Milton Carvalho Gomes*
A ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) está no centro da maior revolução contratual já vista no setor rodoviário brasileiro. Em fevereiro de 2025, a agência concluiu um feito inédito: a publicação dos cinco regulamentos que compõem o novo RCR (Regulamento das Concessões Rodoviárias), o que encerra uma fase de intensa engenharia normativa e dá início a um desafio ainda mais ambicioso – migrar dezenas de contratos vigentes, com estruturas diferentes e complexas, para um novo regime unificado.
A jornada até aqui
O RCR resulta de esforço notável de sistematização normativa, estruturado em cinco resoluções que cobrem a integralidade do ciclo de vida das concessões rodoviárias federais. O RCR-1 (Resolução ANTT 5.950/2021) estabelece as diretrizes gerais e a estrutura regulatória, define princípios interpretativos, garantias processuais, direitos dos usuários e a introdução da regulação responsiva através da classificação periódica de desempenho das concessionárias. O RCR-2 (Resolução ANTT 6.000/2022) disciplina os aspectos técnicos da indústria rodoviária, a gestão de bens reversíveis, execução de obras, padrões construtivos e a figura do verificador independente. O RCR-3 (Resolução ANTT 6.032/2023) estabelece regras sobre financiamentos e informações a acionistas; garantia da execução contratual; seguros; receitas tarifárias e não tarifárias; fatores tarifários; verbas e contas da concessão. O RCR-4 (Resolução ANTT 6.053/2024) regulamenta a fiscalização e o regime sancionatório sob a lógica da regulação responsiva, com escalonamento proporcional de medidas preventivas, corretivas e punitivas. O RCR-5 (Resolução ANTT 6.063/2025) trata do encerramento das concessões, caducidade, relicitação e mecanismos de continuidade do serviço público.
A ambição do RCR é mudar o centro de gravidade da regulação. Em vez de contratos extensos e cheios de minúcias operacionais, o novo modelo leva boa parte dessas regras para o regulamento da ANTT e busca deixar no instrumento contratual apenas o essencial. A ideia é de que os contratos devem ser mais sucintos, para facilitar a padronização entre concessões e permitir que a agência atualize normas de gestão e fiscalização contratual com maior agilidade, sem depender de sucessivos aditivos. Nessa linha, busca-se uma regulação mais moderna, coerente e capaz de evoluir sem perder segurança jurídica.
Dessa visão decorrem duas promessas do RCR. A primeira, mais evidente, é a criação de novos contratos de concessão completamente reformulados para futuras licitações. Esses contratos não serão de uma sexta etapa de concessões, no sentido incremental que caracterizou a evolução das etapas anteriores, mas sim “contratos-RCR”, de uma nova etapa estruturada segundo a lógica do Regulamento, com remissões sistemáticas às resoluções da ANTT e com conteúdo contratual mais conciso.
A segunda promessa, bem mais desafiadora e complexa, diz respeito à migração dos contratos vigentes para o novo regime. Essa convergência ao Regulamento está prevista expressamente no RCR-1, que traz duas regras importantes nesse sentido. O art. 3, inciso II, determina que o regulamento se aplica aos contratos “aditados para adequação aos termos desta Resolução”, e o art. 28-A, que trata especificamente de um termo aditivo “para adesão ao Regulamento das Concessões Rodoviárias”, dispondo que a Superintendência elaborará uma minuta referencial, levando em conta as particularidades de cada etapa de concessão e sua assinatura será facultativa para as concessionárias e deve ser negociada entre as partes.
A ANTT precisa construir um modelo de termo aditivo capaz de migrar contratos das cinco etapas que marcaram a evolução das concessões rodoviárias federais, que foram incorporando instrumentos cada vez mais aprimorados: os fatores D, E, A e C, sistemas de contas vinculadas para garantir investimentos, regras de revisão tarifária, procedimentos de aprovação de projetos, mecanismos de reclassificação tarifária, regimes diversos de exploração de receitas acessórias, sistemas de fiscalização com diferentes graus de detalhamento e intensidade, regimes sancionatórios com escalas punitivas distintas e evoluções significativas na matriz de riscos contratuais. Migrar essa diversidade para um regime padronizado exige decisões elaboradas sobre o que permanece no contrato, o que migra ao RCR e como calcular os impactos econômicos dessa transição.
Migrar essa multiplicidade de arranjos para o regime padronizado do RCR não pode ser exercício de uniformização forçada que ignore as particularidades de cada concessão. Um termo aditivo que simplesmente substituísse todas as cláusulas contratuais pelas disposições do RCR, sem considerar as especificidades de cada etapa e de cada concessão concreta, geraria inevitavelmente desequilíbrios, disputas e potencial judicialização. Por outro lado, permitir que cada concessão negocie bilateralmente um termo aditivo inteiramente customizado frustraria o objetivo central do RCR, que é precisamente criar padronização e uniformidade de tratamento. É preciso encontrar um ponto de equilíbrio, um termo aditivo com estrutura comum aplicável a todas as concessões e espaço para ajustes específicos quando verdadeiramente justificados pelas particularidades de cada contrato.
