{"id":9800,"date":"2022-03-21T10:00:00","date_gmt":"2022-03-21T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=9800"},"modified":"2022-03-18T14:26:00","modified_gmt":"2022-03-18T17:26:00","slug":"infradebate-nota-sobre-os-equivocos-na-decisao-da-anac-sobre-reequilibrios-de-longo-prazo-dos-aeroportos-pela-pandemia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-nota-sobre-os-equivocos-na-decisao-da-anac-sobre-reequilibrios-de-longo-prazo-dos-aeroportos-pela-pandemia\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Nota sobre os equ\u00edvocos na decis\u00e3o da ANAC sobre reequil\u00edbrios de longo prazo dos aeroportos pela pandemia"},"content":{"rendered":"\n

Mauricio Portugal Ribeiro*1<\/sup><\/strong><\/p>\n\n\n\n

As recentes decis\u00f5es da ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil) que indeferiram os pedidos para reequil\u00edbrio completo (de dezembro de 2020 em diante) dos aeroportos federais pelos impactos da pandemia me parecem se basear em dois equ\u00edvocos: o primeiro de natureza jur\u00eddica; o segundo de natureza t\u00e9cnico-epistemol\u00f3gica. Explicarei as raz\u00f5es do meu entendimento a seguir.<\/p>\n\n\n\n

Em 2020, o Minist\u00e9rio de Infraestrutura e a ANAC fizeram um excelente trabalho ao evitar a quebra dos aeroportos federais, reequilibrando naquele mesmo ano os contratos de concess\u00e3o pelos impactos da pandemia. Essa rapidez foi premiada, como uma iniciativa de destaque, no P3C, maior confer\u00eancia brasileira nos setores de infraestrutura, da qual sou um dos organizadores. O pr\u00eamio foi conferido por vota\u00e7\u00e3o realizada por um j\u00fari composto por profissionais com ampla expertise no tema.<\/p>\n\n\n\n

O processo de reequil\u00edbrio dos aeroportos pelos impactos da pandemia at\u00e9 2020 se baseou em parecer emitido em abril de 2020 pela Consultoria Jur\u00eddica do Minist\u00e9rio de Infraestrutura que, corretamente, enquadrou a pandemia como evento de for\u00e7a maior ou caso fortuito, cujo risco \u00e9 atribu\u00eddo por lei e pelo contrato ao poder concedente. Ao realizar o reequil\u00edbrio pelos impactos apenas no ano de 2020, a ANAC deixou para apurar em processos separados os assim chamados \u201creequil\u00edbrios de longo prazo\u201d (de dezembro de 2020 em diante). <\/p>\n\n\n\n

Portanto, a ANAC fez em 2020 um reequil\u00edbrio parcial e emergencial para evitar a quebra dos aeroportos. O reequil\u00edbrio j\u00e1 realizado nos aeroportos federais pela pandemia foi, portanto, incompleto. O reequil\u00edbrio completo pelos impactos da pandemia \u00e9 o que no mercado e na imprensa tem sido chamado de \u201creequil\u00edbrio de longo prazo\u201d. Eu fa\u00e7o essa observa\u00e7\u00e3o porque a terminologia \u201creequil\u00edbrio de longo prazo\u201d induz a pensar que se trata de um reequil\u00edbrio por impactos remotos, afastados no tempo, em oposi\u00e7\u00e3o a impactos diretos, presentes. Na verdade, o \u201creequil\u00edbrio de longo prazo\u201d \u00e9 o processo mais importante, o processo que discute o reequil\u00edbrio completo dos aeroportos. O reequil\u00edbrio pelos impactos apenas do ano de 2020 era apenas um reequil\u00edbrio cautelar, emergencial. Essa observa\u00e7\u00e3o \u00e9 importante tamb\u00e9m porque equ\u00edvocos cometidos no reequil\u00edbrio de longo prazo, no reequil\u00edbrio completo, s\u00e3o muito mais graves do que equ\u00edvocos na decis\u00e3o do reequil\u00edbrio parcial e cautelar, que podiam sempre ser revistos e corrigidos na decis\u00e3o do processo principal.<\/p>\n\n\n\n

