{"id":8019,"date":"2021-08-18T11:00:00","date_gmt":"2021-08-18T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=8019"},"modified":"2021-08-17T12:25:55","modified_gmt":"2021-08-17T15:25:55","slug":"adi-2-946-e-a-constitucionalidade-da-transferencia-de-concessoes-delimitando-as-bases-da-discussao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/adi-2-946-e-a-constitucionalidade-da-transferencia-de-concessoes-delimitando-as-bases-da-discussao\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: ADI 2.946 e a constitucionalidade da transfer\u00eancia de concess\u00f5es \u2013 delimitando as bases da discuss\u00e3o"},"content":{"rendered":"\n

M\u00e1rio Saadi*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Nos \u00faltimos dias, um tema despertou discuss\u00f5es entre aqueles que lidam com setores de infraestrutura: a possibilidade jur\u00eddica, amplamente reconhecida, de transfer\u00eancia de concess\u00f5es. Mais especificamente, tem chamado a aten\u00e7\u00e3o o voto apresentado pelo Min. Dias Toffoli, do STF (Supremo Tribunal Federal), na ADI (A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade) 2.946, proposta pela PGR (Procuradoria-Geral da Rep\u00fablica) no j\u00e1 distante ano de 2003.<\/p>\n\n\n\n

Por meio da ADI, a PGR questiona a constitucionalidade da transfer\u00eancia de concess\u00f5es e de controle acion\u00e1rio de concession\u00e1rias, previstas no art. 27, caput<\/em> e \u00a7 1\u00ba, da Lei Federal 8.987\/1995 (\u201cLei de Concess\u00f5es\u201d). O dispositivo \u00e9 atacado em fun\u00e7\u00e3o da reda\u00e7\u00e3o do art. 175 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, segundo o qual \u201cincumbe ao Poder P\u00fablico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concess\u00e3o ou permiss\u00e3o, sempre atrav\u00e9s de licita\u00e7\u00e3o<\/span>, a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos\u201d (sublinhei).<\/p>\n\n\n\n

Para a PGR, o art. 27 da Lei de Concess\u00f5es, ao dispor sobre a possibilidade de transfer\u00eancia de concess\u00f5es e do controle acion\u00e1rio de concession\u00e1rias, teria colocado como \u00fanica exig\u00eancia a anu\u00eancia pr\u00e9via do Poder Concedente, sem necessidade de novo procedimento licitat\u00f3rio. Residiria a\u00ed, na vis\u00e3o da PGR, a inconstitucionalidade: qualquer altera\u00e7\u00e3o na figura da empresa concession\u00e1ria apenas poderia ocorrer mediante a realiza\u00e7\u00e3o de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O ministro Dias Toffoli deu provimento parcial ao pedido para declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade de parte do art. 27 da Lei de Concess\u00f5es. Cabe, aqui, a primeira delimita\u00e7\u00e3o da discuss\u00e3o: seu voto foi pela inconstitucionalidade apenas da transfer\u00eancia da concess\u00e3o sem pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o, n\u00e3o abrangendo a inconstitucionalidade dos neg\u00f3cios jur\u00eddicos referentes \u00e0 transfer\u00eancia de controle de empresas concession\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

O voto delimita sua abrang\u00eancia: nele, h\u00e1 diferencia\u00e7\u00e3o entre a transfer\u00eancia da concess\u00e3o<\/em> (relativamente \u00e0 qual, na vis\u00e3o do ministro Dias Toffoli, a PGR teria raz\u00e3o em seu pedido de declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade) e a transfer\u00eancia do controle acion\u00e1rio<\/em> (n\u00e3o existindo, neste caso, qualquer inconstitucionalidade a ser declarada). Para o ministro Dias Toffoli, \u201cna transfer\u00eancia da concess\u00e3o, h\u00e1 a substitui\u00e7\u00e3o da concession\u00e1ria por pessoa jur\u00eddica diversa na rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica contratual. A Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, no seu art. 175 supracitado, prev\u00ea a exig\u00eancia de licita\u00e7\u00e3o para a concess\u00e3o ou permiss\u00e3o na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, n\u00e3o fazendo ressalva para as hip\u00f3teses de transfer\u00eancia de concess\u00f5es j\u00e1 concedidas\u201d (fl. 02 da ADI 2.946).<\/p>\n\n\n\n