Três dilemas que definem o sucesso da implementação
Dilema 1: Definir o núcleo essencial do contrato
A proposta de simplificar os contratos de concessão, com a transferência substancial de regras para o âmbito das resoluções, já traz em sua ideia central a necessidade de uma decisão sobre o que constitui o núcleo essencial que deve permanecer contratualizado e o que pode ser disciplinado apenas em regulamento. Vamos identificar aqui as três possibilidades dessa decisão que será estruturante de todo o processo.
Em primeiro lugar é preciso que se determine quais são as cláusulas singulares do contrato de concessão, aquelas que estarão contratualizadas e que não são temas disciplinados no RCR. A matriz de riscos é um claro exemplo. Embora o RCR trate de forma esparsa de alguns riscos, não o faz de maneira sistemática, e a definição concreta de quais eventos justificam reequilíbrio em determinada rodovia depende de características específicas daquela infraestrutura, daquele território e daquele arranjo econômico-financeiro. Da mesma forma, elementos como o objeto específico da concessão, o prazo contratual, as obras e serviços a serem executados (CAPEX específico) a tarifa básica, entre outros, permanecem contratuais porque dizem respeito às condições particulares de cada concessão.
O segundo grupo compreende regras padronizadas, mas estabilizadoras, ou seja, elementos essenciais que, embora padronizados no RCR, convém replicar no contrato para conferir segurança jurídica aos contratantes, retirando-as do escopo das alterações unilaterais por decisão do Estado, às quais o Regulamento está sujeito. Regras sobre atualização tarifária, garantias contratuais e regime de receitas acessórias, por exemplo, podem estar detalhados no RCR, mas seu desenho fundamental deve ser reproduzido no contrato para que alterações posteriores não possam modificar unilateralmente esses mecanismos sem anuência da concessionária.
O terceiro conjunto normativo engloba regras que ficam apenas no RCR e são excluídas definitivamente do texto contratual. São normas mais procedimentais, operacionais ou de gestão administrativa que não afetam de forma significativa o equilíbrio econômico-financeiro nem a alocação de riscos. Prazos para apresentação de relatórios periódicos, formatos de documentação técnica, procedimentos de comunicação entre concessionária e agência, critérios de aprovação de projetos, entre tantos outros elementos, podem ser inteiramente regulamentados no RCR sem comprometer a segurança do investidor. Essas normas beneficiam-se dessa abordagem porque permitem atualização técnica ágil sem necessidade de aditivos contratuais, além de facilitarem padronização que reduz custos de transação para todos os envolvidos.
Embora pareça simples a divisão aqui apontada, o problema está em que não há critério objetivo e universal para classificar cada norma em uma dessas três categorias. O que constitui elemento essencial que exige contratualização pode variar segundo a perspectiva do investidor, que prefere máxima estabilidade, da ANTT, que prefere máxima flexibilidade regulatória, ou de órgãos de controle, que podem ter visões próprias sobre adequação de cada arranjo. “Contratos-RCR” para futuras licitações poderão definir essa divisão ab initio, mas termos aditivos para contratos vigentes precisarão fazer escolhas que levem em consideração os regramentos contratuais atuais, que ponderem o que cada contrato já disciplina, no que o RCR inova, e definam o que é verdadeiramente indispensável manter contratualizado.
Dilema 2: Calcular o incalculável
O artigo 28-A do RCR-1 estabelece que a migração ao RCR deve preservar o equilíbrio econômico original do contrato mediante revisão extraordinária, observada a materialidade do impacto das alterações contratuais. Mas como calcular o impacto econômico-financeiro de transformações predominantemente qualitativas em múltiplas vertentes contratuais simultâneas?
A migração ao modelo RCR envolve alteração profunda no regime sancionatório (passando a adotar uma lógica de regulação responsiva), e em diversos procedimentos, o que pode torná-los mais ou menos onerosos segundo o caso. Envolve alteração de regras sobre receitas acessórias, sobre gestão de verbas contratuais, sobre verificação independente, entre dezenas de outros elementos. Cada uma dessas mudanças tem, em tese, algum impacto econômico, mas muito desse impacto não é mensurável matematicamente e qualquer modelagem financeira que pretenda quantificar essas mudanças estará assentada sobre premissas especulativas sobre comportamentos futuros, probabilidades de eventos contingentes e valoração subjetiva de riscos qualitativos.
