{"id":9391,"date":"2022-01-25T10:00:00","date_gmt":"2022-01-25T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=9391"},"modified":"2022-01-26T14:16:40","modified_gmt":"2022-01-26T17:16:40","slug":"infradebate-2022-e-os-desafios-nas-licitacoes-e-contratos-publicos-customizar-leiloes-e-produzir-dados-empiricos-sobre-riscos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-2022-e-os-desafios-nas-licitacoes-e-contratos-publicos-customizar-leiloes-e-produzir-dados-empiricos-sobre-riscos\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: 2022 e os desafios nas licita\u00e7\u00f5es e contratos p\u00fablicos – customizar leil\u00f5es e produzir dados emp\u00edricos sobre riscos\u00b9"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro\u00b2<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O primeiro m\u00eas do ano \u00e9 sempre de retrospectivas e de planejamento do novo ciclo. Nesse contexto, me peguei pensando sobre o que seria um feliz 2022 no mundo das concess\u00f5es e PPPs.

Eu vejo v\u00e1rios espa\u00e7os para aprimoramento tanto na nossa teoria, quanto na nossa pr\u00e1tica em torno dos contratos de concess\u00e3o e PPP, mas queria focar em dois temas nos quais eu gostaria de ver evolu\u00e7\u00f5es neste ano: os leil\u00f5es de concess\u00e3o e PPP e a teoria e pr\u00e1tica em torno da distribui\u00e7\u00e3o de riscos desses contratos.

A afirma\u00e7\u00e3o de Paul Milgrom\u00b3 no P3C\u2074 de 2021 de que n\u00e3o faz sentido ter um modelo uniforme de leil\u00e3o para todas as concess\u00f5es e PPPs lan\u00e7ou um novo desafio para os agentes p\u00fablicos e para os especialistas que os assessoram. No Brasil, praticamente todas as licita\u00e7\u00f5es de concess\u00e3o e PPP utilizam o mesmo modelo de leil\u00e3o: em duas fases, a primeira em envelope fechado, a segunda em viva-voz, sempre revelando o pre\u00e7o de reserva do poder concedente e usando um raio m\u00e1ximo de 20% do melhor pre\u00e7o para definir os participantes que passam para a segunda fase.

Em que casos devemos usar leil\u00f5es em duas fases? Leil\u00f5es em duas fases come\u00e7aram a ser usados entre n\u00f3s no setor el\u00e9trico no in\u00edcio dos anos 2000 e principalmente ap\u00f3s 2010 se tornaram a modelagem padr\u00e3o dos leil\u00f5es entre n\u00f3s. Em que casos devemos usar leil\u00f5es em uma fase, com envelopes fechados? H\u00e1 evid\u00eancia emp\u00edrica ou te\u00f3rica da superioridade do leil\u00e3o em duas fases? 

Em que casos devemos desistir de ter ou de revelar pre\u00e7o de reserva? O efeito \u00e2ncora da revela\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os de reserva \u00e9 relevante em que circunst\u00e2ncias? 

Em que casos \u00e9 justific\u00e1vel o uso de arranjos que incentivam a atra\u00e7\u00e3o de novos participantes para a licita\u00e7\u00e3o, mesmo com o risco de reduzir o valor de pagamento ao poder p\u00fablico, aumentar o pagamento p\u00fablico ao concession\u00e1rio ou ter uma tarifa ao usu\u00e1rio mais alta do que a que poder\u00edamos obter sem esses arranjos? Estou me referindo a arranjos que n\u00e3o permitem que a maior proposta de pre\u00e7o ganhe a licita\u00e7\u00e3o, como por exemplo o Leil\u00e3o de Vickrey, ou a licita\u00e7\u00e3o por pre\u00e7o m\u00e9dio, que tem sido usada no setor de rodovias na Col\u00f4mbia, ou ainda, em licita\u00e7\u00f5es que envolvem v\u00e1rios projetos, a proibi\u00e7\u00e3o de empresas ganharem mais de um lote ou de ganharem determinada combina\u00e7\u00e3o de lotes, mesmo que ofere\u00e7am a melhor proposta para alguns desses lotes. Em que casos esses arranjos devem ser utilizados? Note-se que j\u00e1 usamos esse tipo de arranjo no Brasil no setor aeroportu\u00e1rio e em algumas licita\u00e7\u00f5es de grandes obras p\u00fablicas.