As concession\u00e1rias protocolaram junto \u00e0 ANAC ao longo do ano de 2021 esses pleitos de reequil\u00edbrio completo (de dezembro de 2020 em diante). E a ANAC j\u00e1 apreciou e indeferiu dois desses pleitos de reequil\u00edbrio completo, os das concession\u00e1rias do aeroporto do Gale\u00e3o e de Bras\u00edlia.<\/p>\n\n\n\n

Notem que n\u00e3o se trata de indeferimento parcial dos pleitos de \u201creequil\u00edbrio de longo prazo\u201d, completos, dos aeroportos, por exemplo por diverg\u00eancia metodol\u00f3gica no c\u00e1lculo do reequil\u00edbrio em rela\u00e7\u00e3o ao proposto pelos concession\u00e1rios. O indeferimento integral<\/em> dos pedidos de reequil\u00edbrio completo dos aeroportos pela pandemia significa negativa da ANAC a completar o reequil\u00edbrio devido pelos impactos da pandemia.<\/p>\n\n\n\n

Sobre o equ\u00edvoco jur\u00eddico<\/strong>
A defini\u00e7\u00e3o sobre se um evento \u00e9 extraordin\u00e1rio e imprevis\u00edvel \u00e9 uma discuss\u00e3o t\u00e9cnica, que em diversos casos poderia ser feita pelo uso de ferramentas estat\u00edsticas baseadas em dados emp\u00edricos. Contudo, no caso da pandemia do coronav\u00edrus, e de outros eventos como guerras ou acidentes nucleares \u00e9 natural o reconhecimento da extraordinariedade e imprevisibilidade dos eventos sem esse exerc\u00edcio emp\u00edrico-estat\u00edstico, em vista de ser evidente a sua imprevisibilidade e extraordinariedade. O fato, contudo, de muitas vezes ser evidente a extraordinariedade e imprevisibilidade n\u00e3o muda a natureza da an\u00e1lise de imprevisibilidade e extraordinariedade que deveria sempre ser uma an\u00e1lise t\u00e9cnica. <\/p>\n\n\n\n

Uma vez reconhecido que a pandemia \u00e9 um evento de for\u00e7a maior ou caso fortuito \u2013 coisa que foi feita no parecer do Minist\u00e9rio de Infraestrutura de abril de 2020 \u2013 a an\u00e1lise de natureza jur\u00eddica das normas legais e contratuais sobre o tema deveria levar \u00e0 conclus\u00e3o de que, como o risco de for\u00e7a maior e caso fortuito est\u00e1 atribu\u00eddo por lei e pelos contratos ao poder concedente, todos os efeitos da pandemia sobre as receitas do concession\u00e1rio devem ser arcados pelo poder concedente por meio dos processos de reequil\u00edbrio dos contratos.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Nesse sentido, a pergunta que precisaria ser respondida pelos t\u00e9cnicos da \u00e1rea de demanda nos processos de reequil\u00edbrio completo \u00e9: qual a extens\u00e3o temporal e a dimens\u00e3o do impacto da pandemia sobre as receitas (tarif\u00e1rias e n\u00e3o tarif\u00e1rias) das concession\u00e1rias? <\/p>\n\n\n\n

Ningu\u00e9m tem d\u00favida, por um lado, que os impactos da pandemia sobre as receitas dos aeroportos n\u00e3o se encerram com a declara\u00e7\u00e3o formal de t\u00e9rmino da pandemia. Esses impactos certamente se protraem no tempo. H\u00e1 ainda discuss\u00e3o relevante sobre o impacto permanente da pandemia. As mudan\u00e7as de h\u00e1bito que decorreram da pandemia, com a realiza\u00e7\u00e3o de reuni\u00f5es virtuais que afastam ou diminuem a necessidade de viagens de neg\u00f3cio decorrem da pandemia, ou ocorreriam mesmo sem pandemia? Quanto dessa mudan\u00e7a de h\u00e1bito dos usu\u00e1rios do transporte a\u00e9reo deve ser alocada ao evento pandemia? E quanto dessa mudan\u00e7a de h\u00e1bito deve ser considerado risco ordin\u00e1rio e, portanto, atribu\u00eddo ao concession\u00e1rio? Em um contexto em que os contratos de concess\u00e3o aeroportu\u00e1ria n\u00e3o tratam do tema, essas s\u00e3o quest\u00f5es t\u00e9cnicas. N\u00e3o s\u00e3o quest\u00f5es jur\u00eddicas. <\/p>\n\n\n\n