Nesse cenário, a única abordagem que possibilitará uma migração de regime jurídico dos contratos atuais é aquela que tome admita explicitamente uma margem de flexibilidade e razoabilidade ao invés de buscar precisão absoluta. Implica, ainda, reconhecer que a migração ao RCR gera, por si mesma, externalidades positivas significativas que devem ser consideradas no cálculo de custo-benefício, pois a padronização reduz custos de transação para todos os agentes, facilita comparabilidade entre concessões, diminui disputas interpretativas, permite atualização mais ágil e moderniza instrumentos de gestão contratual.
Mas há sempre o risco de que essa flexibilidade, indispensável à viabilidade prática da migração, seja contestada posteriormente por órgãos de controle que, analisando ex post a migração, com um rigor matemático que não era possível ex ante, questionem a ausência de cálculo preciso de cada impacto individual. Para minorar esse risco – mas não eliminá-lo – a ANTT pode estabelecer desde o início os parâmetros de materialidade acordados, documentar as hipóteses e premissas adotadas, e criar mecanismos de revisão que permitam ajustes futuros se os impactos efetivos divergirem substancialmente das estimativas iniciais.
Dilema 3: A corregulação como caminho necessário
O terceiro problema diz respeito à definição de como estruturar institucionalmente o processo de construção dos termos da migração, ou seja, como chegar na redação jurídica dos termos aditivos. Voltando ao artigo 28-A do RCR-1, vemos que a migração dos contratos vigentes ao modelo RCR adotará minuta padronizada definida pela Superintendência competente da ANTT, tendo em conta as particularidades de cada etapa do Programa de Concessões, e que poderá ser promovida de forma individual ou em rodadas de negociação entre a ANTT e mais de uma concessionária. O caráter negocial da migração está, portanto, explicitamente reconhecido na própria norma.
Abre-se, aqui, espaço para algo que se pode chamar de corregulação, modelo que possibilita que agência e concessionárias construam conjuntamente soluções de interesse público. Não se pode ignorar, em situações assim, que o setor regulado compreende de forma mais completa e profunda os impactos de cada elemento do novo regulamento em seus próprios contratos, e que, por isso, podem contribuir decisivamente na construção do modelo de termo aditivo para a migração. Ao mesmo tempo, a ANTT não pode entregar essa tarefa unicamente ao setor, devendo participar ativamente dessa construção, dentro da lógica negocial anunciada pelo RCR-1.
A boa notícia é que a ANTT, desde 2024, possui um Comitê de Interlocução para promoção de segurança jurídica (SEJANTT), que reúne regulados, reguladores, representantes dos usuários e da sociedade, que constitui um ambiente institucional adequado para a estruturação desse modelo de corregulação, e que pode ser bem utilizado para a elaboração conjunta dos termos e regras para a migração de regime. No âmbito da SEJANTT pode ser constituída uma comissão específica para elaboração de proposta de termo aditivo de migração ao RCR, composta, dentre outros atores interessados, por servidores da ANTT com conhecimento técnico sobre as concessões rodoviárias, especialistas indicados pelas concessionárias com experiência prática de execução contratual, e representantes da Procuradoria Federal junto à ANTT para assegurar conformidade jurídica da proposta.
O modelo de corregulação não transfere poder decisório final às concessionárias nem compromete autoridade da ANTT. A comissão mista elabora proposta, mas a decisão de aprová-la, modificá-la ou rejeitá-la cabe à Diretoria Colegiada da ANTT por meio de processo administrativo regular. A construção unilateral dessas regras, embora aparentemente mais segura do ponto de vista de independência regulatória, pode resultar em termos aditivos inadequados que inviabilizam a migração ou geram disputas futuras. Por outro lado, a corregulação estruturada, com controles institucionais adequados, é o caminho que pode produzir solução padronizada e tecnicamente viável em tempo adequado à elaboração sem precedentes dessa transformação contratual.
Da inovação regulatória à transformação contratual
A conclusão do RCR em fevereiro de 2025 representa conquista regulatória notável que posiciona o marco normativo brasileiro entre os mais desenvolvidos internacionalmente. O verdadeiro teste institucional, contudo, e que está apenas começando, é operacionalizar a migração de dezenas de contratos vigentes, de cinco etapas distintas, para esse novo regime padronizado. A análise dos três problemas que se apresentam demonstra que essa transformação contratual exige capacidades institucionais diferenciadas daquelas que permitiram o sucesso da fase de elaboração normativa.
A elaboração dessa transformação exigirá mais do que regulamentos bem desenvolvidos; exigirá novas formas de colaboração institucional capazes de traduzir o refinamento do marco regulatório em mudança concreta e bem-sucedida dos contratos vigentes. Os próximos marcos do sucesso do RCR são a elaboração de um novo modelo de contrato para as próximas licitações e a assinatura de termos aditivos de migração para os contratos vigentes. O RCR entregou o desenho; agora é o momento da execução.
*Milton Carvalho Gomes é procurador federal e secretário-adjunto de Infraestrutura da SAJ/Presidência da República. Doutorando em Direito e Economia pela Universidade de Lisboa. Coordenador do Better Regulation/IDP.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