Ser\u00e1 que a modelagem do projeto afeta a efici\u00eancia do leil\u00e3o? Por exemplo, o sistema \u201cfil\u00e9 com osso\u201d t\u00e3o utilizado ultimamente pelo Governo Federal afeta negativamente a efici\u00eancia do leil\u00e3o? 

Mais expertise na modelagem dos nossos leil\u00f5es implicar\u00e1 tamb\u00e9m em an\u00e1lise mais atenta dos nossos leil\u00f5es passados, coisa que at\u00e9 aqui n\u00e3o tem ocorrido entre n\u00f3s. Ser\u00e1 que na licita\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o da CEDAE, o poder p\u00fablico tinha condi\u00e7\u00f5es de obter valores de outorga maiores se o leil\u00e3o fosse estruturado de outra forma? E se os leil\u00f5es dos 4 lotes da CEDAE fossem simult\u00e2neos, mas com prazo para a apresenta\u00e7\u00e3o de propostas por v\u00e1rias horas ou alguns dias? Ser\u00e1 que um leil\u00e3o aberto por mais tempo e simult\u00e2neo para os 4 lotes poderia resultar em melhores propostas?

Ainda no caso da concess\u00e3o da CEDAE, ser\u00e1 que foi adequada a ordem do leil\u00e3o de cada um dos 4 lotes? Ser\u00e1 que o lote 3, que terminou dando vazio no primeiro leil\u00e3o e foi licitado novamente posteriormente, n\u00e3o devia ter sido o primeiro lote a ser licitado no primeiro leil\u00e3o? E as recentes licita\u00e7\u00f5es de 5G? Quais eram os arranjos alternativos que poderiam ter sido adotados para essas licita\u00e7\u00f5es? Ser\u00e1 que n\u00e3o havia arranjos mais eficientes para a estrutura\u00e7\u00e3o desses leil\u00f5es? 

Enfim, \u00e9 preciso usar mais expertise \u2013 a expertise desenvolvida em torno da teoria e pr\u00e1tica dos leil\u00f5es \u2013 para customizar os leil\u00f5es de concess\u00e3o e PPP no Brasil. Esse \u00e9 o desafio, esse \u00e9 o chamado para os bons agentes p\u00fablicos empurrarem as fronteiras das nossas pr\u00e1ticas, na dire\u00e7\u00e3o do desenvolvimento de modelos de leil\u00e3o mais eficientes, mais customizados em vista das particularidades de cada projeto. Felizmente, alguns agentes p\u00fablicos j\u00e1 entenderam o chamado e j\u00e1 est\u00e3o trabalhando para atend\u00ea-lo. Estou realmente curioso para saber onde isso vai nos levar neste ano de 2022.

Identifiquei que h\u00e1 uma certa dist\u00e2ncia entre o conhecimento sobre teoria e pr\u00e1tica dos leil\u00f5es e a atividade de modelagem de projetos no Brasil. As entidades que modelam projetos no Brasil t\u00eam pouco conhecimento sobre o tema e muitas vezes sequer sabem em que situa\u00e7\u00f5es um projeto poderia se beneficiar de expertise nessa \u00e1rea. Por isso, pretendo, pessoalmente, dedicar em 2022 algum tempo para contribuir para construir a ponte entre os especialistas na \u00e1rea de teoria dos leil\u00f5es com experi\u00eancia pr\u00e1tica de modelagem de leil\u00f5es e agentes p\u00fablicos e seus consultores interessados em usar essa expertise. Algumas horas do trabalho pro bono <\/em>do Portugal Ribeiro Advogados e meu estar\u00e3o focadas nisso.