Em outros setores, como, por exemplo, no setor de saneamento j\u00e1 existem contratos que tem cl\u00e1usulas sobre a distribui\u00e7\u00e3o do risco de mudan\u00e7a de h\u00e1bito em decorr\u00eancia de crises h\u00eddricas. Nesses casos, poder-se-ia sustentar que se trata de um tema a ser analisado e decidido em pareceres de natureza jur\u00eddica. No setor aeroportu\u00e1rio, contudo, a an\u00e1lise jur\u00eddica cessa quando foi definido que o evento pandemia caracteriza for\u00e7a maior ou caso fortuito e que, portanto, os seus efeitos \u2013 a serem definidos por an\u00e1lises t\u00e9cnicas \u2013 devem ser arcados pelo poder concedente por meio do sistema de reequil\u00edbrio.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Essas an\u00e1lises t\u00e9cnicas ter\u00e3o que estabelecer, com base em algumas premissas, uma curva contrafactual, a curva de receitas que ocorreria se n\u00e3o houvesse pandemia. Estimativas de curvas factuais e contrafactuais de receita n\u00e3o s\u00e3o algo nem novo, nem incomum no mundo dos estudos de demanda e dos reequil\u00edbrios de contratos de concess\u00e3o e PPP. Retomaremos esse tema na pr\u00f3xima parte desta nota.<\/p>\n\n\n\n

De qualquer modo, reconhecido que a pandemia \u00e9 um evento de for\u00e7a maior ou caso fortuito, definir o seu impacto temporal simplesmente n\u00e3o \u00e9 uma quest\u00e3o jur\u00eddica. Isso \u00e9 uma quest\u00e3o t\u00e9cnica a ser resolvida com as ferramentas emp\u00edricas, e estat\u00edsticas de an\u00e1lise sobre o tema da demanda.<\/p>\n\n\n\n

A passagem do tempo simplesmente n\u00e3o convola os efeitos de evento reconhecidamente de for\u00e7a maior ou caso fortuito e, portanto, evento que \u00e9 risco do poder concedente em evento que \u00e9 risco do concession\u00e1rio. E a cadeia causal que liga a pandemia \u00e0 perda de demanda (e, portanto, de receita das concession\u00e1rias) evidentemente n\u00e3o \u00e9 rompida subitamente pela declara\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os sanit\u00e1rios de que se encerrou a pandemia.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 verdade que no contexto atual de medo dos gestores dos controladores da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, uma d\u00favida emitida no parecer jur\u00eddico sobre a compatibilidade de um reequil\u00edbrio com a distribui\u00e7\u00e3o de riscos contratual \u00e9 muitas vezes suficiente para inviabilizar o reequil\u00edbrio, mesmo que se trate de tema t\u00e9cnico que deveria ser tratado pelos \u00f3rg\u00e3os que detenham essa expertise. E, evidentemente, n\u00e3o se trata do primeiro \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico a opinar indevidamente sobre temas que n\u00e3o lhe cabem.<\/p>\n\n\n\n

