{"id":9850,"date":"2022-03-25T10:00:00","date_gmt":"2022-03-25T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.agenciainfra.com\/blog\/?p=9850"},"modified":"2022-03-23T10:40:24","modified_gmt":"2022-03-23T13:40:24","slug":"infradebate-regulacao-responsiva-uma-versao-erudita-do-jeitinho-brasileiro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/infradebate-regulacao-responsiva-uma-versao-erudita-do-jeitinho-brasileiro\/","title":{"rendered":"iNFRADebate: Regula\u00e7\u00e3o responsiva \u2013 uma vers\u00e3o erudita do jeitinho brasileiro"},"content":{"rendered":"\n

Luiz Afonso dos Santos Senna*<\/strong><\/p>\n\n\n\n

O \u201cjeitinho brasileiro\u201d \u00e9 uma forma de navega\u00e7\u00e3o social plenamente estabelecida no pa\u00eds. Outras express\u00f5es tamb\u00e9m s\u00e3o utilizadas para definir o jeitinho, como jogo de cintura, molejo e capacidade de se dar bem diante de situa\u00e7\u00f5es dif\u00edceis, notadamente em rela\u00e7\u00e3o ao cumprimento da lei. Para tanto, as pessoas utilizam recursos emocionais (chantagem emocional) e la\u00e7os emocionais e familiares para a obten\u00e7\u00e3o de favores. Muito embora n\u00e3o seja imediatamente associada \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o, fica sempre muito pr\u00f3ximo a isso.<\/p>\n\n\n\n

Roberto DaMatta1<\/sup> faz uma compara\u00e7\u00e3o da postura dos americanos e dos brasileiros em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s leis, seu cumprimento e observ\u00e2ncia. Segundo ele, a atitude formalista, respeitadora e profundamente zelosa dos norte-americanos causa admira\u00e7\u00e3o e espanto nos brasileiros, acostumados a violar e a ver violadas as institui\u00e7\u00f5es. Para Roberto DaMatta, n\u00e3o se pode creditar a postura brasileira t\u00e3o somente \u00e0 aus\u00eancia de educa\u00e7\u00e3o adequada; diferentemente dos americanos, as institui\u00e7\u00f5es brasileiras foram projetadas para coagir e desarticular o indiv\u00edduo. Uma vez incapacitado pelas leis, descaracterizado por uma realidade opressora, o brasileiro dever\u00e1 utilizar recursos que ven\u00e7am a dureza da formalidade, se quiser obter o que muitas vezes ser\u00e1 necess\u00e1rio \u00e0 sua mera sobreviv\u00eancia. Nos Estados Unidos, as leis n\u00e3o admitem permissividade alguma e influenciam fortemente os costumes e a vida privada. Em outras palavras, \u201cpode\u201d ou \u201cn\u00e3o pode\u201d. No Brasil, tudo leva \u00e0 possibilidade do \u201cpode-e-n\u00e3o-pode\u201d. Se para os indiv\u00edduos este \u00e9 o cen\u00e1rio, do ponto de vista das institui\u00e7\u00f5es acontecem fatos e situa\u00e7\u00f5es semelhantes.<\/p>\n\n\n\n

Infraestrutura \u00e9 a base sobre a qual a economia acontece. Esta opera em redes, tendo como pressupostos os cl\u00e1ssicos conceitos de economia de escala, escopo e integridade da rede. O pa\u00eds vem contando crescentemente com a participa\u00e7\u00e3o privada no provimento de infraestrutura, por meio de privatiza\u00e7\u00f5es, concess\u00f5es e PPPs (parcerias p\u00fablico-privadas). Concess\u00f5es se d\u00e3o atrav\u00e9s de licita\u00e7\u00f5es e s\u00e3o contratos entre a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e uma SPE (sociedade de prop\u00f3sito espec\u00edfico). Estas operam em seu pr\u00f3prio nome, por sua conta e risco, durante prazo pr\u00e9-determinado, remuneradas por uma tarifa. Com arranjos financeiros complexos (project finance<\/em>), os investidores decidem com base na capacidade de gera\u00e7\u00e3o de recursos do projeto para garantir a remunera\u00e7\u00e3o de seu capital. Trata-se da gest\u00e3o de um fluxo de caixa com deveres (investimentos, manuten\u00e7\u00e3o e opera\u00e7\u00e3o do ativo p\u00fablico em n\u00edveis de qualidade pr\u00e9-fixados) e direitos (tarifa), com base em um ambiente regulat\u00f3rio est\u00e1vel e uma matriz de risos adequadamente estabelecida. O per\u00edodo do contrato supera o per\u00edodo de governos (sete governos, em um contrato de 30 anos). A preocupa\u00e7\u00e3o primordial \u00e9 com garantias e prote\u00e7\u00f5es contra os riscos a que estar\u00e3o sujeitos os participantes, que podem influenciar o sucesso de um projeto.<\/p>\n\n\n\n

