{"id":8842,"date":"2021-11-09T11:00:00","date_gmt":"2021-11-09T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=8842"},"modified":"2021-11-09T11:40:16","modified_gmt":"2021-11-09T14:40:16","slug":"infradebate-dores-de-crescimento-no-setor-de-ferrovias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-dores-de-crescimento-no-setor-de-ferrovias\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Dores de crescimento no setor de ferrovias"},"content":{"rendered":"\n

Thiago Caldeira*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\u201cInsanidade \u00e9 continuar fazendo sempre a mesma coisa e esperar resultados diferentes\u201d. A frase de autoria incerta, mas comumente atribu\u00edda a Albert Einstein, nos remete ao hist\u00f3rico das \u00faltimas d\u00e9cadas no setor ferrovi\u00e1rio brasileiro. Com a recente permiss\u00e3o trazida pela Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 1.065, de 30 de agosto de 2021, para investimentos ferrovi\u00e1rios em regime de autoriza\u00e7\u00e3o, que prev\u00ea liberdade para empreender e assumir riscos, h\u00e1 manifesta\u00e7\u00f5es levadas ao debate p\u00fablico no sentido de voltarmos \u00e0s amarras e controles que impediram o desenvolvimento do setor. Revela-se, conforme veremos nesse artigo, uma \u201cf\u00e9 sem obras\u201d na capacidade e onisci\u00eancia do Poder P\u00fablico para planejar, selecionar e regular projetos de ferrovias. Argumenta-se a seguir que as especificidades do setor, a compara\u00e7\u00e3o com outros setores e com outros pa\u00edses, e a economia pol\u00edtica da regula\u00e7\u00e3o trazem evid\u00eancias suficientes para que os atos legais e normativos rec\u00e9m-publicados, relacionados \u00e0 desregula\u00e7\u00e3o e abertura do setor de ferrovias, sejam mantidos.<\/p>\n\n\n\n

Historicamente o setor de ferrovias foi submetido a um emaranhado de normas que, para cada passo que o setor privado quisesse dar, exigia-se um conjunto de atos do poder p\u00fablico. Como exemplo, at\u00e9 recentemente os investimentos de amplia\u00e7\u00e3o de capacidade deveriam, em regra, ser aprovados previamente pelo poder concedente, o que poderia levar meses para avalia\u00e7\u00e3o e delibera\u00e7\u00e3o. Licen\u00e7as ambientais, declara\u00e7\u00f5es de utilidade p\u00fablica para servid\u00e3o ou desapropria\u00e7\u00e3o, s\u00e3o muitos os atos que, acumulados, resultam em processo lento e frustrante para o investidor e para os usu\u00e1rios. <\/p>\n\n\n\n

Muitos desses atos regulat\u00f3rios, no entanto, s\u00e3o comuns a outros setores de infraestrutura, especialmente em servi\u00e7os de interesse p\u00fablico, como nos setores de transportes e energia. O conhecido atraso no desenvolvimento do setor ferrovi\u00e1rio brasileiro (ASSIS, 2017) em rela\u00e7\u00e3o a outros modais de transporte informa que h\u00e1 algo de \u201cespecial\u201d no setor. <\/p>\n\n\n\n

Uma investiga\u00e7\u00e3o na literatura (ASSIS, 2017) e nos dados oficiais dispon\u00edveis nos permite constatar que: <\/p>\n\n\n\n

1) o montante investido com recursos p\u00fablicos no modal ferrovi\u00e1rio foi muito inferior \u00e0 m\u00e9dia de outros pa\u00edses; e <\/p>\n\n\n\n

2) ap\u00f3s a privatiza\u00e7\u00e3o da malha ferrovi\u00e1ria existente, entre os anos de 1996 e 1998, a estrutura\u00e7\u00e3o de novas concess\u00f5es com o setor privado foi abandonada. Entre 1999 a 2021, longos 22 anos, o governo federal promoveu a licita\u00e7\u00e3o da outorga de apenas tr\u00eas concess\u00f5es de ferrovias, sendo duas delas (Norte-Sul \u2013 Tramo Central e Fiol) de 2019 pra c\u00e1. <\/p>\n\n\n\n

Em bom portugu\u00eas: o poder p\u00fablico n\u00e3o fez e n\u00e3o deixou ningu\u00e9m fazer. N\u00e3o tendo recursos financeiros, interesse ou capacidade de organiza\u00e7\u00e3o e planejamento para implantar ferrovias, o setor p\u00fablico impediu o setor privado de executar projetos por sua conta e risco. <\/p>\n\n\n\n

