George Santoro* e Leonardo Ribeiro**
Milton Santos, um dos maiores geógrafos e pensadores do mundo, classificava as ferrovias como sistemas de engenharia que geram fixos e fluxos. Ele explicava que uma infraestrutura ferroviária não tem sentido sozinha; um porto ou uma estação ferroviária “morre” sem os navios e os trens, pois o que lhes dá vida é a função vital da circulação.
A trajetória ferroviária brasileira pode ser analisada a partir de três grandes ciclos. O primeiro ocorreu na década de 1990, no contexto da desestatização da antiga RFFSA (Rede Ferroviária Federal S.A.). À época, o objetivo primordial consistia em aliviar o Tesouro Nacional do ônus decorrente dos déficits operacionais acumulados e maximizar a arrecadação obtida com a transferência dos ativos à iniciativa privada. A prioridade concentrava-se na alienação e na recuperação operacional das malhas existentes.
O segundo ciclo teve início décadas mais tarde, quando o país buscou transferir à iniciativa privada projetos ferroviários concebidos ou iniciados pelo setor público, especialmente pela Valec. Inserem-se nesse contexto a Ferrovia Norte-Sul e o primeiro trecho da Fiol, na Bahia. O objetivo central permanecia sendo a redução da necessidade de investimentos públicos diretos na implantação e operação da infraestrutura.
Hoje o Brasil ingressa em um terceiro ciclo ferroviário. Diferentemente dos anteriores, voltados predominantemente à redução dos encargos do Tesouro Nacional, este novo ciclo concentra-se no desenvolvimento de corredores logísticos integrados, com ênfase na interoperabilidade entre diferentes modais de transporte, na promoção da competitividade econômica e na redução dos custos logísticos nacionais. Além disso, busca-se recuperar o patrimônio público ferroviário, que sofreu significativa deterioração ao longo dos anos. O país passou de aproximadamente 35 mil quilômetros de malha operacional para menos de 10 mil quilômetros efetivamente em funcionamento, evidenciando a necessidade de reconstrução e revitalização da infraestrutura existente.
Nesse contexto, o desafio deixou de se limitar à concessão de ativos ou à transferência de obras ao setor privado. O principal desafio passou a consistir na estruturação de projetos capazes de atrair capital em um cenário caracterizado por taxas de juros mais elevadas, alocação de recursos mais seletiva com investidores cada vez mais criteriosos.
Ativos de elevada complexidade financeira, as ferrovias demandam volumes expressivos de investimento, longos períodos de maturação e adequada alocação de riscos. Nesse cenário, engenharia e regulação permanecem essenciais, porém já não são suficientes por si só.
A principal inovação da nova Política Nacional Ferroviária foi incorporar a dimensão financeira ao centro da estratégia de expansão da infraestrutura.
O país passou a desenvolver uma arquitetura institucional capaz de combinar diferentes instrumentos de financiamento e mitigação de riscos. Nessa abordagem, atuam de forma complementar investimentos cruzados entre contratos ferroviários, aportes públicos destinados à infraestrutura estratégica, garantias estruturadas, financiamento de longo prazo e licenciamento prévio a cargo do governo por meio da Infra S.A.
Uma das inovações mais relevantes foi a criação das contas vinculadas para investimentos ferroviários. Inspirado em experiência já consolidada no setor rodoviário, o mecanismo permite direcionar recursos provenientes de renegociações contratuais, indenizações, acordos consensuais e aportes de recursos, vindos do orçamento da União, para uma conta segregada destinada exclusivamente à SPE (Sociedade de Propósito Específico), responsável pela operação e expansão da malha ferroviária.
Na prática, estabelece-se um sistema permanente de reciclagem de capital, por meio do qual parte da riqueza gerada por ativos ferroviários maduros passa a financiar novos projetos. Trata-se de uma lógica amplamente adotada nos mercados internacionais de infraestrutura, contribuindo para reduzir a dependência exclusiva de recursos orçamentários.
Outro avanço relevante que merece destaque foi a criação de mecanismos de aporte destinados à viabilização de projetos estratégicos. Diferentemente de subsídios operacionais, esses recursos são direcionados exclusivamente à implantação, recuperação ou modernização de ativos permanentes que permanecerão incorporados ao patrimônio público.
Ao reduzir a necessidade de capital privado na fase inicial dos empreendimentos, amplia-se a atratividade econômica dos projetos e expande-se significativamente o universo de potenciais investidores.
A agenda também passou a contemplar instrumentos modernos de garantia. Estruturas vinculadas ao FDIRS (Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável) passaram a possibilitar a mitigação de diferentes categorias de risco, aproximando o Brasil das melhores práticas internacionais de blended finance e contribuindo para a redução do custo de capital dos empreendimentos.
O quarto pilar dessa transformação consiste no financiamento de longo prazo. O acesso a linhas estruturadas pelo BNDES, em condições compatíveis com o ciclo de maturação dos ativos ferroviários, contribui para tornar os projetos efetivamente financiáveis.
Entretanto, as mudanças não se restringem ao campo financeiro. A criação da Política Nacional de Outorgas Ferroviárias conferiu maior previsibilidade aos investidores ao organizar uma carteira estruturada de projetos. O fortalecimento do regime de autorizações ferroviárias ampliou o espaço para shortlines e projetos regionais. Por sua vez, os mecanismos de chamamento público passaram a possibilitar a recuperação e reutilização de trechos ferroviários subutilizados.
O país passou a compreender as ferrovias como uma rede integrada, e não como um conjunto de projetos isolados.
A expansão da Norte-Sul em direção ao Arco Norte, a integração da Transnordestina, os projetos da Ferrogrão, da Fico e da Fiol, a renovação da Ferrovia Centro-Atlântica, a revitalização da Malha Oeste e a futura EF-118 representam mais do que investimentos individuais. Em conjunto, constituem uma estratégia nacional fundamentada nos efeitos econômicos das redes.
Assim como ocorre nos setores de energia, telecomunicações e infraestrutura digital, cada nova conexão ferroviária amplia o valor econômico dos ativos já existentes. Quanto maior a conectividade, maior a geração de carga, mais intensa a competição logística e mais elevada a eficiência operacional.
Essa é, possivelmente, a principal mudança de paradigma do setor ferroviário brasileiro. Investidores, operadores e embarcadores já não podem analisar a carteira ferroviária de forma isolada, projeto por projeto. É necessário compreender o conjunto das iniciativas e como elas se articulam para transformar profundamente a logística nacional. O modelo historicamente verticalizado, baseado em corredores relativamente fechados e com limitada competição entre rotas, tende a dar lugar a uma rede mais integrada, conectada e competitiva. Nesse novo ambiente, a eficiência logística passa a ser determinada pelo desempenho do sistema como um todo, privilegiando os agentes mais competentes e aqueles capazes de oferecer o menor custo logístico total aos usuários.
Durante décadas, o debate concentrou-se em trilhos, locomotivas e concessões. Atualmente, inclui também temas como financiabilidade, mitigação de riscos, governança e integração de redes.
Em um contexto de capital mais oneroso e investidores mais seletivos, o desafio não consiste apenas em construir ferrovias, mas em estruturar projetos capazes de atrair capital e conectar Estado, mercado e financiadores em torno de uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo.
O ciclo ferroviário brasileiro atual será definido menos pela quantidade de quilômetros construídos e mais pela capacidade de transformar a infraestrutura em uma classe de ativos atrativa para investidores. É precisamente nessa direção que a nova política ferroviária vem avançando.
*George Santoro é ministro dos Transportes.
**Leonardo Ribeiro é secretário nacional de Transporte Ferroviário.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
