{"id":7891,"date":"2021-08-04T11:00:00","date_gmt":"2021-08-04T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=7891"},"modified":"2021-08-03T10:26:13","modified_gmt":"2021-08-03T13:26:13","slug":"boas-praticas-para-estruturacao-de-contratos-de-concessao-e-de-ppp-no-ciclo-de-vida-do-projeto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/boas-praticas-para-estruturacao-de-contratos-de-concessao-e-de-ppp-no-ciclo-de-vida-do-projeto\/","title":{"rendered":"Boas pr\u00e1ticas para estrutura\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o e de PPP no ciclo de vida do projeto"},"content":{"rendered":"\n

Adalberto Vasconcelos*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Ap\u00f3s discorrer sobre relicita\u00e7\u00e3o, recebi sugest\u00f5es e pedidos para escrever sobre diversos temas afetos \u00e0 regula\u00e7\u00e3o, entre eles as \u201cboas pr\u00e1ticas\u201d para estrutura\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o e de PPPs, o que passo a fazer no presente artigo.<\/p>\n\n\n\n

O or\u00e7amento p\u00fablico j\u00e1 h\u00e1 muito tempo n\u00e3o \u00e9 suficiente para prover os necess\u00e1rios investimentos em infraestrutura e na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de interesse p\u00fablico de que tanto o Brasil necessita para alavancar crescimento sustent\u00e1vel e competitivo. \u00c9 nesse contexto que se presencia significativo incremento na celebra\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos e de PPP (parceria p\u00fablico-privada), estas notadamente lideradas pelos entes subnacionais.<\/p>\n\n\n\n

Os setores contemplados com as PPPs s\u00e3o bastante diversificados e certamente ser\u00e3o impulsionados com os projetos de saneamento em virtude da edi\u00e7\u00e3o do novo marco regulat\u00f3rio do setor. Dessa forma, torna-se oportuno revisitar algumas boas pr\u00e1ticas aplic\u00e1veis \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o de projetos de concess\u00e3o e de PPP, desde sua concep\u00e7\u00e3o at\u00e9, pelo menos, a aprecia\u00e7\u00e3o pelo controle externo. Em outra oportunidade avan\u00e7aremos sobre boas pr\u00e1ticas concernentes ao leil\u00e3o, \u00e0 assinatura do contrato e \u00e0 execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

A perspectiva ampla do horizonte de projeto de concess\u00e3o ou de PPP j\u00e1 encerra, em si, uma necess\u00e1ria premissa: estruturar contrato de parceria entre a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e o ente privado como compromisso de longo prazo, que perpassar\u00e1 governos e governantes, ou seja, um contrato de Estado.<\/p>\n\n\n\n

Assim, para al\u00e9m de processos e procedimentos bem-sucedidos, as boas pr\u00e1ticas abrangem, em um primeiro momento, aspectos estruturais necess\u00e1rios ao desenvolvimento de ambiente prop\u00edcio para o florescimento de parcerias exitosas. \u00c9 nesse contexto estrutural que se posiciona a necessidade de adequado arranjo institucional e robusto arcabou\u00e7o normativo e regulat\u00f3rio para propiciar ao parceiro privado a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a previsibilidade necess\u00e1rias \u00e0 assun\u00e7\u00e3o de riscos relacionados a contratos dessa natureza.<\/p>\n\n\n\n

O aparato institucional federal evoluiu significativamente nos \u00faltimos anos com a cria\u00e7\u00e3o e consolida\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias reguladoras e o fortalecimento do papel dos \u00f3rg\u00e3os formuladores de pol\u00edticas p\u00fablicas setoriais. Mais recentemente, ainda no \u00e2mbito federal, esse arranjo institucional foi fortalecido com a cria\u00e7\u00e3o do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), respons\u00e1vel, entre outras, pela avalia\u00e7\u00e3o, qualifica\u00e7\u00e3o, estrutura\u00e7\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o da carteira de projetos de infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