Sobre o equ\u00edvoco t\u00e9cnico-epistemol\u00f3gico<\/strong>
Para al\u00e9m da impertin\u00eancia da revis\u00e3o da classifica\u00e7\u00e3o dos efeitos da pandemia de extraordin\u00e1rios para ordin\u00e1rios e a realoca\u00e7\u00e3o do seu risco ao concession\u00e1rio pela procuradoria da ANAC, h\u00e1 ainda nas notas t\u00e9cnicas emitidas pela ANAC a alega\u00e7\u00e3o de que seria invi\u00e1vel calcular os impactos de longo prazo, os impactos completos da pandemia. E o argumento se desdobra aduzindo que \u00e9 imposs\u00edvel acertar nas proje\u00e7\u00f5es a distin\u00e7\u00e3o entre os impactos da pandemia e os impactos de outros fatores que recairiam no risco ordin\u00e1rio de demanda do concession\u00e1rio. O problema desse argumento \u00e9 que ele pode ser utilizado para desqualificar basicamente qualquer proje\u00e7\u00e3o de demanda ou de qualquer outro elemento dos contratos de concess\u00e3o. O fato de proje\u00e7\u00f5es \u2013 que s\u00e3o instrumentos para lidar com incertezas sobre o futuro \u2013 se revelarem sempre imprecisas n\u00e3o significa que elas n\u00e3o possam ser feitas, que elas n\u00e3o sejam \u00fateis e, particularmente no presente caso, isso n\u00e3o significa que as proje\u00e7\u00f5es n\u00e3o devam ser feitas e utilizadas como base para reequil\u00edbrio dos contratos. Note-se que \u00e9 dever da ANAC promover os reequil\u00edbrios e que n\u00e3o me parece razo\u00e1vel elidir esse dever com o argumento de que toda proje\u00e7\u00e3o se revela errada com o passar do tempo.<\/p>\n\n\n\n

Ali\u00e1s, se esse argumento fosse admitido, a ANAC teria licen\u00e7a para simplesmente n\u00e3o reequilibrar mais nenhum contrato. \u00c9 que como todos os contratos de aeroporto federal preveem reequil\u00edbrios usando o fluxo de caixa marginal e \u00e9 indispens\u00e1vel para promover o reequil\u00edbrio dos contratos usando essa metodologia a proje\u00e7\u00e3o de curvas de demanda e custos em cada caso. E porque n\u00e3o lembrar que mesmo o reequil\u00edbrio dos contratos de aeroporto pelo ano de 2020 requereu a proje\u00e7\u00e3o de uma curva contrafactual de receitas que foi usada para calcular o reequil\u00edbrio. <\/p>\n\n\n\n

Para al\u00e9m disso, acho que vale a pena mencionar a literatura acad\u00eamica que tem combatido esse tipo de argumento sobre a imensurabilidade de impactos de eventos ou de elementos necess\u00e1rios \u00e0 tomada de decis\u00f5es. O livro que mais me agrada sobre isso \u00e9 o How to Measure Anything<\/em>2<\/sup>, de Douglas W. Hubbard, que elenca uma s\u00e9rie de argumentos sobre a possibilidade de mensura\u00e7\u00e3o e proje\u00e7\u00e3o de ocorr\u00eancias que poderiam ser usados sem muito esfor\u00e7o para mostrar que essa ideia de impossibilidade de proje\u00e7\u00e3o dos efeitos da pandemia sobre a demanda dos aeroportos constante das notas t\u00e9cnicas da ANAC simplesmente n\u00e3o se sustenta.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Note-se que n\u00e3o estamos tratando de um problema espec\u00edfico da pandemia ou dos reequil\u00edbrios que decorrem da pandemia. Toda vez, por exemplo, que h\u00e1 um aumento de tributo sobre a receita de um concession\u00e1rio, para calcular o desequil\u00edbrio e o reequil\u00edbrio do contrato \u00e9 preciso projetar uma curva de demanda (e, portanto, de receitas). No caso dos contratos de concess\u00e3o que tem plano de neg\u00f3cios que representam o contrato em estado de equil\u00edbrio, utiliza-se, para isso, a curva de demanda projetada no plano de neg\u00f3cios. Isso mesmo quando essa curva j\u00e1 n\u00e3o corresponda \u00e0 realidade atual do contrato, o que, de outro modo, desarma o argumento discutido mais acima sobre a necessidade de as proje\u00e7\u00f5es serem corretas para se promover o reequil\u00edbrio. No caso dos contratos que n\u00e3o possuem plano de neg\u00f3cios \u2013 como \u00e9 o caso dos contratos de concess\u00e3o de aeroportos federais \u2013 \u00e9 indispens\u00e1vel projetar a demanda do aeroporto para a mensura\u00e7\u00e3o de cada desequil\u00edbrio e realiza\u00e7\u00e3o do reequil\u00edbrio. Acho importante trazer aqui essa informa\u00e7\u00e3o considerando que o diretor-relator do processo de reequil\u00edbrio completo do Aeroporto de Bras\u00edlia disse \u00e0 Ag\u00eancia Infra na semana passada, como justificativa para o indeferimento do pleito de reequil\u00edbrio que “reconhecer dano presumido at\u00e9 o final da concess\u00e3o seria uma ila\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica<\/em>“. \u00c9, contudo, parte da atividade diuturna da ANAC e de outras ag\u00eancias reguladoras federais a proje\u00e7\u00e3o de demanda para medir desequil\u00edbrios e realizar reequil\u00edbrios. <\/p>\n\n\n\n