Esse impedimento decorre diretamente do instrumento adotado para acessar o direito de constru\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o de uma ferrovia. No regime de concess\u00e3o, cabe ao poder p\u00fablico planejar qual o objeto da concess\u00e3o, estimar o quanto vale a outorga (valuation<\/em>) e promover o processo licitat\u00f3rio. <\/p>\n\n\n\n

Ocorre que esse processo, sendo conduzido pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, n\u00e3o encontra converg\u00eancia com a dinamicidade exigida pela economia. \u00c9 que h\u00e1 um fosso entre a capacidade do poder p\u00fablico de planejar grandes projetos e executar processos licitat\u00f3rios e a necessidade de rapidez e flexibilidade no atendimento da demanda econ\u00f4mica. <\/p>\n\n\n\n

Cita-se o caso hipot\u00e9tico de um projeto ferrovi\u00e1rio direcionado, em grande medida, ao atendimento de um empreendimento miner\u00e1rio. O titular da jazida tem o interesse quase que exclusivo na implanta\u00e7\u00e3o da ferrovia. Esse interesse est\u00e1 relacionado \u00e0 expectativa dos pre\u00e7os do min\u00e9rio a ser extra\u00eddo, a qual pode mudar para pior em pouco tempo. Mesmo ap\u00f3s a implanta\u00e7\u00e3o da ferrovia, uma mudan\u00e7a nos pre\u00e7os pode levar \u00e0 paralisa\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o da mina e, consequentemente, tamb\u00e9m da ferrovia. Como trazer toda a carga de privil\u00e9gios administrativos, princ\u00edpios do servi\u00e7o adequado, entre outras disposi\u00e7\u00f5es da legisla\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es para uma ferrovia que se direciona mais ao interesse privado que p\u00fablico?<\/p>\n\n\n\n

O projeto do trecho 1 da Fiol (Ferrovia de Integra\u00e7\u00e3o Oeste-Leste) se aproxima da descri\u00e7\u00e3o acima e ilustra bem por que o poder p\u00fablico deve abandonar o instrumento da concess\u00e3o para projetos ferrovi\u00e1rios. Os trabalhos para a concess\u00e3o da ferrovia, entre Ilh\u00e9us e Caetit\u00e9, na Bahia, tiveram in\u00edcio no ano de 2015 e o procedimento de leil\u00e3o da outorga ocorreu em abril de 2021, com a assinatura do contrato em setembro de 2021. <\/p>\n\n\n\n

No per\u00edodo de 6 anos, diferentes governos, estudos de viabilidade refeitos, audi\u00eancias p\u00fablicas, avalia\u00e7\u00e3o pr\u00e9via pelo TCU (Tribunal de Contas da Uni\u00e3o), fases recursais ap\u00f3s procedimento de leil\u00e3o. Apenas ap\u00f3s todos esses atos, o investidor interessado p\u00f4de iniciar os estudos e projetos para implanta\u00e7\u00e3o da infraestrutura, com par\u00e2metros definidos no contrato de concess\u00e3o. Foram 6 anos de atraso na implanta\u00e7\u00e3o da ferrovia, tendo o per\u00edodo registrado recordes no valor do min\u00e9rio de ferro que, mantido no subsolo, n\u00e3o gerou divisas e empregos para o pa\u00eds. <\/p>\n\n\n\n

A estrutura\u00e7\u00e3o comoditizada<\/em> de projetos de concess\u00e3o de ferrovias encontra grandes dificuldades, tendo em vista a diferen\u00e7a de caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas e econ\u00f4micas de cada projeto e especialmente o conhecido desafio de viabiliza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mico-financeira.  <\/p>\n\n\n\n

A altera\u00e7\u00e3o do regime de outorga para a autoriza\u00e7\u00e3o, trazida pela Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 1.065\/ 2021, escancarou a diferen\u00e7a entre o tempo do investidor e o tempo do poder p\u00fablico. Na data de 31\/10\/2021, apenas dois meses ap\u00f3s a publica\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria, contam-se 23 autoriza\u00e7\u00f5es solicitadas por 11 empresas. Quase todos os projetos pleiteados sequer estavam no planejamento de curto e m\u00e9dio prazo do governo federal para in\u00edcio dos trabalhos de licita\u00e7\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