Dado esse quadro geral, algumas quest\u00f5es centrais precisam ser consideradas: O arcabou\u00e7o jur\u00eddico tem sido capaz de propor e acompanhar a velocidade do mundo? A regula\u00e7\u00e3o efetivamente materializa a inten\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica? A lei, seus operadores e int\u00e9rpretes est\u00e3o realmente equidistantes das v\u00e1rias partes interessadas para viabilizar economicamente o pa\u00eds no curto, m\u00e9dio e longo prazo? O investidor est\u00e1 confort\u00e1vel?<\/p>\n\n\n\n

As respostas para essas quest\u00f5es passam necessariamente por quest\u00f5es contratuais em que seguran\u00e7a jur\u00eddica e regula\u00e7\u00e3o precisam ser vistas de uma forma ao mesmo tempo hol\u00edstica e pragm\u00e1tica. Sob o ponto de vista do investidor, seguran\u00e7a jur\u00eddica significa trabalhar t\u00e3o somente com os riscos assumidos, materializados nos contratos. Nesse sentido, quanto mais est\u00e1vel for o ambiente pol\u00edtico, regulat\u00f3rio e jur\u00eddico, maior a disponibilidade do investidor participar do esfor\u00e7o de prover infraestrutura em parceria com o Estado. Em caso contr\u00e1rio, a instabilidade pol\u00edtica, a inconst\u00e2ncia jur\u00eddica e a fragilidade regulat\u00f3ria conduzem \u00e0 precifica\u00e7\u00e3o em n\u00edveis mais elevados e at\u00e9 mesmo \u00e0 n\u00e3o participa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

O professor Almiro do Couto e Silva2<\/sup> mostra que boa-f\u00e9, seguran\u00e7a jur\u00eddica e prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a s\u00e3o ideias que pertencem \u00e0 mesma constela\u00e7\u00e3o de valores. Boa-f\u00e9, em rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas, \u201csignifica que as partes envolvidas devem proceder corretamente, com lealdade e lisura, em conformidade com o que se comprometeram e com a palavra empenhada que, em \u00faltima an\u00e1lise, d\u00e1 conte\u00fado ao princ\u00edpio da seguran\u00e7a jur\u00eddica\u201d.\u00a0 Desta forma, a rela\u00e7\u00e3o entre o Estado e os indiv\u00edduos tem assegurada a t\u00e3o necess\u00e1ria previsibilidade da a\u00e7\u00e3o estatal, bem como a estabilidade das rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas e coer\u00eancia na conduta do Estado. Segundo Couto e Silva, seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e9 um conceito ou um princ\u00edpio jur\u00eddico que contempla duas partes, uma de natureza objetiva e outra subjetiva. A parte de natureza objetiva envolve quest\u00f5es relacionadas aos limites \u00e0 retroatividade dos atos de estado at\u00e9 mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Refere-se \u00e0 prote\u00e7\u00e3o ao direito adquirido, ao ato jur\u00eddico perfeito e \u00e0 coisa julgada. A parte subjetiva refere-se \u00e0 confian\u00e7a das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

Mais recentemente tem sido admitida a exist\u00eancia de dois princ\u00edpios: da seguran\u00e7a jur\u00eddica e da prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a. A seguran\u00e7a jur\u00eddica \u00e9 quando designam o que prestigia o aspecto da estabilidade das rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas. A prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a \u00e9 que aludem ao que atenta o aspecto subjetivo. Esse princ\u00edpio, por sua vez, imp\u00f5e ao Estado limita\u00e7\u00f5es na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produziriam vantagens para os destinat\u00e1rios, mesmo quando ilegais. Tamb\u00e9m lhes atribui consequ\u00eancias patrimoniais por essas altera\u00e7\u00f5es, sempre em virtude da cren\u00e7a gerada nos benef\u00edcios administrativos ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram leg\u00edtimos, tudo fazendo supor que seriam mantidos.<\/p>\n\n\n\n