E continua: \u201cQuem venceu a licita\u00e7\u00e3o foi o concession\u00e1rio, e n\u00e3o um terceiro estranho que n\u00e3o participou do certame, e se participou, n\u00e3o logrou ser vencedor. Permite-se, portanto, por vias transversas, que terceiro venha a adquirir a condi\u00e7\u00e3o de concession\u00e1rio de servi\u00e7o p\u00fablico sem ter participado previamente do respectivo procedimento licitat\u00f3rio\u201d (fl. 02 da ADI 2.946).<\/p>\n\n\n\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 transfer\u00eancia do controle acion\u00e1rio, o ministro Dias Toffoli traz conclus\u00e3o diversa: \u201cN\u00e3o \u00e9 a concess\u00e3o que \u00e9 transferida \u00e0 pessoa jur\u00eddica diversa, mas somente a mudan\u00e7a dos detentores do poder controlador da mesma empresa vencedora do certame. A pessoa jur\u00eddica vencedora do procedimento licitat\u00f3rio continuar\u00e1 \u00e0 frente do contrato, ainda que seus acionistas majorit\u00e1rios n\u00e3o estejam mais no controle das atividades. Assim, a pr\u00f3pria pessoa jur\u00eddica vencedora da licita\u00e7\u00e3o continuar\u00e1 com os encargos e direitos decorrentes da concess\u00e3o\u201d (fl. 05 da ADI 2.946).<\/p>\n\n\n\n

O voto do ministro Dias Toffoli foi acompanhado pelo voto do ministro Alexandre de Moraes. Na sequ\u00eancia, o processo foi interrompido em fun\u00e7\u00e3o de pedido de vista apresentado pelo ministro Gilmar Mendes (decis\u00e3o que parece ter sido acertada, para que o tema possa ser debatido com o cuidado que a mat\u00e9ria requer).<\/p>\n\n\n\n

Para contribuir com o tema, trago os pontos pelas quais, na minha vis\u00e3o, n\u00e3o h\u00e1 qualquer inconstitucionalidade no art. 27 da Lei de Concess\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

A primeira delimita\u00e7\u00e3o que trago sobre o tema \u00e9 de ordem constitucional. \u00c9 verdade que o art. 175 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal previu que a regra de que a outorga de concess\u00f5es, para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, deve ser precedida de procedimento licitat\u00f3rio. <\/p>\n\n\n\n

Mas tamb\u00e9m \u00e9 verdade que a possibilidade de transfer\u00eancia de concess\u00f5es, prevista no art. 27 da Lei 8.987, parece pressupor exatamente isso: houve licita\u00e7\u00e3o para que a outorga fosse realizada, para que o contrato fosse celebrado<\/em>. Logo, cumpriu-se a regra constitucional de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o. As posteriores altera\u00e7\u00f5es contratuais, inclusive as relativas \u00e0 transfer\u00eancia da concess\u00e3o, n\u00e3o precisar\u00e3o passar, sempre e indefinidamente, por novos procedimentos licitat\u00f3rios.<\/p>\n\n\n\n

Interpreta\u00e7\u00e3o semelhante foi dada, recentemente, pelo pr\u00f3prio STF em mat\u00e9ria tamb\u00e9m relevante para as concess\u00f5es: em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 constitucionalidade da prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de contratos, que pode ocorrer sem que nova licita\u00e7\u00e3o se imponha para tanto. <\/p>\n\n\n\n

A tem\u00e1tica foi debatida na ADI 5.991, tamb\u00e9m apresentada pela PGR, na qual foi levantada a suposta inconstitucionalidade de diversos pontos da Lei Federal 13.448\/2017, incluindo a possibilidade de prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de contratos no setor ferrovi\u00e1rio sem pr\u00e9vio procedimento licitat\u00f3rio.<\/p>\n\n\n\n

Para a PGR,\u00a0 \u201cembora a Constitui\u00e7\u00e3o preveja a possibilidade de prorroga\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o no art. 175, par\u00e1grafo \u00fanico, essa prorroga\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode ser realizada em desacordo com os ditames constitucionais que norteiam a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e que informam os seus atos, em particular, a efici\u00eancia, a moralidade, a impessoalidade e a razoabilidade, previstos no art. 37, caput<\/em>, bem como com a regra da licita\u00e7\u00e3o<\/span>\u201d (fl. 14 da ADI 5.991) (sublinhei).<\/p>\n\n\n\n