O PPI agregou ao processo de contrata\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos a l\u00f3gica de planejamento integrado e de comprometimento das diversas autoridades envolvidas no processo minimizando a possibilidade de inconsist\u00eancias e conflitos de interesses, e, em grande medida, racionalizou o processo, ao introduzir o ju\u00edzo de qualifica\u00e7\u00e3o de projetos. O programa introduziu pr\u00e1ticas importantes j\u00e1 adotadas em outros pa\u00edses, como iniciativas de sondagem de mercado e adequada comunica\u00e7\u00e3o e di\u00e1logo com os diversos stakeholders, pr\u00e9via e concomitantemente ao desenvolvimento dos estudos que subsidiam a estrutura\u00e7\u00e3o do projeto e dos documentos econ\u00f4mico-financeiros e jur\u00eddicos da contrata\u00e7\u00e3o da parceria.<\/p>\n\n\n\n

Portanto, no tocante a processos e procedimentos, a primeira \u201cboa pr\u00e1tica\u201d para a estrutura\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o e de PPP, bem como para articular e coordenar os mais diversos \u00f3rg\u00e3os e secretarias do ente federativo envolvidos no referido processo, diz respeito \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de \u00e1rea, setor ou unidade para coordenar todas as etapas da estrutura\u00e7\u00e3o de concess\u00e3o, aprimorando os projetos e dando transpar\u00eancia, previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica t\u00e3o necess\u00e1ria ao investidor de infraestrutura. Ressalte-se que, dependendo do ente federativo concedente da parceria, por certo, \u00e9 invi\u00e1vel a cria\u00e7\u00e3o de unidade dedicada exclusivamente \u00e0 mencionada miss\u00e3o. Todavia, nada impede a designa\u00e7\u00e3o de \u00e1rea da estrutura do poder executivo para exercer as referidas atividades.  <\/p>\n\n\n\n

Com efeito, observa-se que a experi\u00eancia estrangeira e a nacional incorporaram boas rotinas ao que se denomina ciclo de vida do projeto, o qual entendo compreender, principalmente, o planejamento integrado da infraestrutura e seus gargalos; a defini\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica; a avalia\u00e7\u00e3o de pr\u00e9-viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mica, financeira e socioambiental dos projetos; a sinaliza\u00e7\u00e3o para o mercado, por meio da qualifica\u00e7\u00e3o do empreendimento ou de outra a\u00e7\u00e3o similar, que demonstre a aquiesc\u00eancia da autoridade m\u00e1xima federativa com a implementa\u00e7\u00e3o do projeto; a efetiva sele\u00e7\u00e3o e contrata\u00e7\u00e3o dos pertinentes estudos (estudos de viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mico-financeira e ambiental \u2013 EVTEA), incluindo a elabora\u00e7\u00e3o dos documentos jur\u00eddicos; a discuss\u00e3o com a sociedade e demais interessados; a aprecia\u00e7\u00e3o do controle externo; a realiza\u00e7\u00e3o do certame licitat\u00f3rio propriamente dito; e a contrata\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Dessa forma, \u00e9 a partir do ciclo de vida do projeto que relacionarei, de forma expedita, algumas boas pr\u00e1ticas inseridas em cada etapa do processo de contrata\u00e7\u00e3o de parceria.<\/p>\n\n\n\n

O planejamento integrado para infraestrutura deve ser din\u00e2mico e t\u00e9cnico, discutido com a sociedade e demais atores envolvidos. O objetivo \u00e9 dar previsibilidade e transpar\u00eancia aos investidores, ao pr\u00f3prio governo, aos \u00f3rg\u00e3os de controle, \u00e0 sociedade e aos demais stakeholders. Deve ainda transmitir seriedade, confiabilidade, tecnicidade, profissionalismo e comprometimento com a constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es sustent\u00e1veis, haja vista se tratar de contratos de longa dura\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