A metodologia do fluxo de caixa marginal adotada nos contratos federais de concess\u00e3o para a realiza\u00e7\u00e3o dos reequil\u00edbrios torna inclusive mais corriqueira a necessidade de realizar essas proje\u00e7\u00f5es. Nesse sentido, n\u00e3o deveria aparecer como um problema a proje\u00e7\u00e3o de demanda contrafactual \u2013 isto \u00e9 sem o impacto da pandemia \u2013 a ser confrontada com a demanda real para definir o impacto da pandemia. Se essa proje\u00e7\u00e3o for caracterizada como especula\u00e7\u00e3o, ou como prefere o relator do processo \u201cila\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o\u201d ou \u201cdano presumido\u201d, ter\u00edamos que considerar toda a atividade de reequil\u00edbrio por fluxo de caixa marginal como uma atividade de produ\u00e7\u00e3o de ila\u00e7\u00f5es sobre danos presumidos, uma atividade que, dessa perspectiva, seria essencialmente especulativa. Mas esses qualificativos n\u00e3o me parecem corretos se essas ila\u00e7\u00f5es estiverem baseadas em estudos que sigam as boas pr\u00e1ticas sobre proje\u00e7\u00e3o de demanda, proje\u00e7\u00f5es essas que, conforme j\u00e1 estabelecem os contratos de concess\u00e3o de aeroportos federais, podem ser revisadas a cada 5 anos para ajustar a \u201cila\u00e7\u00e3o\u201d \u00e0 realidade.<\/p>\n\n\n\n

A ANAC, em virtude da pandemia, refez as proje\u00e7\u00f5es de demanda dos estudos de viabilidade da 6\u00aa rodada de concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias, que foram usadas para precificar as outorgas a serem utilizadas como pre\u00e7o m\u00ednimo nas novas licita\u00e7\u00f5es. As novas proje\u00e7\u00f5es, quando comparadas com as proje\u00e7\u00f5es anteriores que n\u00e3o consideram a pandemia, mostram que os impactos da pandemia sobre a demanda desses aeroportos se estendem por 30 anos ou mais. Na imin\u00eancia de licita\u00e7\u00f5es vazias, a ANAC parece entender ser poss\u00edvel estimar os impactos da pandemia sobre a demanda para redimensionar os pre\u00e7os das outorgas.<\/p>\n\n\n\n

A op\u00e7\u00e3o de reequilibrar ano a ano<\/strong>
A ANAC sinaliza nos processos que estaria disposta a apreciar novos pedidos de reequil\u00edbrio a serem feitos a cada ano pelas concession\u00e1rias. O discurso \u00e9 que a ANAC compensar\u00e1 o concession\u00e1rio a cada ano quando ele efetivamente sofrer os impactos da pandemia. Aparentemente, a ANAC considera essa solu\u00e7\u00e3o equivalente \u00e0 hip\u00f3tese de realizar o reequil\u00edbrio completo pelos impactos da pandemia. <\/p>\n\n\n\n

