Fabio Sertori* e Leonardo Frey Chaves**
A concessão de serviços públicos costuma suscitar controvérsias quanto à necessidade de edição de lei específica que autorize o Poder Executivo a delegar a prestação de determinado serviço. Essa questão assume especial relevância quando se trata dos serviços de saneamento básico, setor marcado pela urgência da universalização do acesso e pela crescente utilização de instrumentos de delegação para viabilizar investimentos e ampliar a cobertura dos serviços.
A controvérsia se reflete, inclusive, em manifestações de membros do Poder Executivo municipal, como, por exemplo, do prefeito de Porto Alegre, Sebastião Melo, que chegou a declarar avaliar realizar a concessão dos serviços de saneamento da capital gaúcha mesmo sem autorização legislativa, o que gerou reações no âmbito político e institucional. Ainda assim, meses após a declaração, a autorização para a concessão dos serviços públicos de saneamento foi aprovada pela Câmara de Vereadores.
O ponto central, portanto, reside em saber se a autorização legislativa constitui requisito jurídico indispensável para viabilizar a concessão dos serviços públicos de saneamento básico ou se trata de opção política a ser adotada pelo executivo municipal.
A Lei 9.074/1995, que estabelece normas para outorga e prorrogações de concessões e permissões de serviço público, prevê expressamente, em seu art. 2º, como regra geral, que a outorga de concessão ou permissão de serviços públicos exige lei autorizativa. No entanto, o mesmo dispositivo legal traz uma exceção relevante: ficam dispensadas de autorização legislativa as concessões de serviços de saneamento básico e de limpeza urbana.
Essa exceção não pode ser compreendida de forma isolada. A prestação dos serviços de saneamento básico é disciplinada por um arcabouço normativo robusto, que estabelece diretrizes nacionais, metas de universalização, exigências contratuais, padrões regulatórios e mecanismos de controle para a prestação dos serviços. Nesse contexto, a decisão de conceder o serviço não se confunde com a criação de uma política pública, mas com a escolha administrativa do instrumento mais adequado para sua implementação, o que se insere no âmbito da competência típica do Poder Executivo.
Ainda assim, a dispensa da lei autorizativa não é consenso absoluto. Sustenta-se, de um lado, que a exigência de autorização legislativa reforçaria a legitimidade democrática da concessão e ampliaria o controle político sobre a delegação de serviços públicos essenciais. Esse argumento encontra eco em diversas leis orgânicas municipais que condicionam a outorga de concessões à edição de lei autorizativa.
Por outro lado, é crescente o entendimento de que a exigência de autorização legislativa configura ingerência indevida do Poder Legislativo sobre a competência típica do Executivo para organizar e prestar os serviços públicos locais. Submeter essa decisão à aprovação da Câmara Municipal equivaleria a deslocar para o Legislativo uma atribuição de natureza eminentemente administrativa, em afronta ao princípio da separação dos Poderes.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem caminhado nesse sentido. A Corte já confirmou decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que declarou inconstitucional norma municipal que condicionava a celebração de contratos de concessão à autorização legislativa prévia, por violação à separação dos Poderes, como se observa no julgamento do Agravo de Instrumento 755.058/MG.
Os tribunais de contas também vêm consolidando entendimento alinhado a essa orientação. O TCE/MT (Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso), por exemplo, ao responder consulta formulada pelo município de Guarantã do Norte (MT) sobre a necessidade de edição de lei municipal autorizativa para a concessão dos serviços de saneamento, firmou entendimento, por meio da Resolução de Consulta 7/2023, no sentido de que a delegação desses serviços independe de lei autorizativa municipal específica. Segundo o tribunal, a exceção prevista no art. 2º da Lei 9.074/1995 “se sobrepõe a eventual dispositivo constante em lei orgânica ou outro diploma legal de âmbito municipal”.
O TCE/PR (Tribunal de Contas do Estado do Paraná), por sua vez, ao analisar a Denúncia 496168/19, também reconheceu a possibilidade de dispensa da lei autorizativa para eventual concessão dos serviços de água e esgoto do município de Maringá, ainda que a lei orgânica municipal condicionasse a concessão à aprovação legislativa, justamente por incompatibilidade com a legislação federal.
No estado de São Paulo, essa compreensão também se encontra consolidada. O Tribunal de Contas do Estado vem decidindo que a concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário independe de lei municipal autorizativa específica, em exames prévios de edital envolvendo municípios, dentre os quais citamos como exemplo Pirangi.
Já o Tribunal de Justiça do estado, ao apreciar ações diretas de inconstitucionalidade, tem afastado a validade de dispositivos de leis orgânicas e normas municipais que condicionam a delegação desses serviços à autorização da Câmara Municipal, como no caso do Município de Santa Cruz das Palmeiras, reforçando a orientação segundo a qual tal exigência não se harmoniza com a ordem constitucional vigente.
Em síntese, o cenário jurisprudencial atual confere respaldo para que municípios realizem concessões dos serviços de saneamento básico sem necessidade de uma lei autorizativa específica. A dispensa decorre de opção expressa do legislador federal e se harmoniza com a repartição constitucional de competências.
Isso não significa que a edição de lei autorizativa seja juridicamente vedada ou institucionalmente inadequada. Em concessões de saneamento básico, marcadas por impactos de longo prazo, a aprovação de lei específica pode representar uma boa prática de governança e de legitimação institucional. O que se sustenta, contudo, é que essa providência não constitui requisito indispensável para a validade da concessão.
Cumpre registrar, por fim, que o tema se encontra em debate no plano legislativo federal. O Projeto de Lei 7.063/2017, aprovado na Câmara dos Deputados em maio de 2025 e atualmente em tramitação no Senado Federal, promove a revogação do art. 2º da Lei 9.074/1995, que, como visto, estabelece uma regra geral de exigência de lei autorizativa para concessões.
Nesse cenário, caso venha a ser promulgada lei nesses termos, o saneamento básico deixará de ocupar a posição de exceção expressa, para se alinhar a uma compreensão mais ampla segundo a qual a decisão de conceder serviços públicos se insere no âmbito da competência administrativa do Poder Executivo, não se sujeitando, como regra, à autorização legislativa específica.
*Fabio Sertori é sócio da equipe de infraestrutura da Spalding Sertori Advogados.
**Leonardo Frey Chaves é mestrando em Regulação e Governança dos Recursos Hídricos na UFRGS. Certified Public-Private Partnerships (PPP) Foundation (CP3P-F). Advogado da equipe de infraestrutura da Spalding Sertori Advogados.
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