A principal \u201cboa pr\u00e1tica\u201d dessa fase diz respeito a alcan\u00e7ar planejamento debatido, aprovado e publicizado, em que se almeja mitigar imposi\u00e7\u00f5es pol\u00edticas oportunistas e indesej\u00e1veis. Assim, \u00e9 oportuno que seja discutido e estabelecido consenso dentro do governo antes de ser realizada a sondagem ao mercado, a potenciais financiadores, a acad\u00eamicos, dentre outros segmentos. Tamb\u00e9m configura \u201cboa pr\u00e1tica\u201d a busca de planejamento cr\u00edvel e com horizonte confi\u00e1vel para as proje\u00e7\u00f5es, incorporando ajustes e revis\u00f5es peri\u00f3dicas sempre que necess\u00e1rios para se adequar \u00e0 realidade.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, outra \u201cboa pr\u00e1tica\u201d dessa etapa \u00e9 dar clareza e transpar\u00eancia sobre a governan\u00e7a do projeto e sobre o marco regulat\u00f3rio e legal, bem como avaliar o impacto fiscal da contrata\u00e7\u00e3o, em se tratando de PPP.<\/p>\n\n\n\n

A segunda etapa do ciclo de vida do projeto alberga os estudos de pr\u00e9-viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mico-financeira e ambiental. \u00c9 \u201cboa pr\u00e1tica\u201d, por n\u00e3o dizer essencial, ainda nessa fase inicial da estrutura\u00e7\u00e3o da parceria, a adequada incorpora\u00e7\u00e3o das quest\u00f5es ambientais e dos custos socioambientais decorrentes da implanta\u00e7\u00e3o do projeto, a an\u00e1lise das poss\u00edveis medidas mitigadoras do impacto ambiental e, se for o caso, o estudo de alternativas de projetos, tra\u00e7ados ou substitui\u00e7\u00e3o de modais, dentre outras medidas. <\/p>\n\n\n\n

Impende realizar an\u00e1lise mais aprofundada dos aspectos ambientais com o fito de melhor dimensionar os custos ambientais, geralmente subavaliados, com o consequente comprometimento da correta estima\u00e7\u00e3o dos custos do projeto. A par dessa provid\u00eancia, ressalte-se a necessidade do apropriado tratamento da quest\u00e3o ambiental na matriz de risco da concess\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Adicionalmente, coadunam-se com as \u201cboas pr\u00e1ticas\u201d que os referidos estudos preliminares de viabilidade incluam considera\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas, al\u00e9m de estimativas de cronograma f\u00edsico-financeiro da implanta\u00e7\u00e3o do projeto e sua ader\u00eancia com o planejamento integrado de infraestrutura.<\/p>\n\n\n\n

A partir desse conjunto preliminar de informa\u00e7\u00f5es, \u00e9 importante e \u201cboa pr\u00e1tica\u201d que a autoridade m\u00e1xima do ente federativo d\u00ea sua aquiesc\u00eancia aos projetos que apresentem pr\u00e9-viabilidade e estabele\u00e7a, baseado em crit\u00e9rios bem definidos e transparentes, ordem de prioriza\u00e7\u00e3o de projetos, a fim de otimizar os esfor\u00e7os e transmitir correta sinaliza\u00e7\u00e3o para o mercado e demais atores envolvidos. Se houver escala no ente federativo que justifique a cria\u00e7\u00e3o de programa de parcerias, essa a\u00e7\u00e3o seria a qualifica\u00e7\u00e3o do projeto no aludido programa do ente federativo.<\/p>\n\n\n\n

