A declaração de inidoneidade e os limites da atuação regulatória

Felipe Freire da Costa*

É tentador, imagino, moldar o arcabouço regulatório de forma a satisfazer uma visão de mundo. Nessa hora, a lei parece se tornar apenas um detalhe.

As autorizações de Trip (Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros) exemplificam bem essa situação.

Desde a publicação da Resolução ANTT nº 6.074/2025, que recebeu a alcunha de Marco das Penalidades, já me manifestei em oito oportunidades, entre textos, um artigo e uma entrevista, alertando que a norma regulatória atropela a Lei nº 10.233/2001 sob o pretexto de combater o transporte clandestino e a subautorização da prestação do serviço.  

Neste artigo, abordarei como a experiência da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) com a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade ajuda a compreender os limites da atuação regulatória e como essa lição foi negligenciada no processo de formação do Marco das Penalidades. 

Antecipo a conclusão: não se pode confundir a necessária autocontenção regulatória com a defesa da inércia estatal perante os autorizatários que operam em desacordo com os limites de suas autorizações; busca-se, sim, evitar a ação estatal amparada no arbítrio, ancorada na ideia de que “os fins justificam os meios”. 

Aos infratores, a lei, nada além e nada aquém. 

O que aprender com a sanção de declaração de inidoneidade na Lei nº 10.233/2001?
A forma mais didática de demonstrar a ausência de limites da regulação de Trip se dá pelo exame da aplicação da sanção de declaração de inidoneidade.

Em 2001, o legislador dispôs que a declaração de inidoneidade “será aplicada a quem tenha praticado atos ilícitos visando frustrar os objetivos de licitação ou a execução de contrato”.                    

Licitação e contrato são elementos alheios às autorizações de transporte rodoviário interestadual de passageiros, uma vez que essas independem de licitação (art. 43, I, da Lei nº 10.233/2001) e são outorgadas mediante termo de autorização (art. 44 da Lei nº 10.233/2001).

A mesma lei que não permite que uma autorizatária de Trip seja declarada inidônea também não admite que agentes com ato de outorga expedido pela ANTT sejam qualificados como operadores clandestinos. 

Ainda assim, a norma legal sobre a declaração de inidoneidade, editada em 2001, foi ignorada pela ANTT até o ano de 2020. Evidência disso é a redação do art. 56 da Resolução ANTT nº 4.770/2015:   

Art. 56. O descumprimento parcial ou total do disposto nesta Resolução, e das normas e regulamentos editados pela ANTT, ensejará à autorizatária, garantida a ampla defesa e o contraditório, sem prejuízo das sanções de natureza civil e penal:

I – penalidades de:

…

e) declaração de inidoneidade; […]

A norma regulatória de 2015, revogada em 2023, previa a penalidade de declaração de inidoneidade para as autorizatárias de Trip, em clara afronta à lei, que reservava essa sanção para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos. 

Ao longo dos anos, diversas autorizatárias foram declaradas inidôneas com fundamento em norma infralegal incompatível com a Lei nº 10.233/2001. A título de exemplo, na edição do dia 9 de abril de 2020 do Diário Oficial da União, foram publicados quatro atos em que a ANTT aplicou a declaração de inidoneidade a autorizatárias de transporte rodoviário:

1. Deliberação ANTT nº 183/2020; 
2. Deliberação ANTT nº 184/2020;
3. Deliberação ANTT nº 192/2020; e
4. Deliberação ANTT nº 193/2020. 

Reproduz-se o conteúdo da redação original da Deliberação ANTT nº 183/2020, que exemplifica bem a ausência de limites à regulação de Trip:

Art. 1º Aplicar pena de declaração de inidoneidade à empresa Gomes Turismo Eireli, CNPJ nº 22.309.404/0001-02, pelo prazo de 5 (cinco) anos, com a consequente cassação da Autorização, em conformidade com o inciso II do artigo 86, do Decreto nº 2.521, de 20 de março de 1998, e artigo 78-I, parágrafo único, da Lei nº 10.233 de 5 de junho de 2001.

Art. 2º Instaurar processo administrativo ordinário também em face dos administradores e controladores da interessada, com fulcro no disposto no art. 78-E da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001 e no art. 4º da Resolução nº 5.083, de 27 de abril de 2016.

