{"id":9749,"date":"2022-03-14T11:00:00","date_gmt":"2022-03-14T14:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=9749"},"modified":"2022-03-14T09:40:29","modified_gmt":"2022-03-14T12:40:29","slug":"o-que-temos-a-aprender-com-as-relicitacoes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/o-que-temos-a-aprender-com-as-relicitacoes\/","title":{"rendered":"O que temos a aprender com as relicita\u00e7\u00f5es?"},"content":{"rendered":"\n

Adalberto Vasconcelos*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O setor de infraestrutura de transporte passa por um momento sem precedentes na hist\u00f3ria do pa\u00eds, marcado pela expressiva quantidade de pedidos de devolu\u00e7\u00e3o amig\u00e1vel de contratos de concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias e rodovi\u00e1rias, em decorr\u00eancia da impossibilidade de adimplir com as obriga\u00e7\u00f5es contratuais ou financeiras assumidas. At\u00e9 o momento, foram apresentados seis pedidos de relicita\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias, tr\u00eas de concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias e um de concess\u00e3o ferrovi\u00e1ria, com a perspectiva de amplia\u00e7\u00e3o desses n\u00fameros.<\/p>\n\n\n\n

Esse movimento requer, por certo, ampla e cautelosa reflex\u00e3o, para compreender, afinal, o que levou esses contratos \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de inviabilidade e, assim, evitar que novos ajustes se encaminhem para esse mesmo desfecho.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, em sua grande maioria, esses contratos come\u00e7aram a ser estruturados a partir de 2011 e apresentam, em certa medida, premissas econ\u00f4micas e de pol\u00edticas p\u00fablicas comuns1<\/sup>.\u00a0<\/sup><\/p>\n\n\n\n

O cen\u00e1rio econ\u00f4mico \u00e0 \u00e9poca ainda se mostrava bastante otimista, tendo o Brasil assumido a sexta posi\u00e7\u00e3o no ranking das maiores economias do mundo. No entanto, a infraestrutura de transportes, como sempre, era considerada grande limitador do crescimento econ\u00f4mico do pa\u00eds, al\u00e9m de ser percebida como gargalo \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de dois grandes eventos mundiais \u2013 a Copa do Mundo, em 2014, e as Olimp\u00edadas, em 2016 \u2013 cujas log\u00edsticas colocavam forte press\u00e3o sobre a j\u00e1 limitada infraestrutura existente.<\/p>\n\n\n\n

Esse contexto otimista e desafiador foi retratado em premissas econ\u00f4micas que informaram os EVTEAs (estudos de viabilidade t\u00e9cnica econ\u00f4mico-financeira e ambiental) e, consequentemente, o dimensionamento de investimentos para a amplia\u00e7\u00e3o de capacidade dos ativos a serem licitados e a estrutura\u00e7\u00e3o de complexos e diversificados mecanismos de mensura\u00e7\u00e3o da qualidade de servi\u00e7os a serem ofertados aos usu\u00e1rios.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Desse modo, foram constitu\u00eddas obriga\u00e7\u00f5es contratuais, em regra, com marcos temporais fixos, que induziram ao sobreinvestimento e ao estabelecimento de padr\u00f5es de qualidade de servi\u00e7os com custo-benef\u00edcio question\u00e1veis e significativa repercuss\u00e3o em tarifas\/outorgas. Tome-se, por exemplo, apenas no tocante \u00e0s obriga\u00e7\u00f5es de investimento, o prazo certo para disponibiliza\u00e7\u00e3o de terminais de passageiro, pistas e p\u00e1tios, no caso dos aeroportos, e a duplica\u00e7\u00e3o total de rodovias em curto espa\u00e7o de tempo. Em ambas as situa\u00e7\u00f5es, investimentos desvinculados da real demanda.<\/p>\n\n\n\n