Obviamente, a seguran\u00e7a jur\u00eddica e a prote\u00e7\u00e3o \u00e0 confian\u00e7a n\u00e3o podem ser valores absolutos, no sentido de se constituir em meras formas de manter o status quo<\/em>, mantendo o futuro ref\u00e9m do passado. As mudan\u00e7as de interesse p\u00fablico devem ser contempladas, por\u00e9m n\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel que o Estado adote permanentemente novas posturas que contradigam suas decis\u00f5es anteriores, surpreendendo, como diz Couto e Silva, \u201cos que acreditaram nos atos do Poder P\u00fablico\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Nos \u00faltimos anos a discuss\u00e3o sobre regula\u00e7\u00e3o passou a incluir de forma insistente a denominada regula\u00e7\u00e3o responsiva<\/em>, baseada em Braithwaite3<\/sup>, supostamente visando a busca de uma atua\u00e7\u00e3o mais efetiva e de melhores \u00edndices de conformidade regulat\u00f3ria por parte das ag\u00eancias reguladoras. A regula\u00e7\u00e3o responsiva \u00e9 considerada uma alternativa ao modelo regulat\u00f3rio baseado essencialmente em puni\u00e7\u00f5es, conhecido como \u201ccomando e controle\u201d. Segundo os defensores da ideia, o comando e controle, quando utilizado de forma exclusiva, encontraria limita\u00e7\u00f5es, j\u00e1 que n\u00e3o existem incentivos para que o regulado cumpra voluntariamente os requisitos postos pelo regulador. Al\u00e9m disso, as multas, as suspens\u00f5es e as cassa\u00e7\u00f5es tenderiam a ser excessivamente pesadas, tanto para o regulador quanto para o regulado que demostra um hist\u00f3rico de colabora\u00e7\u00e3o e comprometimento com os objetivos regulat\u00f3rios. \u00a0<\/p>\n\n\n\n

Ainda sob o ponto de vista dos defensores da regula\u00e7\u00e3o responsiva, a ado\u00e7\u00e3o exclusiva de ferramentas de comando e controle pode gerar diversos problemas, como normativos demasiadamente prescritivos, elevado volume de processos sancionadores e de custos administrativos, pouca liberdade do regulador frente \u00e0 diversidade de comportamentos dos regulados e baixa efetividade das san\u00e7\u00f5es aplicadas. Em consequ\u00eancia disso, cada vez mais os reguladores, dos mais diversos setores, estariam migrando para um modelo de regula\u00e7\u00e3o responsiva.<\/p>\n\n\n\n

Ora, os editais de licita\u00e7\u00e3o e os contratos das concess\u00f5es devem ser absolutamente claros no que tange \u00e0s metas e indicadores a serem observados ao longo da vig\u00eancia do contrato, e as penalidades em caso de n\u00e3o cumprimento tamb\u00e9m s\u00e3o l\u00e1 colocadas. Se o contrato for plenamente observado e executado, inexistem raz\u00f5es para a aplica\u00e7\u00e3o de penalidades; estas somente s\u00e3o acionadas em caso de descumprimento por parte do concession\u00e1rio. <\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o h\u00e1 raz\u00f5es para alegar desconhecimento que levam ao n\u00e3o cumprimento das metas e indicadores. Ao chamar a iniciativa privada para participar do provimento de infraestrutura, o estado busca preencher duas caracter\u00edsticas principais: capacidade financeira para prover capex e opex, que pode incluir equity<\/em>, project finance<\/em>, deb\u00eantures, stock options<\/em>, enfim composi\u00e7\u00f5es e arranjos financeiros v\u00e1rios; e capacidade de gest\u00e3o, em que inexiste qualquer d\u00favida sobre o setor privado ser mais eficiente do que o setor p\u00fablico.\u00a0<\/p>\n\n\n\n

Por outro lado, ao abrir a possibilidade de que multas e demais penalidades possam ser negociadas, estar-se-\u00e1 abrindo a possibilidade de discricionariedade por parte das ag\u00eancias.\u00a0Observe-se que, tanto nos casos de regula\u00e7\u00e3o quanto na seguran\u00e7a regulat\u00f3ria, aspectos como governan\u00e7a, accountability<\/em> e transpar\u00eancia constituem-se em itens fundamentais. Em s\u00edntese, o poder discricion\u00e1rio deve ser evitado ou reduzido a n\u00edveis m\u00ednimos, o que \u00e9 embasado por uma frase c\u00e9lebre de Rui Barbosa: \u201cN\u00e3o h\u00e1 outro meio de atalhar o arb\u00edtrio, sen\u00e3o dar contornos definidos e inequ\u00edvocos \u00e0 condi\u00e7\u00e3o que o limita<\/em>“.\u00a0Trata-se, de fato, da necessidade de redu\u00e7\u00e3o da discricionariedade, ou atos em que a autoridade que o pratica possui certa iniciativa pessoal no que se refere \u00e0 conveni\u00eancia e oportunidade. Em outras palavras, deve ser minimizada a possibilidade que para casos similares existam senten\u00e7as diferentes.<\/p>\n\n\n\n