A manifesta\u00e7\u00e3o da autoridade m\u00e1xima do ente federativo n\u00e3o \u00e9 ato burocr\u00e1tico. Por meio dela, busca-se, al\u00e9m de priorizar o empreendimento, dar previsibilidade ao mercado, aos investidores, aos \u00f3rg\u00e3os de controle e \u00e0 sociedade do \u201cnascedouro\u201d oficial do projeto, permitindo discuss\u00f5es com os demais atores acerca de aspectos fundamentais para o sucesso da concess\u00e3o desde a sua concep\u00e7\u00e3o inicial. Ademais, \u00e9 \u201cboa pr\u00e1tica\u201d explicitar e publicizar a governan\u00e7a do processo de contrata\u00e7\u00e3o da parceria, clareando os pap\u00e9is de cada \u00f3rg\u00e3o governamental envolvido.<\/p>\n\n\n\n

A partir da mencionada manifesta\u00e7\u00e3o, aprofundam-se os estudos de pr\u00e9-viabilidade, ou seja, inicia-se efetivamente a elabora\u00e7\u00e3o dos EVTEA (estudos de viabilidade t\u00e9cnica, econ\u00f4mico-financeira e ambiental).\u00a0<\/p>\n\n\n\n

A principal \u201cboa pr\u00e1tica\u201d concernente \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o dos EVTEA consiste em buscar, sempre que poss\u00edvel, o cen\u00e1rio mais realista poss\u00edvel e, em certa medida, conservador. O otimismo desej\u00e1vel deve resultar de leil\u00f5es desenhados com o objetivo de estimular a competitividade no certame licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

A estrutura\u00e7\u00e3o dos EVTEA deve sempre<\/strong> ter em considera\u00e7\u00e3o \u2013 e acredite, nem sempre isso ocorre \u2013 que em concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos e em PPPs contrata-se a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos (concess\u00e3o pura ou PPP na modalidade de concess\u00e3o patrocinada) ou servi\u00e7os p\u00fablicos ou de interesse p\u00fablico (PPP na modalidade de concess\u00e3o administrativa) e n\u00e3o obra p\u00fablica, ou seja, a obra \u00e9 meio para atingir o resultado esperado que \u00e9 a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os adequados aos usu\u00e1rios.<\/p>\n\n\n\n

No tocante aos instrumentos jur\u00eddicos, particularmente edital e minuta do contrato de parceria, alguns aspectos merecem aten\u00e7\u00e3o especial.<\/p>\n\n\n\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s regras edital\u00edcias, a constru\u00e7\u00e3o das disposi\u00e7\u00f5es relativas \u00e0 participa\u00e7\u00e3o no certame e aos requisitos de habilita\u00e7\u00e3o merece especial aten\u00e7\u00e3o a fim de evitar restri\u00e7\u00f5es desnecess\u00e1rias que prejudiquem ou restrinjam a competi\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

Quanto aos contratos, \u00e9 tido como \u201cboa pr\u00e1tica\u201d atentar-se para: o delineamento das regras de preserva\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro; a correta aloca\u00e7\u00e3o de riscos, nesse caso, alocando cada risco do projeto de forma eficiente \u00e0 parte que pode absorv\u00ea-lo e gerenci\u00e1-lo com o menor custo regulat\u00f3rio; a elabora\u00e7\u00e3o da metodologia de avalia\u00e7\u00e3o dos bens revers\u00edveis e suas defini\u00e7\u00f5es; a constru\u00e7\u00e3o de contratos de parcerias com prazos compat\u00edveis com a amortiza\u00e7\u00e3o dos investimentos, considerando rentabilidade adequada aos investidores; a an\u00e1lise do custo-benef\u00edcio ou vantagem da op\u00e7\u00e3o por contrata\u00e7\u00e3o por meio de PPP; a estrutura\u00e7\u00e3o de contratos de parcerias que minimizem os custos regulat\u00f3rios, a fim de n\u00e3o inviabilizar a fiscaliza\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o contratual por parte dos entes reguladores; a defini\u00e7\u00e3o clara, objetiva e efetiva do sistema de aferi\u00e7\u00e3o dos indicadores de desempenho.<\/p>\n\n\n\n