Nota-se a semelhan\u00e7a da argumenta\u00e7\u00e3o nos dois casos: em ambas as hip\u00f3teses (transfer\u00eancia da concess\u00e3o <\/em>ou prorroga\u00e7\u00e3o antecipada<\/em>), pugna-se pela inconstitucionalidade com a mera refer\u00eancia \u00e0 regra da licita\u00e7\u00e3o. O entendimento foi recha\u00e7ado pelo Plen\u00e1rio do STF, que reconheceu a constitucionalidade do instituto da prorroga\u00e7\u00e3o antecipada, sem que seja necess\u00e1ria pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o para tanto.<\/p>\n\n\n\n

Para citar a passagem de um voto, a ministra C\u00e1rmen L\u00facia, relatora da ADI 5.991, argumenta que \u201ccabe […] ao \u00f3rg\u00e3o ou \u00e0 entidade competente realizar estudo t\u00e9cnico pr\u00e9vio para fundamentar, objetiva e expressamente, a vantagem da prorroga\u00e7\u00e3o do contrato de parceria e acolher, em cada caso, com motiva\u00e7\u00e3o e transpar\u00eancia, a possibilidade do elastecimento do prazo contratual sem necessidade de nova licita\u00e7\u00e3o<\/span>\u201d (fl. 29 da ADI 5.991) (sublinhei).<\/p>\n\n\n\n

Consequentemente, outra delimita\u00e7\u00e3o deve ser feita \u00e9 a de que, ao lado de o contrato a ser transferido ter, em obedi\u00eancia \u00e0 regra constitucional, sido precedido de licita\u00e7\u00e3o, as regras a serem observadas para a transfer\u00eancia da concess\u00e3o tamb\u00e9m constam, como regra, do pr\u00f3prio contrato (e cujas cl\u00e1usulas s\u00e3o conhecidas desde o procedimento licitat\u00f3rio, j\u00e1 que a minuta do instrumento \u00e9 um dos anexos do pr\u00f3prio edital de licita\u00e7\u00e3o<\/em>). H\u00e1, portanto, informa\u00e7\u00e3o prospectiva a respeito das regras sobre o tema desde o momento do certame.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, o procedimento de anu\u00eancia pr\u00e9via para a transfer\u00eancia da concess\u00e3o pressup\u00f5e a aus\u00eancia de impacto para a presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os concedidos. Isso porque o pretendente \u00e0 transfer\u00eancia da concess\u00e3o deve atender \u00e0s exig\u00eancias de capacidade t\u00e9cnica, idoneidade financeira e regularidade jur\u00eddica e fiscal necess\u00e1rias \u00e0 assun\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o (art. 27, \u00a7 1\u00ba, I, da Lei de Concess\u00f5es), bem como comprometer-se a cumprir todas as cl\u00e1usulas do contrato em vigor (art. 27, \u00a7 1\u00ba, II, da Lei de Concess\u00f5es).<\/p>\n\n\n\n

O dispositivo refor\u00e7a que os contratos de concess\u00e3o n\u00e3o s\u00e3o firmados intuitu personae<\/em>, j\u00e1 que importar\u00e1, para os fins da concess\u00e3o, requisitos objetivos que s\u00e3o levados em considera\u00e7\u00e3o para que os servi\u00e7os sejam assumidos e prestados de maneira adequada (sem prejudicar o princ\u00edpio da isonomia, ao assegurar a todos iguais condi\u00e7\u00f5es de assumir a concess\u00e3o, desde que cumpridos todos os requisitos impostos \u00e0 \u00e9poca da licita\u00e7\u00e3o).<\/p>\n\n\n\n

