession\u00e1ria Ecovias S\/A, que equacionar\u00e1 os passivos regulat\u00f3rios existentes no \u00e2mbito da concess\u00e3o do Sistema Anchieta-Imigrantes<\/p>\n\n\n\n

Nesse caso, adotamos as seguintes premissas: (i) a manuten\u00e7\u00e3o do prazo pactuado no TAM 2006; (ii) o rec\u00e1lculo dos passivos de 2006 considerando o fluxo real de passageiros da rodovia, cuja recomposi\u00e7\u00e3o envolve o pagamento, pela concession\u00e1ria, do valor de R$ 613 milh\u00f5es, referente \u00e0 diferen\u00e7a de valores entre o c\u00e1lculo projetado e real; (iii) o encerramento das a\u00e7\u00f5es judiciais envolvendo a concess\u00e3o como medida a proporcionar o saneamento das discuss\u00f5es atualmente existentes entre as partes no \u00e2mbito do contrato; (iv) a redu\u00e7\u00e3o das taxas de corre\u00e7\u00e3o futura de passivos do contrato, para patamares compat\u00edveis com taxas de mercado; (v) redu\u00e7\u00e3o retroativa das taxas do passivo de deprecia\u00e7\u00e3o, em fun\u00e7\u00e3o de sua origem no pr\u00f3prio TAM 2006; (vi) o reconhecimento e a mensura\u00e7\u00e3o dos demais passivos regulat\u00f3rios, sendo que a recomposi\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dar-se-\u00e1 mediante a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo de vig\u00eancia do contrato; (vii) a inclus\u00e3o de novos investimentos ao contrato necess\u00e1rios \u00e0 presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico adequado durante o per\u00edodo de prorroga\u00e7\u00e3o do prazo contratual, sendo que a recomposi\u00e7\u00e3o da equa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira dar-se-\u00e1 mediante a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo de vig\u00eancia do contrato; (viii) a altera\u00e7\u00e3o do \u00edndice de reajuste tarif\u00e1rio de IGPM para o IPCA; e (ix) a atualiza\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria do contrato, especialmente no tocante \u00e0s regras para futuros reequil\u00edbrios contratuais, que dever\u00e3o observar os par\u00e2metros adotados nos contratos de concess\u00e3o recentemente licitados pelo estado, bem como os normativos da Artesp, notadamente quanto \u00e0 ado\u00e7\u00e3o da metodologia do fluxo de caixa marginal.<\/p>\n\n\n\n

Com esse acordo, ganha a concession\u00e1ria que ter\u00e1 um contrato saneado, o que proporciona expectativas claras aos seus acionistas e financiadores, e ganha o estado, que encerra d\u00edvida crescente e viabiliza previsibilidade para seu Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias. Por fim, ganha tamb\u00e9m a sociedade com a realiza\u00e7\u00e3o de investimentos da ordem de R$\u00a0 1,1 bilh\u00e3o, gerando emprego e renda, al\u00e9m de melhoria na malha vi\u00e1ria com impacto direto \u00e0 popula\u00e7\u00e3o da Baixada Santista, e uma melhor solu\u00e7\u00e3o para o acesso ao Porto de Santos.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 apenas o abre-alas. Acreditamos no objetivo comum e na capacidade institucional de todos os envolvidos para concluir as demais negocia\u00e7\u00f5es em andamento, coroando a seguran\u00e7a jur\u00eddica e assegurando a confian\u00e7a necess\u00e1rias para expans\u00e3o do Programa de Parcerias do Estado de S\u00e3o Paulo.<\/p>\n\n\n\n

1 Artigo 8.\u00ba: \u201cS\u00e3o inv\u00e1lidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de sua edi\u00e7\u00e3o, ou os princ\u00edpios da Administra\u00e7\u00e3o, especialmente nos casos de: […]
IV – inexist\u00eancia ou impropriedade do motivo de fato ou de direito;\u201d
A Artesp invocou ainda as seguintes disposi\u00e7\u00f5es normativas:
Lei Federal 4.717\/65, Art. 2, Par\u00e1grafo \u00fanico: \u201cPara a conceitua\u00e7\u00e3o dos casos de nulidade observar-se-\u00e3o as seguintes normas: […]
d) a inexist\u00eancia dos motivos se verifica quando a mat\u00e9ria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, \u00e9 materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;\u201d
C\u00f3digo Civil, Art. 138: \u201cS\u00e3o anul\u00e1veis os neg\u00f3cios jur\u00eddicos, quando as declara\u00e7\u00f5es de vontade emanarem de erro substancial que poderia ser percebido por pessoa de dilig\u00eancia normal, em face das circunst\u00e2ncias do neg\u00f3cio.\u201d<\/h6>\n\n\n\n
*Tarcila Reis \u00e9 subsecret\u00e1ria da Subsecretaria de Parcerias do Estado de S\u00e3o Paulo.<\/h6>\n\n\n\n
**Gabriela Miniussi Engler Pinto Portugal Ribeiro \u00e9 secret\u00e1ria-executiva da Subsecretaria de Parcerias do Estado de S\u00e3o Paulo.<\/h6>\n\n\n\n
***Edgard Benozatti \u00e9 assessor econ\u00f4mico da Subsecretaria de Parcerias do Estado de S\u00e3o Paulo.<\/h6>\n\n\n\n
****Roberto Longman Mendon\u00e7a \u00e9 assessor econ\u00f4mico da Subsecretaria de Parcerias do Estado de S\u00e3o Paulo.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Tarcila Reis*, Gabriela Miniussi Engler Pinto Portugal Ribeiro**, Edgard Benozatti*** e Roberto Longman Mendon\u00e7a**** Introdu\u00e7\u00e3oS\u00e3o Paulo tem o Programa de Concess\u00f5es Rodovi\u00e1rias mais bem sucedido do pa\u00eds. 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