\u00c9 nesse contexto que formadores de opini\u00e3o do setor p\u00fablico (Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal<\/a> e Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/a>) e setor privado (consultor Bernardo Figueiredo<\/a>; advogado Lucas Navarro<\/a>; consultores David Goldberg e Luiz Soggia<\/a>) questionam o regramento previsto pelo governo federal para outorgar o direito de explora\u00e7\u00e3o caso haja mais de um interessado no trecho. <\/p>\n\n\n\n

A Portaria n\u00ba 131, de 14 de outubro de 2021, do Minist\u00e9rio da Infraestrutura, estabeleceu que, caso haja mais de um pleito de autoriza\u00e7\u00e3o para mesma \u00e1rea de influ\u00eancia, ser\u00e1 dada outorga a todos os requerentes (art. 9\u00ba), com exce\u00e7\u00e3o para o caso de incompatibilidade locacional. Verificada essa situa\u00e7\u00e3o, seria dada prioridade ao primeiro pedido apresentado, sem preju\u00edzo de se permitir adequa\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas \u00e0s demais propostas apresentadas.  <\/p>\n\n\n\n

As opini\u00f5es contr\u00e1rias \u00e0 norma do Minist\u00e9rio da Infraestrutura, em resumo, afirmam que:<\/p>\n\n\n\n

  1. as ferrovias seriam monop\u00f3lios naturais e, portanto, a avalia\u00e7\u00e3o de compatibilidade locacional deve incorporar a an\u00e1lise de viabilidade econ\u00f4mica da explora\u00e7\u00e3o do mercado por mais de um concorrente, impedindo o acesso \u00e0 autoriza\u00e7\u00e3o por investidores concorrentes;<\/li>
  2. a restri\u00e7\u00e3o de acesso \u00e0 outorga exigiria a realiza\u00e7\u00e3o de processo seletivo para a escolha de um projeto, em contraste a sua entrega para quem solicitou primeiro.<\/li><\/ol>\n\n\n\n

    Monop\u00f3lios naturais e restri\u00e7\u00f5es de acesso ao mercado<\/strong>
    Em rela\u00e7\u00e3o ao primeiro argumento, fala-se que, sendo ferrovias empreendimentos dotados de custos m\u00e9dios decrescentes de escala (elevados custos fixos afundados), seria mais eficiente sua presta\u00e7\u00e3o por apenas uma empresa para um mercado de influ\u00eancia. Alega-se que, dessa forma, o custo para o usu\u00e1rio seria menor, caso n\u00e3o haja abuso do poder de mercado do monopolista. Tamb\u00e9m, sem o risco de competi\u00e7\u00e3o predat\u00f3ria, o custo de cr\u00e9dito dos projetos seria menor, ajudando na viabilidade econ\u00f4mica. <\/p>\n\n\n\n

    Com base na teoria, no caso de dois pleitos de autoriza\u00e7\u00e3o de ferrovia para mesmo mercado de influ\u00eancia, deveria o governo escolher um dos projetos, o qual deteria o monop\u00f3lio institucionalizado pelo poder p\u00fablico. <\/p>\n\n\n\n

    Apontamos a seguir uma s\u00e9rie de falhas nesse racioc\u00ednio, que residem tanto no mau entendimento do conceito de monop\u00f3lio natural e suas consequ\u00eancias, quanto na dificuldade de percep\u00e7\u00e3o das diferen\u00e7as entre a teoria normativa, que prev\u00ea burocratas onipotentes e oniscientes e livres de interesses que n\u00e3o o interesse p\u00fablico, e a teoria pol\u00edtica da regula\u00e7\u00e3o, que incorpora na an\u00e1lise a atua\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica de grupos de interesse, assimetria de informa\u00e7\u00e3o, racionalidade limitada e vieses cognitivos (MUELLER, 2013). <\/p>\n\n\n\n

    Ferrovias s\u00e3o monop\u00f3lios naturais que exigem exclusividade?  <\/em><\/p>\n\n\n\n

    Muitos setores j\u00e1 receberam a classifica\u00e7\u00e3o de monop\u00f3lios naturais, a exemplo de portos (MEEHAN, 20121<\/sup>; TOVAR, TRUJILLO e JARA-D\u00cdAZ, 2004), aeroportos (BEESLEY E LITTLECHILD, 1989), ferrovias (OCDE, 1993), telecomunica\u00e7\u00f5es (THIERER, 1994), assim como infraestruturas de rede: saneamento b\u00e1sico e redes de distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica e g\u00e1s natural. <\/p>\n\n\n\n