Ainda, naquela ocasi\u00e3o, notava-se grande preocupa\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os reguladores em reduzir o custo regulat\u00f3rio associado \u00e0 gest\u00e3o desses contratos. De outra parte, havia forte propens\u00e3o do mercado e dos agentes financiadores a preferir assumir os riscos de mercado, por eles conhecidos, a tomarem o risco regulat\u00f3rio, naquele momento, percebido como o mais acentuado. Por sua vez, tamb\u00e9m havia o receio dos \u00f3rg\u00e3os de controle com frequentes pedidos de reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro durante a execu\u00e7\u00e3o contratual.<\/p>\n\n\n\n

Esses aspectos resultaram, tanto nos contratos de concess\u00e3o de aeroportos quanto nos de rodovias, em alguns casos, de forma at\u00e9 inconsciente, na ado\u00e7\u00e3o da regula\u00e7\u00e3o Non Cost-Based<\/em>, sem a previs\u00e3o de mecanismo de realinhamento peri\u00f3dico de pre\u00e7os, em detrimento da regula\u00e7\u00e3o Cost-Based<\/em>, em que se realinha periodicamente o pre\u00e7o teto dos servi\u00e7os, conforme evolu\u00e7\u00e3o de custos eficientes da empresa ou de alguma refer\u00eancia estabelecida, sem a clara e a necess\u00e1ria correspond\u00eancia com as caracter\u00edsticas dos ativos em quest\u00e3o2<\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Com efeito, o otimismo inicial dos formuladores de pol\u00edticas p\u00fablicas foi comprado e suplantado pelo otimismo do mercado, com a realiza\u00e7\u00e3o de leil\u00f5es competitivos marcados pela oferta, conforme o crit\u00e9rio, de \u00e1gios ou des\u00e1gios bastante elevados, celebrados por todos como prova do \u00eaxito dos certames. <\/p>\n\n\n\n

Passados quase 10 anos, contudo, a realidade se imp\u00f4s. No setor aeroportu\u00e1rio, os investimentos iniciais e aqueles previstos para os primeiros anos de execu\u00e7\u00e3o contratual, em quase sua totalidade, foram realizados. No entanto, o retorno \u00e9 bem aqu\u00e9m do esperado para adimplir com os compromissos financeiros assumidos logo no in\u00edcio da concess\u00e3o, em vista dos mencionados grandes eventos. De outra parte, no setor rodovi\u00e1rio, os investimentos previstos, em regra, n\u00e3o se concretizaram. <\/p>\n\n\n\n

No intuito de tentar equacionar essas situa\u00e7\u00f5es de forma mais c\u00e9lere e eficaz que os usuais mecanismos at\u00e9 ent\u00e3o dispon\u00edveis, sobreveio, por medida provis\u00f3ria, em 2017, o instituto da relicita\u00e7\u00e3o, como instrumento de extin\u00e7\u00e3o amig\u00e1vel do contrato de concess\u00e3o, que resguarda a continuidade da presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o e possibilita a nova licita\u00e7\u00e3o do ativo, sob novas bases contratuais. Instituiu-se, portanto, nova hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o contratual, que se d\u00e1 antes do prazo previsto originalmente para o termo contratual.<\/p>\n\n\n\n

A princ\u00edpio, o mecanismo foi concebido para atender situa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas e pontuais. Contudo, tem se tornado a regra e aplicado at\u00e9 de forma bastante controversa \u2013 como no \u00fanico caso envolvendo uma concess\u00e3o ferrovi\u00e1ria \u2013 o que, para al\u00e9m de um alegado e suposto comportamento oportunista das concession\u00e1rias ou de uma deficiente estrutura\u00e7\u00e3o dos EVTEAs por parte do poder concedente, pode indicar que os mecanismos contratuais hoje vigentes n\u00e3o s\u00e3o suficientes para lidar, adequadamente, com as intemp\u00e9ries a que se sujeitam parcerias de longo prazo.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

O instituto da relicita\u00e7\u00e3o alinha-se aos pilares da seguran\u00e7a jur\u00eddica, transpar\u00eancia e previsibilidade que sustentam ser as parcerias, celebradas por meio de concess\u00f5es, projetos de Estado e n\u00e3o de governo, haja vista serem contrata\u00e7\u00f5es de longo prazo que perpassam diversos gestores, n\u00e3o podendo, assim, determinada contrata\u00e7\u00e3o ser relegada, por ter sido eventualmente celebrada em distinto governo. Da\u00ed se diz que esses ajustes s\u00e3o celebrados com o Poder Concedente, que \u00e9 perene.  <\/p>\n\n\n\n