Muito embora sejam bem-vindas propostas supostamente inovadoras, \u00e9 sempre fundamental que sejam observados os contextos sociais, culturais e econ\u00f4micos em que as propostas foram concebidas. Mas, se a ideia \u00e9 que se permita o n\u00e3o cumprimento de metas e indicadores, ou do contrato com um todo, a a\u00e7\u00e3o menos custosa \u00e9 simplesmente evidenciar no edital e nos contratos tal possibilidade; em outras palavras, os contratos n\u00e3o contemplariam a previs\u00e3o de multas e demais penalidades. Obviamente, estou sendo sarc\u00e1stico… Em vez de fazer cumprir as regras, a proposta da regula\u00e7\u00e3o responsiva \u00e9 \u201cpassar a m\u00e3o por cima\u201d, \u201caliviar as penalidades\u201d, \u201cser soft\u201d. Ali\u00e1s, iniciativas semelhantes t\u00eam sido observadas em outros setores, como redu\u00e7\u00f5es de penalidades em infra\u00e7\u00f5es de tr\u00e2nsito e multas ambientais, entre outras…<\/p>\n\n\n\n

As ag\u00eancias precisam ser regidas por regramentos claros, transparentes e inequ\u00edvocos. A discricionariedade, no n\u00edvel em que est\u00e1 sendo proposta, n\u00e3o \u00e9 boa para ningu\u00e9m (inclusive a quem pretende beneficiar) e fragiliza a previsibilidade, a transpar\u00eancia e a independ\u00eancia, itens fundamentais para uma ag\u00eancia que fa\u00e7a jus a esse nome.<\/p>\n\n\n\n

Infraestruturas s\u00e3o utilidades p\u00fablicas, ou servi\u00e7os p\u00fablicos delegados a empresas privadas; os ativos e os servi\u00e7os continuam sendo p\u00fablicos. O caso da regula\u00e7\u00e3o responsiva, que possui contornos aparentemente eruditos, t\u00e3o somente reedita e normatiza o famigerado jeitinho brasileiro. Minha proposta alternativa \u00e9 muito mais simples e direta: que se cumpra a lei, por ser muito mais \u00f3bvio e eficiente, em vez de institucionalizar o jeitinho brasileiro. \u00a0<\/p>\n\n\n\n

1 Roberto DaMatta (1986). O que faz o brasil, Brasil?. 1\u00aaEd. <\/strong><\/h6>\n\n\n\n
2 Couto e Silva, Almiro do. (2003). O Princ\u00edpio da Seguran\u00e7a Jur\u00eddica (Prote\u00e7\u00e3o \u00e0 Confian\u00e7a) no Direito P\u00fablico Brasileiro e o Direito da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica de Anular seus Pr\u00f3prios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do Art. 54. da Lei do Processo Administrativo da Uni\u00e3o (Lei n\u00ba 9.784\/99). Revista da Procuradoria-Geral do Estado, Porto Alegre, volume 27, n\u00ba 57.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
3<\/span> Braithwaite, John (1999). Crime, shame and reintegration. New York. Cambridge University; e Braithwaite, John (2002). Restorative justice and responsive regulation. New York. Oxford University. Page 209.<\/strong><\/h6>\n\n\n\n
*Luiz Afonso dos Santos Senna \u00e9 PhD em transportes, professor titular da Escola de Engenharia da UFRGS, conselheiro-presidente da AGERGS e ex-diretor da ANTT (Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres).<\/h6>\n\n\n\n
O iNFRADebate \u00e9 o espa\u00e7o de artigos da Ag\u00eancia iNFRA com opini\u00f5es de seus atores que n\u00e3o refletem necessariamente o pensamento da Ag\u00eancia iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informa\u00e7\u00f5es, ju\u00edzos de valor e conceitos descritos no texto.<\/h5>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Luiz Afonso dos Santos Senna* O \u201cjeitinho brasileiro\u201d \u00e9 uma forma de navega\u00e7\u00e3o social plenamente estabelecida no pa\u00eds. Outras express\u00f5es tamb\u00e9m s\u00e3o utilizadas para definir o jeitinho, como jogo de cintura, molejo e capacidade de se dar bem diante de situa\u00e7\u00f5es dif\u00edceis, notadamente em rela\u00e7\u00e3o ao cumprimento da lei. 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