    Tal classifica\u00e7\u00e3o levou a que os monop\u00f3lios fossem legitimados pelos governos de muitos pa\u00edses, justificando a atua\u00e7\u00e3o estatal exclusiva ou a delega\u00e7\u00e3o a uma \u00fanica empresa por meio de um contrato oficial. Dessa forma, o poder p\u00fablico impedia a entrada de outros competidores no mercado2<\/sup>. Tal procedimento se mostra ainda hoje bastante evidente para certos setores, como rede de saneamento e distribui\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica, tendo em vista a dificuldade f\u00edsica e est\u00e9tica de se permitir m\u00faltiplas empresas fornecendo as estruturas de postes, fios e tubula\u00e7\u00f5es pelas ruas das cidades. <\/p>\n\n\n\n

    J\u00e1 para outros setores, a inviabilidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o por mais de uma empresa nunca foi bem estabelecida, e o conceito de monop\u00f3lio natural acabou submetido \u00e0 luta pol\u00edtica e de interesses na manuten\u00e7\u00e3o de exclusividade ao acesso a mercados (MOSCA, 2008; THIERER, 1994)3<\/sup>, servindo tamb\u00e9m ao prop\u00f3sito de redistribui\u00e7\u00e3o de riquezas entre a sociedade e empreendedores. <\/p>\n\n\n\n

    Recentemente, o mais eloquente exemplo do abuso do conceito de inviabilidade econ\u00f4mica de competi\u00e7\u00e3o se aplica ao Transporte Rodovi\u00e1rio Interestadual de Passageiros \u2013 TRIP no Brasil, em que, mesmo com a previs\u00e3o legal de regime de liberdade de acesso a mercados e a pre\u00e7os, com outorga por autoriza\u00e7\u00e3o (Lei n\u00ba 12.996, de 18 de junho de 2014), em um setor distante da classifica\u00e7\u00e3o de monop\u00f3lio natural, obstou-se o acesso a novos entrantes. Desde o in\u00edcio de 2021, as autoriza\u00e7\u00f5es de novas outorgas encontram-se suspensas por decis\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. <\/p>\n\n\n\n

    Desde a d\u00e9cada de 70, e inicialmente nos EUA e Inglaterra, ocorre processo de desregulamenta\u00e7\u00e3o dos mercados e contesta\u00e7\u00e3o das premissas adotadas para diversos setores da economia. No setor de telecomunica\u00e7\u00f5es, o argumento de subaditividade dos custos, que justificava seu tratamento como monop\u00f3lio natural, \u00e9 posto de lado, em favor da liberdade de acesso e competi\u00e7\u00e3o no mercado. Conforme Littlechild (1983), os esfor\u00e7os se voltaram para criar as condi\u00e7\u00f5es para a competi\u00e7\u00e3o:  <\/em><\/p>\n\n\n\n

    \u201cCompetition is indisputably the most effective means \u2013 perhaps ultimately the only effective means \u2013 of protecting consumers against monopoly power. Regulation is essentially a means of preventing the worst excesses of monopoly; it is not a substitute for competition. It is a means of \u2018holding the fort\u2019 until competition arrives. Consequently, the main focus of attention has to be on securing the most promising conditions for competition to emerge […]\u201d.<\/em><\/p>\n\n\n\n

    A mudan\u00e7a de percep\u00e7\u00e3o sobre os pr\u00f3s e contras da restri\u00e7\u00e3o \u00e0 concorr\u00eancia por vezes se relacionava a mudan\u00e7as tecnol\u00f3gicas que afetavam um setor, e por vezes ao mero entendimento de que o benef\u00edcio gerado pela possibilidade de novo entrante era superior ao benef\u00edcio gerado pela presta\u00e7\u00e3o exclusiva (e supostamente mais eficiente) da empresa incumbente (FIANI, 2001).<\/p>\n\n\n\n

    No setor de aeroportos, at\u00e9 a d\u00e9cada de 80, muitos consideravam o setor t\u00edpico caso de monop\u00f3lio natural, com baixo potencial competitivo (BEESLEY E LITTLECHILD, 1989). Essa percep\u00e7\u00e3o vem se alterando gradualmente, com v\u00e1rios trabalhos indicando que a competi\u00e7\u00e3o entre aeroportos pode ser significante e ben\u00e9fica (ACI, 1999; FORSYTH et al., 2010; apud RESENDE, FONSECA, e CALDEIRA, 2016). Em ferrovias, a literatura aponta que a competi\u00e7\u00e3o intramodal e intermodal, com rodovias e hidrovias, pode refutar as premissas que qualificavam o setor como monop\u00f3lio natural (PHILLIPS JR, 1962; BITZAN, 1999; SANCHEZ, 2000).<\/p>\n\n\n\n