Ademais, \u00e9 tido tamb\u00e9m como \u201cboa pr\u00e1tica\u201d a divulga\u00e7\u00e3o do empreendimento por meio de site oficial dos \u00f3rg\u00e3os envolvidos e a realiza\u00e7\u00e3o de road shows para potenciais investidores, com o fito de aumentar a probabilidade de se ter um certame competitivo e a melhor oferta para o ativo licitado, o que se coaduna com o interesse p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, EVTEA e instrumentos jur\u00eddicos devem se submeter aos mecanismos de participa\u00e7\u00e3o social. Na atualidade, ainda que a realiza\u00e7\u00e3o de audi\u00eancias e consultas p\u00fablicas seja exig\u00eancia legal, falta, em grande medida, efetividade a tais procedimentos. A realiza\u00e7\u00e3o de consulta e audi\u00eancia p\u00fablicas \u2013 esta \u00faltima necess\u00e1ria para a manifesta\u00e7\u00e3o da popula\u00e7\u00e3o afetada diretamente pela presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os a serem delegados \u00e0 iniciativa privada \u2013 s\u00e3o instrumentos de debate com a sociedade que legitimam o procedimento, conferem maior aceitabilidade do projeto por parte dos futuros usu\u00e1rios e permitem o seu aprimoramento.<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, a consulta e audi\u00eancia p\u00fablicas n\u00e3o podem ser instrumentos meramente formais, ou seja, cada contribui\u00e7\u00e3o deve ser avaliada e, se for pertinente, o projeto ou os instrumentos de contrata\u00e7\u00e3o devem ser ajustados. Isso \u00e9 a participa\u00e7\u00e3o da sociedade no aprimoramento do projeto, em outras palavras, o exerc\u00edcio do efetivo controle social.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o obstante a submiss\u00e3o dos estudos e documentos jur\u00eddicos ao respectivo tribunal de contas, em muitos casos, seja obrigat\u00f3ria, entendo ser \u201cboa pr\u00e1tica\u201d o gestor aguardar a manifesta\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o de controle para publicar o edital, a fim de se ter \u201catestado\u201d ou \u201cauditoria externa\u201d acerca da legalidade, regularidade, exatid\u00e3o dos estudos, efetiva concorr\u00eancia e isonomia do processo de contrata\u00e7\u00e3o da parceria. Dessa forma, permite-se a tempestiva corre\u00e7\u00e3o de eventuais irregularidades, o aperfei\u00e7oamento da contrata\u00e7\u00e3o e a maximiza\u00e7\u00e3o da seguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n\n\n\n

Ressalte-se que, mesmo o projeto sendo bem discutido e publicizado, \u00e9 importante e tido como \u201cboa pr\u00e1tica\u201d dar prazo razo\u00e1vel para que os potenciais licitantes possam estud\u00e1-lo adequadamente, a fim de maximizar a possibilidade de selecionar o melhor parceiro privado e minimizar a possibilidade de inviabilidade da execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Por fim, vale destacar que as institui\u00e7\u00f5es federais brasileiras, apesar de se encontrarem em est\u00e1gios de maturidade institucional e em ritmos distintos, como vem evidenciando as auditorias de governan\u00e7a do TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), j\u00e1 avan\u00e7aram em muitas frentes. Assegurar o aperfei\u00e7oamento cont\u00ednuo e sem solavancos certamente \u00e9 o grande desafio.<\/p>\n\n\n\n

Por certo, as institui\u00e7\u00f5es e o arcabou\u00e7o legal e regulat\u00f3rio federal seguem sendo refer\u00eancias importantes para os entes subnacionais, seja sobre o que fazer, mas tamb\u00e9m, em alguma medida, sobre o que n\u00e3o fazer em projetos de concess\u00e3o e de parceria p\u00fablico-privada em setores de infraestrutura. H\u00e1 sempre uma li\u00e7\u00e3o a ser aprendida.<\/p>\n\n\n\n

*Adalberto Santos de Vasconcelos \u00e9 CEO da ASV Infra Partners \u2013 Consultoria em Infraestrutura.<\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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