 Em um único ato, a autoridade reguladora violou pelo menos três dispositivos da Lei nº 10.233/2001:

1. aplicou a inidoneidade a uma empresa que não praticou atos ilícitos visando frustrar os objetivos de licitação ou a execução de contrato (art. 78-I);
2. aplicou a inidoneidade de forma cumulada com a cassação, quando a multa é a única sanção que pode ser aplicada de forma conjunta com a cassação (art. 78-F); e
3. instaurou um processo administrativo ordinário em face dos administradores ou controladores da empresa sancionada sem que houvesse qualquer regulamentação sobre esse tema, contrariando o art. 68 da Lei nº 10.233/2001 ( tema só foi regulamentado recentemente, pela própria Resolução ANTT nº 6.074/2025).

Na Deliberação ANTT nº 192/2020, declarou-se inidônea uma autorizatária que teria promovido a cessão do seu controle societário sem prévia anuência da agência, violando o art. 23 do Decreto nº 2.521/1998. Em decorrência, aplicou-se a norma do inciso III do art. 86 do Decreto nº 2.521/1998, a despeito dos limites fixados no art. 78-I da Lei nº 10.233/2001.  

Há fortes razões para sustentar a nulidade dessas sanções, pois foram impostas com base em normas inválidas.

A Deliberação ANTT nº 366/2020, publicada meses após os atos acima referidos, sugere uma inflexão: diante de situação semelhante, a agência adotou solução sancionatória compatível com a lei. 

Tal como no caso da Deliberação ANTT nº 192/2020, a empresa foi penalizada por descumprir o art. 23 do Decreto nº 2.521/1998. Todavia, diferentemente do primeiro caso, em que a agência aplicou uma penalidade juridicamente questionável, no segundo caso entendeu-se corretamente pela cassação da autorização da Viação Itapemirim S/A.

Porém, em razão dos efeitos gravosos que o fim da operação daquela empresa poderia trazer aos usuários do setor, a ANTT decidiu pela convolação da cassação em penalidade alternativa de multa. 

Na Deliberação ANTT nº 192/2020 a agência descumpriu a lei. Na Deliberação ANTT nº 366/2020 a agência seguiu a lei. 

Reconhecer que o primeiro ato foi um erro e que o segundo foi um acerto é entender que há limites para a atuação estatal, próprios de um Estado de Direito. 

É importante destacar que existe um abismo entre apontar a nulidade de um ato sancionador e defender a impunidade de operadores infratores.

Os infratores devem responder por suas ações e omissões nos exatos limites da lei, e por isso tenho me manifestado de forma contundente contra os diversos vícios, formais e materiais, da Resolução ANTT nº 6.074/2025.

A disciplina sancionatória das autorizações de transporte rodoviário de passageiros tem contornos muito nítidos na Lei nº 10.233/2001. Um deles é que pessoas físicas ou jurídicas que possuem ato de outorga expedido pela ANTT não podem ser qualificadas como transportadores clandestinos; logo, não podem ser penalizadas com a sanção de perdimento do veículo.  

Quem diz isso com clareza solar não sou eu, é o art. 78-K da Lei nº 10.233/2001, que vincula a sanção de perdimento à hipótese de reincidência no transporte clandestino.  

O passo inicial para o efetivo combate à clandestinidade no transporte rodoviário de passageiros tem início e fim na lei.

Aos clandestinos: multa e perdimento do veículo. Aos autorizatários: advertência, multa, suspensão ou cassação. Nada além e nada aquém. 

Os limites da atuação regulatória
Ao criar normas que afetam direitos de agentes econômicos e de usuários sem análise de impacto regulatório e sem participação social, a regulação se distancia de suas fronteiras e corre o risco de se converter em arbítrio.

Repetir com o perdimento do veículo os mesmos erros cometidos com a declaração de inidoneidade reforça a percepção de que a regulação de Trip não enxerga limites para sua atuação.

Se as autoridades reguladoras são incapazes de reconhecer os seus limites, alguém precisa fazê-lo.

*Felipe Freire da Costa é coordenador-geral de Serviços Aéreos e Aeroportos Concedidos do Ministério de Portos e Aeroportos. Especialista em Regulação, bacharel em Direito e mestre em Engenharia de Transportes.

As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.