    \u00c9 que a avalia\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es para enquadramento como monop\u00f3lio natural exige complexo estudo econ\u00f4mico (SHARKEY, 1983). Um aspecto importante consiste em estimar at\u00e9 que ponto da curva de produ\u00e7\u00e3o o custo m\u00e9dio \u00e9 decrescente. A demanda do mercado pode ser tal que a necessidade de amplia\u00e7\u00e3o implique a duplica\u00e7\u00e3o da ferrovia, ou a expans\u00e3o dos ber\u00e7os e canais do porto. Assim, para atender essa demanda marginal que imp\u00f5e grande expans\u00e3o de capacidade, n\u00e3o seria poss\u00edvel se falar em subaditividade dos custos, ou seja, n\u00e3o ser\u00e1 poss\u00edvel afirmar que o  atendimento do mercado  por um ofertante resultar\u00e1 em custos menores que por dois ofertantes. <\/p>\n\n\n\n

    Tal racioc\u00ednio pode ser visualizado no gr\u00e1fico abaixo, em que a linha azul demonstra a fun\u00e7\u00e3o de custo de uma firma individual, em compara\u00e7\u00e3o \u00e0 fun\u00e7\u00e3o custo de duas empresas atuando no mercado (linha vermelha). Apenas at\u00e9 o n\u00edvel de produ\u00e7\u00e3o q* haveria subaditividade de custos.<\/p>\n\n\n\n

    \"\"
    Figura 1: SUBADITIVIDADE DOS CUSTOS
    Fonte: Sharkey, 1983<\/figcaption><\/figure><\/div>\n\n\n\n

    Dadas todas as pondera\u00e7\u00f5es apresentadas, seria razo\u00e1vel propor que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica busque as informa\u00e7\u00f5es exatas de custos de investimento e opera\u00e7\u00e3o para cada quantidade de produ\u00e7\u00e3o, compondo uma curva de fun\u00e7\u00e3o de produ\u00e7\u00e3o de cada projeto, para fins de restringir a oferta de infraestrutura? E adicionalmente, mesmo que o Poder P\u00fablico consiga estabelecer todos os par\u00e2metros, ainda seria necess\u00e1rio estimar os custos e riscos administrativos da regula\u00e7\u00e3o do monop\u00f3lio criado pelo poder p\u00fablico, assim como os custos e riscos de procedimentos licitat\u00f3rios. Nesse sentido, a mudan\u00e7a na legisla\u00e7\u00e3o n\u00e3o significa que a Administra\u00e7\u00e3o perder\u00e1 seu papel de planejar e executar projetos de elevado interesse p\u00fablico, mas permitir\u00e1 que ela realmente foque nas falhas de mercado, em que h\u00e1 desinteresse do setor privado na oferta de infraestrutura dotada de externalidades positivas (benef\u00edcios n\u00e3o internalizados no projeto). <\/p>\n\n\n\n

    Dadas todas as dificuldades de se restringir o acesso ao mercado e posterior regula\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria para evitar abuso de poder de monop\u00f3lio, em diversos setores, inclusive no Brasil, se permite a liberdade de entrada (o acesso a outorgas p\u00fablicas) em atividades que podem ter, no mercado de influ\u00eancia, pontos da curva de produ\u00e7\u00e3o em que se verifica subaditividade de custos. Em outras palavras, aceita-se que possa ocorrer algum grau de inefici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, tendo em vista que os custos e riscos da interven\u00e7\u00e3o p\u00fablica s\u00e3o muito altos, e os benef\u00edcios do livre mercado s\u00e3o evidentes. <\/p>\n\n\n\n

    \u00c9 o que se verifica, por exemplo, na liberdade de empreender em TUPs (portos de uso privado) no Brasil, ampliado pela Lei 12.815\/2013. N\u00e3o se discute, em portos, se um novo TUP inviabilizar\u00e1 economicamente outro TUP. Ignora-se atualmente a possibilidade de haver subaditividade de custos, privilegiando a dinamicidade dos investidores, que se esmeram em buscar a demanda, destravar obst\u00e1culos, propor solu\u00e7\u00f5es. De 2019 at\u00e9 hoje, houve 99 autoriza\u00e7\u00f5es dadas para novos TUPs. O controverso epis\u00f3dio recente (espera-se que isolado), de negativa de autoriza\u00e7\u00e3o para empreendimento portu\u00e1rio para fins de prote\u00e7\u00e3o de mercado e garantia da viabilidade econ\u00f4mica de um arrendamento p\u00fablico (ver aqui<\/a>), sob fr\u00e1geis argumentos de \u201cinteresse p\u00fablico\u201d, reafirma, na nossa vis\u00e3o, a assertividade da pr\u00e1tica at\u00e9 ent\u00e3o adotada de permitir livremente a competi\u00e7\u00e3o entre infraestruturas portu\u00e1rias.<\/p>\n\n\n\n