O segundo espa\u00e7o para aperfei\u00e7oamento \u00e9 o tratamento dos temas em torno dos riscos e da distribui\u00e7\u00e3o de riscos em projetos de infraestrutura. 

Precisamos atingir o rigor no tratamento desse tema que se encontra, por exemplo, nos trabalhos de Douglas W. Hubbard\u2075.  \u00c9 verdade que seus trabalhos focam mais em gest\u00e3o que em distribui\u00e7\u00e3o de riscos\u2076, mas me parece que o seu aporte \u00e9 muito \u00fatil para os que est\u00e3o preocupados com distribui\u00e7\u00e3o de riscos em contratos p\u00fablicos em geral, mas particularmente nos de longo prazo, como concess\u00f5es e PPPs. Os trabalhos de Hubbard s\u00e3o uma exorta\u00e7\u00e3o ao uso de metodologias quantitativas, com base em dados emp\u00edricos e, em minha opini\u00e3o, eles j\u00e1 se tornaram tamb\u00e9m emblem\u00e1ticos em rela\u00e7\u00e3o ao rigor conceitual no tratamento do tema. Por isso, eles podem nos ajudar a uniformizar a linguagem e disseminar o conhecimento b\u00e1sico sobre gest\u00e3o de riscos, o que certamente nos ajudar\u00e1 muito nas discuss\u00f5es sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos.

Mas o mais importante que se pode extrair da leitura de Hubbard \u00e9 a percep\u00e7\u00e3o de que precisamos come\u00e7ar a coletar e sistematizar dados emp\u00edricos sobre os eventos gravosos que afetam a execu\u00e7\u00e3o dos contratos p\u00fablicos em geral e particularmente de concess\u00e3o e PPP. Precisamos evoluir na dire\u00e7\u00e3o de termos clareza quantitativa sobre o que estamos fazendo quando distribu\u00edmos riscos. 

Atualmente, o trabalho mais avan\u00e7ado entre n\u00f3s sobre distribui\u00e7\u00e3o de riscos em contratos p\u00fablicos \u00e9 o estudo, comissionado pela ABCON – Associa\u00e7\u00e3o Brasileira das Concession\u00e1rias Privadas de Servi\u00e7os P\u00fablicos de \u00c1gua e Esgoto, sobre melhores pr\u00e1ticas na distribui\u00e7\u00e3o de riscos em contratos de concess\u00e3o e PPP no setor de saneamento, intitulado Regras Padronizadas Sobre Distribui\u00e7\u00e3o de Riscos, Equil\u00edbrio Econ\u00f4mico-Financeiro e Modelos Regulat\u00f3rios<\/em>\u2077.  O Portugal Ribeiro Advogados \u00e9 um dos autores desse trabalho, que vou chamar aqui de \u201cEstudo ABCON-Portugal Ribeiro-Pezco\u201d.

Nesse estudo, usamos como crit\u00e9rio para atribui\u00e7\u00e3o de riscos \u00e0s concession\u00e1rias a sua capacidade de controle sobre a ocorr\u00eancia dos eventos gravosos (capacidade de prevenir e de limitar os efeitos do evento). Apesar desse estudo ser, como eu disse, o trabalho mais avan\u00e7ado entre n\u00f3s sobre esse tema, \u00e9 preciso reconhecer que ele n\u00e3o realizou qualquer abordagem emp\u00edrico-quantitativa. A an\u00e1lise que d\u00e1 origem \u00e0s regras de distribui\u00e7\u00e3o de riscos sugeridas se desenvolve no plano qualitativo. 

