Júlia Taboza Brunacci*, Geovana Lorena Bertussi** e Luis Guilherme Alho Batista***
Desde sua criação em 2007, o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) consolidou-se como uma das principais estratégias de planejamento e coordenação de investimentos públicos em infraestrutura no Brasil. Suas três edições (PAC 1, PAC 2 e Novo PAC) buscaram articular crescimento econômico, expansão da capacidade produtiva e redução de desigualdades por meio de investimentos em infraestrutura econômica – como setores de logística e energia – e infraestrutura social, abrangendo habitação, saneamento e serviços urbanos.
A distribuição dos recursos entre esses dois grandes grupos de infraestrutura revela mudanças nas prioridades, no modelo de desenvolvimento adotado em cada período e nas condições macroeconômicas e institucionais das últimas quase duas décadas. Compreender essa composição é essencial para avaliar a orientação estratégica dos programas e seus impactos sobre a evolução do país.
Lançado em contexto de crescimento e estabilidade macroeconômica interna, o PAC 1 (2007-2010) marcou a retomada do protagonismo estatal em investimentos de infraestrutura. Previu R$ 657,4 bilhões e executou 94% desse total até 2010. Logística e energia concentraram 66% dos recursos iniciais, refletindo a prioridade de superar gargalos estruturais e aumentar a produtividade e o crescimento econômico.
Embora o setor privado ainda exercesse participação limitada, o programa buscou induzir sua atuação em investimentos de longo prazo, apoiando-se na ampliação de instrumentos de concessão. No plano macroeconômico, o governo avaliou os resultados como positivos: entre 2007 e 2010, o PIB cresceu em média 4,6% ao ano, e o saldo de empregos formais atingiu 2,24 milhões até outubro de 2010, mesmo sob os efeitos da crise internacional de 2008. Apesar da execução robusta, avaliações posteriores apontaram fragilidades de planejamento, atrasos e sobrecustos, ainda que o programa tenha produzido avanços em logística, energia, habitação e saneamento.
O PAC 2 (2011 a 2014) representou continuidade e reorientação. Em ambiente pós-crise internacional e com maior demanda social, ampliou o peso da infraestrutura urbana e social, especialmente com o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV), saneamento e mobilidade urbana. Institucionalmente, o programa reorganizou sua governança e criou a Sepac (Secretaria Especial do Programa de Aceleração do Crescimento) no âmbito do Ministério do Planejamento, reforçando o monitoramento e a articulação federativa. O ambiente doméstico de crédito também favoreceu a ampliação dos investimentos, com destaque para os financiamentos habitacionais e para o uso de instrumentos do BNDES, FGTS e da Caixa Econômica Federal.
O PAC 2 previu, inicialmente, R$ 955 bilhões de investimentos, ampliados posteriormente para R$1,1 trilhão. Entre 2011 e 2014, ações concluídas somaram R$ 796,4 bilhões, sendo cerca de 60% em infraestrutura social e urbana. Persistiram problemas de execução e desigualdade regional, mas o programa consolidou-se como importante iniciativa federal de investimentos sociais de grande escala.
O Novo PAC, lançado em 2023 e em vigência até os dias atuais, incorpora diretrizes de crescimento sustentável, inclusão social e transição ecológica. Apresenta a maior previsão de investimentos: R$ 1,8 trilhão, combinando recursos públicos e privados. A distribuição entre infraestrutura econômica (52,6%) e social (47,4%) é mais equilibrada, refletindo integração entre desenvolvimento econômico, políticas sociais e transição energética. Destacam-se o eixo de Transição e Segurança Energética e o esforço de aperfeiçoamento regulatório e qualificação de projetos para ampliar a atratividade ao investimento privado. Evidências preliminares indicam maior direcionamento de recursos para as regiões Norte e Nordeste, reduzindo a histórica concentração no Sudeste.
Assim, o Novo PAC se consolida como a edição mais abrangente e multissetorial do programa, articulando objetivos de crescimento, inclusão e sustentabilidade em um arranjo que combina investimento público, indução ao investimento privado e integração com políticas ambientais e territoriais contemporâneas.
Comparação das três edições
Os PACs revelam trajetória pendular: o PAC 1 priorizou infraestrutura econômica para superar gargalos produtivos estruturais; o PAC 2 deslocou o eixo para a infraestrutura social, impulsionado pela expansão do MCMV, mas também dando continuidade em obras de energia e logística iniciadas na primeira edição; o Novo PAC, por sua vez, adota arranjo mais equilibrado e alinhado à agenda ambiental. Também há evolução institucional: da coordenação inicial com fragilidades (PAC 1) para maior formalização e monitoramento (PAC 2) e, mais recentemente, para uma estratégia que combina forte indução ao investimento privado, qualificação do ambiente regulatório e maior articulação federativa (Novo PAC). Regionalmente, enquanto PAC 1 e PAC 2 concentraram recursos no Sudeste, o Novo PAC busca maior equilíbrio territorial, com atenção ampliada ao Norte e Nordeste.
Assim, a comparação entre as três edições do PAC revela um processo de amadurecimento institucional e de rearranjo das prioridades estratégicas do investimento público no Brasil. Do foco inicial em infraestrutura econômica, o programa evoluiu para incorporar, de forma crescente e mais estruturada, elementos sociais, urbanos, ambientais e territoriais, refletindo um entendimento mais amplo do papel da infraestrutura no desenvolvimento nacional.
*Júlia Taboza Brunacci é graduanda em Economia na UnB (Universidade de Brasília).
**Geovana Lorena Bertussi é professora associada do Departamento de Economia da UnB.
***Luis Guilherme Alho Batista é doutorando em Economia na UnB, consultor da Charles River Associates, sócio da Pakt Consultoria e Assessoria e professor no IFB (Instituto Federal de Brasília).
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