    Em ferrovias, o exemplo do modelo norte-americano \u00e9 bastante revelador da capacidade do setor privado em lidar com as liberdades de acesso a mercados. Ap\u00f3s a abertura e desregulamenta\u00e7\u00e3o do mercado na d\u00e9cada de 80, por meio do Staggers Rail Act<\/em>, h\u00e1 farta literatura apontando os benef\u00edcios em termos de novos projetos e investimentos, ganhos de produtividade e aumento da produ\u00e7\u00e3o (CAVES, CHRISTENSEN e SWANSON; 2010). <\/p>\n\n\n\n

    Ademais, ao contr\u00e1rio das preocupa\u00e7\u00f5es atualmente no Brasil relacionadas a poss\u00edvel \u201cexcesso de competi\u00e7\u00e3o no mercado\u201d, a desregulamenta\u00e7\u00e3o nos EUA resultou em maior concentra\u00e7\u00e3o de mercado, em raz\u00e3o de fus\u00f5es e aquisi\u00e7\u00f5es e devolu\u00e7\u00e3o de trechos sem viabilidade (PRATER, 2012). Ou seja, n\u00e3o se mostrou necess\u00e1rio um tutor governamental para controlar o acesso ao mercado e proteg\u00ea-lo de si mesmo. <\/p>\n\n\n\n

    A t\u00edtulo de exemplo do quanto estamos longe da oferta poss\u00edvel de infraestrutura ferrovi\u00e1ria, cita-se o estado de Illinois, na principal regi\u00e3o agr\u00edcola dos EUA e que produz cerca de 70 milh\u00f5es de toneladas de soja e milho anualmente. O estado \u00e9 servido por mais de 11.000 km de ferrovias e mais de 40 empresas de transporte ferrovi\u00e1rio, sendo muitas linhas paralelas e com o mesmo par de origem-destino. Como compara\u00e7\u00e3o, o estado do Mato Grosso, que produz 69 milh\u00f5es de toneladas anuais de milho e soja, tem acesso ao terminal de uma \u00fanica ferrovia, na fronteira sul do estado, em Rondon\u00f3polis. <\/p>\n\n\n\n

    A inviabilidade locacional e a outorga a quem pediu primeiro<\/strong>
    Os argumentos acima apresentados nos permitem concluir que n\u00e3o se vislumbra o interesse p\u00fablico em impedir o acesso a uma autoriza\u00e7\u00e3o de ferrovias sob o argumento de inviabilidade da presta\u00e7\u00e3o eficiente do servi\u00e7o por mais de um operador. <\/p>\n\n\n\n

    Afastada essa possibilidade, passa-se a outro ponto levado ao debate p\u00fablico, que diz respeito ao procedimento para entrega da autoriza\u00e7\u00e3o, no caso de se configurar inviabilidade locacional. Ou seja, caso dois projetos sejam apresentados para id\u00eantico tra\u00e7ado, configurando sobreposi\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica. <\/p>\n\n\n\n

    Abre-se par\u00eanteses para citar situa\u00e7\u00e3o ocorrida no setor miner\u00e1rio, em que o acesso \u00e0s outorgas de direitos de explora\u00e7\u00e3o miner\u00e1ria que retornavam ao poder p\u00fablico era dado a quem solicitava primeiro. O epis\u00f3dio pitoresco de velocistas contratados para correr da portaria do DNPM at\u00e9 a se\u00e7\u00e3o de protocolo do \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico, ap\u00f3s a abertura dos port\u00f5es pela manh\u00e3, \u00e9 exemplo de triste pol\u00edtica p\u00fablica (v\u00eddeo dispon\u00edvel aqui<\/a>). <\/p>\n\n\n\n