Do ponto de vista econ\u00f4mico-financeiro, o problema \u00e9 que as receitas dos reequil\u00edbrios pela perda de demanda decorrente da pandemia s\u00e3o t\u00e3o relevantes que impactam substancialmente a capacidade das concession\u00e1rias de fazerem investimentos necess\u00e1rios ao cumprimento do contrato. O reequil\u00edbrio completo daria seguran\u00e7a \u00e0s concession\u00e1rias sobre a obten\u00e7\u00e3o dessas receitas e assim reestabeleceria a sua capacidade de investimento em patamares pr\u00e9-pandemia. <\/p>\n\n\n\n

A proposta de avaliar a cada ano a realiza\u00e7\u00e3o ou n\u00e3o de reequil\u00edbrios torna essas receitas incertas. Elas n\u00e3o poder\u00e3o ser lan\u00e7adas como direitos no balan\u00e7o e demonstra\u00e7\u00f5es financeiras das empresas e dessa forma serem consideradas por financiadores quando da defini\u00e7\u00e3o dos montantes a serem disponibilizados para financiamento de investimentos. Portanto, a solu\u00e7\u00e3o de reequilibrar ano a ano simplesmente n\u00e3o \u00e9 equivalente do ponto de vista econ\u00f4mico-financeiro \u00e0 solu\u00e7\u00e3o de realizar o reequil\u00edbrio completo.<\/p>\n\n\n\n

Note-se que esses reequil\u00edbrios a serem feitos ano a ano s\u00e3o ainda mais incertos porque o equ\u00edvoco jur\u00eddico comentado no item 2 desta nota d\u00e1 margem para, a qualquer ano, a ANAC simplesmente suspender os reequil\u00edbrios entendendo que o tempo convolou os efeitos do evento pandemia em risco de demanda ordin\u00e1rio, atribu\u00edvel ao concession\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n

Al\u00e9m disso, do ponto de vista jur\u00eddico, a ideia de realizar os reequil\u00edbrios ano a ano \u00e9 completamente irregular. Os contratos das concess\u00f5es aeroportu\u00e1rias exigem que se projete o fluxo de receitas da concession\u00e1ria por todo o contrato. Fazer esse reconhecimento do impacto do desequil\u00edbrio em parcelas simplesmente n\u00e3o atende \u00e0s exig\u00eancias contratuais.<\/p>\n\n\n\n

1<\/strong> Eu queria agradecer a Mario Engler Pinto Junior, Eduardo Jord\u00e3o e a Felipe Sande pela leitura deste artigo e sugest\u00f5es de conte\u00fado e forma. Quaisquer equ\u00edvocos s\u00e3o de minha exclusiva responsabilidade.<\/h6>\n\n\n\n
2 How to Measure Anything \u2013 finding the value of \u201cintangibles\u201d in business<\/em>, Wiley, 2014.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
*Maur\u00edcio Portugal Ribeiro \u00e9 especialista na estrutura\u00e7\u00e3o e regula\u00e7\u00e3o de projetos de infraestrutura, autor de v\u00e1rios livros e artigos sobre esse tema, s\u00f3cio do Portugal Ribeiro Advogados, Mestre em Direito pela Harvard Law School, Ex-professor de Direito de Infraestrutura da FGV-RJ, Professor de Modelos Regulat\u00f3rios da FGV-Direito-SP, apresentador do Infra em Pauta e co-organizador do P3C.<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mauricio Portugal Ribeiro*1 As recentes decis\u00f5es da ANAC (Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil) que indeferiram os pedidos para reequil\u00edbrio completo (de dezembro de 2020 em diante) dos aeroportos federais pelos impactos da pandemia me parecem se basear em dois equ\u00edvocos: o primeiro de natureza jur\u00eddica; o segundo de natureza t\u00e9cnico-epistemol\u00f3gica. 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