No entanto, n\u00e3o se pode crer que apenas extinguir contratos, sem buscar meios negociais e regulat\u00f3rios para levar o contrato ao seu regular termo contratual, seja a solu\u00e7\u00e3o desej\u00e1vel. A relicita\u00e7\u00e3o, ainda que conclu\u00edda em bons termos, n\u00e3o deixa de ser hip\u00f3tese de extin\u00e7\u00e3o antecipada da rela\u00e7\u00e3o contratual pactuada. Trata-se de regra de sa\u00edda prematura, com desgastes para ambas as partes contratuais e, sobretudo, com custos question\u00e1veis, diante de alternativas legalmente plaus\u00edveis. Veja-se que o investimento em aumento de capacidade, muitas vezes, \u00e9 desobrigado ao longo de todo o processo de relicita\u00e7\u00e3o, que, apesar de justific\u00e1vel em virtude da situa\u00e7\u00e3o de insustentabilidade do contrato de concess\u00e3o, acarreta expressivos efeitos indesej\u00e1veis na economia, com a interrup\u00e7\u00e3o da gera\u00e7\u00e3o de renda e da cria\u00e7\u00e3o de empregos. Ademais, o referido mecanismo ainda emite sinais negativos para os que manifestam interesse pela carteira de projetos no pa\u00eds, principalmente para os investidores estrangeiros que ainda n\u00e3o exploram ativos de infraestrutura no Brasil. <\/p>\n\n\n\n

\u00c9 bem verdade que houve significativa depura\u00e7\u00e3o das premissas pol\u00edticas at\u00e9 ent\u00e3o estabelecidas e a cria\u00e7\u00e3o de novos instrumentos regulat\u00f3rios, com o objetivo de acomodar riscos antes inadequadamente endere\u00e7ados. Todavia, h\u00e1 que se pensar os problemas atuais de forma mais ampla, com a reflex\u00e3o acerca da melhor interpreta\u00e7\u00e3o poss\u00edvel das disposi\u00e7\u00f5es contratuais e sua ader\u00eancia \u00e0 din\u00e2mica do respectivo mercado, no qual o ativo est\u00e1 inserido, e \u00e0 realidade pela qual o pa\u00eds atravessa, principalmente diante das consequ\u00eancias mal\u00e9ficas econ\u00f4micas causadas pela pandemia da Covid-19.<\/p>\n\n\n\n

Quanto aos novos contratos deve-se, necessariamente, refletir sobre a efetiva adequa\u00e7\u00e3o do atual modelo regulat\u00f3rio contratual do setor de transportes e de sua estrutura de compartilhamento de riscos.<\/p>\n\n\n\n

Por certo, n\u00e3o se trata de discuss\u00e3o trivial e r\u00e1pida e que, eventualmente, n\u00e3o caber\u00e1 em cronogramas de governos. Da\u00ed, mais uma vez, a import\u00e2ncia de reconhecer que os contratos de concess\u00f5es, tipicamente incompletos e de longo prazo, comp\u00f5em uma agenda de Estado, sujeita, \u00e9 claro, a aperfei\u00e7oamentos, mas n\u00e3o a solavancos de altern\u00e2ncia de governos.<\/p>\n\n\n\n

1 As exce\u00e7\u00f5es s\u00e3o as concession\u00e1rias Autopista Fluminense e Rodovia do A\u00e7o, cujos contratos foram firmados em 2008.<\/h6>\n\n\n\n
2 CAMACHO, Fernando Tavares; RODRIGUES, Bruno da Costa Lucas. Regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica de infraestruturas: como escolher o modelo mais adequado? Revista do BNDES 41, p. 258-287, 2014.<\/h6>\n\n\n\n
*Adalberto Santos de Vasconcelos \u00e9 CEO da ASV Infra Partners \u2013 Consultoria em Infraestrutura.<\/h6>\n\n\n\n
As opini\u00f5es dos autores n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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