    Mas honrando a m\u00e1xima de que \u201cnada est\u00e1 t\u00e3o ruim que n\u00e3o possa piorar\u201d, decidiu-se em meados da d\u00e9cada de 2010 abandonar o procedimento \u201cUsain Bolt\u201d e estabelecer um processo seletivo com base em crit\u00e9rios t\u00e9cnicos: melhor conhecimento da jazida e do potencial produtivo (Portaria DNPM n\u00ba 155\/2016). O processo seletivo pressup\u00f5e instru\u00e7\u00e3o processual complexa, com designa\u00e7\u00e3o de comiss\u00e3o de sele\u00e7\u00e3o, avalia\u00e7\u00e3o de recursos e atos para publicidade e transpar\u00eancia. Em vista da incapacidade de pessoal para executar dezenas de milhares de processos (de cascalho para constru\u00e7\u00e3o civil a jazida de ouro), todos os pedidos foram acumulando, tendo alcan\u00e7ado no ano de 2020 o estoque de mais de 40.000 t\u00edtulos miner\u00e1rios bloqueados nas m\u00e3os do \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico. Apenas recentemente inaugurou-se procedimento eletr\u00f4nico e bastante simplificado (sem exig\u00eancia de garantias, sem programa de investimentos e valor inicial igual a zero) para distribui\u00e7\u00e3o das outorgas4<\/sup>.  <\/p>\n\n\n\n

    Fechados os par\u00eanteses, fazemos refer\u00eancia \u00e0s regras para pedidos de autoriza\u00e7\u00e3o para TUP (Decreto 8.033\/2013) e aeroportos (Decreto n\u00ba 7.871\/2012). Primeiro, n\u00e3o h\u00e1 qualquer men\u00e7\u00e3o, nos documentos, \u00e0 possibilidade de inviabilidade econ\u00f4mica na coexist\u00eancia pr\u00f3xima de dois ativos portu\u00e1rios ou aeroportu\u00e1rios. Segundo, em ambos os documentos h\u00e1 exig\u00eancia, para a outorga de autoriza\u00e7\u00e3o, que o solicitante tenha a titularidade ou outro direito real de uso equivalente do terreno que pretende implantar a infraestrutura. <\/p>\n\n\n\n

    Assim, havendo o atendimento a essa exig\u00eancia, a poss\u00edvel controv\u00e9rsia a respeito de inviabilidade locacional parece se restringir ao \u201cparecer favor\u00e1vel da autoridade mar\u00edtima\u201d, no caso de portos, e \u00e0 consulta ao \u201cDepartamento de Controle do Espa\u00e7o A\u00e9reo do Comando da Aeron\u00e1utica sobre a viabilidade da autoriza\u00e7\u00e3o\u201d, no caso de aeroportos. <\/p>\n\n\n\n

    O que se depreende \u00e9 que, devido ao pleito de autoriza\u00e7\u00e3o j\u00e1 estar instru\u00eddo com titularidade ou direito real de uso sobre o im\u00f3vel que receber\u00e1 a infraestrutura, \u00e9 remota a possibilidade de processo seletivo em caso de conflito locacional que, por algum motivo, seja apontado pelas autoridades. Nesse sentido, no hist\u00f3rico de autoriza\u00e7\u00f5es de TUPs n\u00e3o identificamos um caso sequer em que houve processo seletivo para escolha de um empreendimento. <\/p>\n\n\n\n

    Em verdade, o acesso ao direito de construir o porto ou o aeroporto naquele terreno j\u00e1 ocorreu na corrida anterior: quem comprou primeiro o terreno ter\u00e1 direito a pleitear sobre ele. \u00c9 o caso, por exemplo, do projeto de aeroporto autorizado denominado NASP (Novo Aeroporto de S\u00e3o Paulo).<\/p>\n\n\n\n

    Retornando ao modal ferrovi\u00e1rio, seria descabido exigir a titularidade ou direito real de uso sobre os im\u00f3veis nos quais a infraestrutura ser\u00e1 constru\u00edda, tendo em vista a extens\u00e3o do empreendimento. Essa caracter\u00edstica do setor pressup\u00f5e que, apenas ap\u00f3s a autoriza\u00e7\u00e3o, caber\u00e1 ao investidor promover projetos e estudos para buscar a obten\u00e7\u00e3o da posse sobre os im\u00f3veis. Assim, podendo coexistir fisicamente infraestruturas ferrovi\u00e1rias de diferentes titularidades a poucos metros uma da outra, n\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para pressupor inviabilidade locacional e as autoriza\u00e7\u00f5es poderiam ser apresentadas a quem solicitar.<\/p>\n\n\n\n