Sobre o alicerce que o Estudo ABCON-Portugal Ribeiro-Pezco representa, \u00e9 preciso, dar o pr\u00f3ximo passo, que seria agregar informa\u00e7\u00f5es com base em dados emp\u00edricos sobre severidade e distribui\u00e7\u00e3o de probabilidades de ocorr\u00eancia dos eventos gravosos. Se o controle pelo concession\u00e1rio \u00e9 o ponto de partida para um tratamento minimamente consistente da distribui\u00e7\u00e3o dos riscos, os dados sobre severidade e distribui\u00e7\u00e3o de probabilidades s\u00e3o condi\u00e7\u00e3o sine qua non<\/em> para sabermos o que de fato estamos distribuindo e para viabilizar arranjos mais sofisticados de compartilhamento de riscos entre as partes. 

Note-se que at\u00e9 aqui a precifica\u00e7\u00e3o de riscos em projetos de concess\u00e3o e PPP foi feita pelo uso do CAPM – Capital Asset Pricing Model<\/em> que, malgrado as defici\u00eancias j\u00e1 notadas pela literatura, continua sendo uma ferramenta central para avaliar a rela\u00e7\u00e3o do conjunto de riscos de um projeto e do retorno, da rentabilidade que um ente privado pode esperar do projeto. Por outro lado, para tratar de riscos de forma desagregada no momento da modelagem da distribui\u00e7\u00e3o de riscos do contrato de concess\u00e3o, para quantificar os riscos e eventualmente estabelecer arranjos mais sofisticados de compartilhamento, \u00e9 preciso usar outras metodologias talvez menos conhecidas, mas j\u00e1 dispon\u00edveis h\u00e1 d\u00e9cadas, como por exemplo, o M\u00e9todo de Monte Carlo.

Enfim, \u00e9 preciso produzir dados emp\u00edricos e dar tratamento estat\u00edstico, matem\u00e1tico aos achados da experi\u00eancia. J\u00e1 h\u00e1 bastante informa\u00e7\u00e3o sobre os eventos gravosos relativos a cada risco, frequ\u00eancia e severidade nos pleitos de reequil\u00edbrio realizados pelas concession\u00e1rias perante as ag\u00eancias reguladoras. Imaginem por exemplo se a ANTT, a ANAC e ANEEL divulgassem de maneira sistem\u00e1tica toda a base de dados de pleitos de reequil\u00edbrio e decis\u00f5es sobre eles. Isso nos traria informa\u00e7\u00e3o ao menos sobre os eventos cujo risco os concession\u00e1rios entenderam que foi atribu\u00eddo ao poder concedente\u2078 e que impactaram as concess\u00f5es nos \u00faltimos 20 anos (no caso da ANTT e da ANEEL) e nos \u00faltimos 10 anos no caso da ANAC, e sobre a sua frequ\u00eancia e severidade. Os dados para isso est\u00e3o em ampla medida dispon\u00edveis nos processos administrativos conduzidos por essas ag\u00eancias. \u00c9 preciso dar transpar\u00eancia a esses dados, e criar incentivos para a sua sistematiza\u00e7\u00e3o e an\u00e1lise. Essa \u00e9 uma fronteira do conhecimento sobre os riscos de projetos de infraestrutura no Brasil que precisamos expandir. E as ag\u00eancias reguladoras, particularmente as federais, t\u00eam um papel central nisso. \u00c9 uma evolu\u00e7\u00e3o que deveriam fazer. 

Como acho que ainda h\u00e1 um caminho longo para convencer as ag\u00eancias reguladoras de tomarem para si esse desafio, o meu foco durante 2022 ser\u00e1 em um tema bem mais trivial, mas ainda assim fonte de risco relevante para os concession\u00e1rios. Estou montando, juntamente com Eduardo Jord\u00e3o e Felipe Sande, uma iniciativa para produ\u00e7\u00e3o de dados emp\u00edricos sobre reajustes de contratos de concess\u00e3o e PPP. Como as nossas ag\u00eancias reguladoras, principalmente as menores, ainda s\u00e3o bastante opacas, o sucesso dessas iniciativas depende de conseguirmos montar uma rede de informa\u00e7\u00f5es que n\u00e3o dependa das pr\u00f3prias ag\u00eancias. Esse \u00e9 o desafio que j\u00e1 estamos enfrentando, por meio da realiza\u00e7\u00e3o de parcerias com aqueles que podem nos fornecer as informa\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias ao trabalho. Falarei mais sobre isso oportunamente quando tiver clareza sobre os resultados desse trabalho.