Objetivamente, as condi\u00e7\u00f5es que levaram \u00e0 outorga da concess\u00e3o e que pautam a presta\u00e7\u00e3o adequada dos servi\u00e7os continuam atendidas. Subjetivamente, a nova empresa concession\u00e1ria ter\u00e1 a obriga\u00e7\u00e3o de continuar a cumprir todas as obriga\u00e7\u00f5es contratuais assumidas pelo licitante vencedor e, inclusive, \u00e0 proposta apresentada por este no certame. A proposta mais vantajosa continua a ser privilegiada, bem como as condi\u00e7\u00f5es veiculadas no edital de licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Outra delimita\u00e7\u00e3o a ser feita \u00e9 que a discuss\u00e3o sobre a constitucionalidade, realizada na ADI 2.946, parece n\u00e3o levar em conta toda a experi\u00eancia (pr\u00e1tica, institucional e legislativa<\/em>) relativa aos setores de infraestrutura, de maneira ampla, e como as regras foram desenhadas, contratualmente e em termos de regulamenta\u00e7\u00e3o setorial. <\/p>\n\n\n\n

Para ficarmos com um exemplo: a possibilidade de transfer\u00eancia de concess\u00f5es \u00e9 prevista n\u00e3o s\u00f3 na Lei de Concess\u00f5es, mas tamb\u00e9m na legisla\u00e7\u00e3o que autoriza a cria\u00e7\u00e3o da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres) e da ANTAQ (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios). O art. 30 da Lei 10.233\/2001 estabelece ser \u201cpermitida a transfer\u00eancia da titularidade das outorgas de concess\u00e3o ou permiss\u00e3o, preservando-se seu objeto e as condi\u00e7\u00f5es contratuais\u201d. Ela somente poder\u00e1 ocorrer \u201cmediante pr\u00e9via e expressa autoriza\u00e7\u00e3o da respectiva Ag\u00eancia de Regula\u00e7\u00e3o\u201d (art. 30, \u00a7 1\u00ba, da Lei 10.233\/2001).<\/p>\n\n\n\n

Finalmente, os votos na ADI 2.946, especialmente do ponto de vista da proposta de modula\u00e7\u00e3o dos efeitos da decis\u00e3o (simples extin\u00e7\u00e3o de todas as concess\u00f5es que tenham eventualmente sido transferidas, em prazo de 2 anos), que revela um descompasso com a realidade f\u00e1tica das concess\u00f5es. Como fazer todas as modelagens para a outorga de novas concess\u00f5es? Como levantar haveres e deveres? Quais os impactos a investimentos eventuais que estejam sendo realizados pelos novos concession\u00e1rios? Como garantir a continuidade da presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os at\u00e9 que novos contratos tenham sido celebrados? Como se dar\u00e1 os pagamentos de indeniza\u00e7\u00f5es referentes a cada contrato \u2013 e, inclusive, os seus impactos da perspectiva do er\u00e1rio p\u00fablico?<\/p>\n\n\n\n

Vale a r\u00e1pida lembran\u00e7a de que, nos termos da LINDB, \u201ca decis\u00e3o que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalida\u00e7\u00e3o de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa dever\u00e1 indicar de modo expresso suas consequ\u00eancias jur\u00eddicas e administrativas\u201d (art. 21). <\/p>\n\n\n\n

Em vista dos pontos acima, espera-se que o STF confirme a constitucionalidade da possibilidade de transfer\u00eancia de concess\u00f5es, sem a necessidade de realiza\u00e7\u00e3o de pr\u00e9via licita\u00e7\u00e3o. Os votos proferidos na ADI 2.946 j\u00e1 provocaram instabilidade. Precisamos do contr\u00e1rio: ir adiante, com previsibilidade e seguran\u00e7a jur\u00eddica. Com o reconhecimento da din\u00e2mica empresarial inerente a setores de infraestrutura. Com solu\u00e7\u00f5es pr\u00e1ticas que n\u00e3o podem, sob a perspectiva da gest\u00e3o p\u00fablica, ser reduzidas, em todo em qualquer caso, ao dever de licitar.<\/p>\n\n\n\n

*M\u00e1rio Saadi<\/strong> \u00e9 s\u00f3cio de Direito P\u00fablico do Cescon, Barrieu, Flesch & Barreto Advogados, professor do Mestrado Profissional da FGV Direito SP, doutor (USP), mestre (PUC-SP) e bacharel (FGV-SP) em Direito.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

M\u00e1rio Saadi* Nos \u00faltimos dias, um tema despertou discuss\u00f5es entre aqueles que lidam com setores de infraestrutura: a possibilidade jur\u00eddica, amplamente reconhecida, de transfer\u00eancia de concess\u00f5es. Mais especificamente, tem chamado a aten\u00e7\u00e3o o voto apresentado pelo Min. 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