    Nesse entendimento, n\u00e3o h\u00e1 que se falar em processo seletivo para outorga de direitos que n\u00e3o s\u00e3o excludentes (a obten\u00e7\u00e3o de um n\u00e3o obsta a solicita\u00e7\u00e3o de outro5<\/sup>), assim como em aeroportos autorizados (o Decreto sequer menciona processo seletivo) e em TUP (nunca houve processo seletivo, apesar de o Decreto o mencionar), e tamb\u00e9m para outorga para empresa de transporte a\u00e9reo, transporte rodovi\u00e1rio interestadual de passageiros, empreendimentos de gera\u00e7\u00e3o de energia, entre outros. <\/p>\n\n\n\n

    Tamb\u00e9m importa ressaltar que a promo\u00e7\u00e3o de processo seletivo toda vez que mais de um pleitear mesmo trecho de ferrovia traria a situa\u00e7\u00e3o absurda de facilitar a sabotagem aos projetos de concorrentes. Bastaria apresentar um pedido para que o processo de autoriza\u00e7\u00e3o apresentado anteriormente fosse interrompido, caminhando para um processo seletivo moroso e burocr\u00e1tico, dado o hist\u00f3rico institucional brasileiro. Tamb\u00e9m, no intuito de proteger supostos ganhos de efici\u00eancia da exclusividade na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o, caberia impedir a competi\u00e7\u00e3o intermodal, decorrente de uma pavimenta\u00e7\u00e3o de rodovia, por exemplo? <\/p>\n\n\n\n

    J\u00e1 em 1971 George Stigler (nobel de Economia de 1982), publicou o artigo “The theory of economic regulation”, em que demonstrou que os agentes privados muitas vezes demandam a interven\u00e7\u00e3o p\u00fablica, para conseguirem controlar a entrada de novos competidores. Tamb\u00e9m Milton e Rose Friedman (FRIEDMAN e FRIEDMAN, 1990) descreveram como os \u00f3rg\u00e3os reguladores nos EUA atuaram por d\u00e9cadas para proteger as empresas ferrovi\u00e1rias da competi\u00e7\u00e3o com os caminhoneiros, e os caminhoneiros da competi\u00e7\u00e3o com as ferrovias. Os texto s\u00e3o do s\u00e9culo passado, mas s\u00e3o atuais. <\/p>\n\n\n\n

    1 \u201cThe above discussion is highly relevant to ports. Ports face large sunk costs and often variable trade patterns. As a result, ports have are typically regarded as natural monopolies\u201d (MEEHAN, 2012).

    2 No s\u00e9culo XIX, o governo imperial brasileiro concedia outorgas para implanta\u00e7\u00e3o de ferrovias e, al\u00e9m de definir remunera\u00e7\u00e3o garantida para o investidor, estabelecia direito de exclusividade na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o em determinada regi\u00e3o. Nesse sentido, ver: Decreto n\u00ba 641, de 26 de junho de 1852: […] \u00a7 4\u00ba Durante o tempo do privilegio n\u00e3o se poder\u00e1 conceder outros caminhos de ferro que fiquem dentro da distancia de cinco leguas tanto de hum, como de outro lado e na mesma direc\u00e7\u00e3o d’este, salvo se houver accordo com a Companhia. […]\u00a0 \u00a7 6\u00ba O Governo garantir\u00e1 \u00e1 Companhia o juro at\u00e9 cinco por cento do capital empregado na construc\u00e7\u00e3o do caminho de ferro, ficando ao mesmo Governo faculdade de contractar o modo e tempo do pagamento d’este juro.

    3 \u201c[…] e the critics of the concept of natural monopoly claim that it was intended precisely for its policy implication, and that it was even developed by economists only \u2018as an ex post rationale for government intervention\u201d (MOSCA, 2008).\u201cDespite the popular belief that the telephone network is a natural monopoly, the AT&T monopoly survived until the 1980s not because of its naturalness but because of overt government policy.\u201d (THIERER, 1994).

    4 Mais informa\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis em:     https:\/\/www.gov.br\/anm\/pt-br\/acesso-a-informacao\/disponibilidade-de-areas<\/a><\/h6>\n\n\n\n
    5 Trata-se de situa\u00e7\u00e3o diferente a hip\u00f3tese de o poder p\u00fablico outorgar a terceiro o direito de explora\u00e7\u00e3o de bens p\u00fablicos (im\u00f3veis ou m\u00f3veis).<\/h6>\n\n\n\n
    *Thiago Caldeira \u00e9 economista, consultor legislativo da C\u00e2mara dos Deputados e s\u00f3cio da Deltainfra Consultoria. Foi secret\u00e1rio de Parcerias em Transporte do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) do governo federal.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
    O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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