Enfim, que os ventos de 2022 nos permitam evoluir! Que o chamado de Paul Milgrom nos incentive a usar a teoria dos leil\u00f5es para aumentar a efici\u00eancia dos nossos leil\u00f5es de concess\u00e3o e PPP, aprendendo a cada passo com a necess\u00e1ria experimenta\u00e7\u00e3o de novos modelos! E que possamos avan\u00e7ar alguns passos na dire\u00e7\u00e3o de produzir dados emp\u00edricos sobre a execu\u00e7\u00e3o dos nossos contratos de concess\u00e3o e PPP. 

Isso seria n\u00e3o mais que um Feliz Ano Novo em atos e fatos no mundo das licita\u00e7\u00f5es e contratos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

1) Eu queria agradecer a Eduardo Jord\u00e3o, Felipe Sande e Thiago Ara\u00fajo pela leitura deste artigo e sugest\u00f5es de conte\u00fado e forma. Quaisquer equ\u00edvocos s\u00e3o de minha exclusiva responsabilidade.

2) Especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, Mestre em Direito pela Harvard Law School, Ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ, Professor de Modelos Regulat\u00f3rios da FGV-Direito-SP e apresentador do Infra em Pauta.

3)Milgrom recebeu o Pr\u00eamio Nobel de Economia em 2020 por contribui\u00e7\u00f5es no \u00e2mbito da teoria e pr\u00e1tica dos leil\u00f5es.

4)Confer\u00eancia internacional sobre os setores de infraestrutura que organizei juntamente com a Necta e com a B3. Mais informa\u00e7\u00f5es sobre o P3C podem ser encontradas no seguinte website: https:\/\/p3c.com.br\/

5) Vide \u201cThe Failure of Risk Management \u2013 Why its broken and how to fix it\u201d, Wiley, Second Edition, 2020; e \u201cHow to Measure Anything: Finding the Value of Intangibles in Business\u201d, Wiley, 2014.

6) Entre n\u00f3s, h\u00e1 quem n\u00e3o consiga distinguir claramente esses temas. A falta de rigor conceitual e a mistura metodol\u00f3gica leva a ila\u00e7\u00f5es que me parecem ter pouca utilidade para evolu\u00e7\u00e3o da discuss\u00e3o. Um exemplo de texto desse tipo \u00e9 o \u201cMatriz de riscos e a ilus\u00e3o da perenidade do passado: precisamos ressignificar o conceito de tempo nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas\u201d, de autoria de TEIXEIRA J\u00daNIOR, Fl\u00e1vio Germano de Sena; N\u00d3BREGA, Marcos e CABRAL, Rodrigo Torres Pimenta, dispon\u00edvel em https:\/\/inovecapacitacao.com.br\/matriz-de-riscos-e-a-ilusao-da-perenidade-do-passado-precisamos-ressignificar-o-conceito-de-tempo-nas-contratacoes-publicas\/

7) Esse estudo est\u00e1 dispon\u00edvel no seguinte website: https:\/\/conteudo.abconsindcon.com.br\/estudo-regulacao.

8) N\u00e3o seria poss\u00edvel, contudo, obter por esse meio informa\u00e7\u00e3o sobre eventos que impactaram as concess\u00f5es, mas que s\u00e3o risco atribu\u00eddo nesses contratos ao concession\u00e1rio.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro\u00b2 O primeiro m\u00eas do ano \u00e9 sempre de retrospectivas e de planejamento do novo ciclo. Nesse contexto, me peguei pensando sobre o que seria um feliz 2022 no mundo das concess\u00f5es e PPPs. 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