Fábio Coelho Barbosa*
Lições das principais experiências internacionais na efetivação dos programas de SAF
A redução de emissões de GEE (Gases de Efeito Estufa), especialmente dióxido de carbono, do setor de aviação, que atualmente representa aproximadamente 2,5% (podendo chegar a até quatro vezes esse valor, considerando as demais emissões, além do CO2), constitui-se em um dos maiores desafios da transição energética global. Neste contexto, o denominado Combustível Sustentável de Aviação (Sustainable Aviation Fuel – SAF), combustível líquido de origem renovável, com propriedades físico-químicas semelhantes ao QAV (querosene de aviação) fóssil, destaca-se como a principal solução para reduzir as emissões de gases de efeito estufa do setor, no curto e médio prazos. Estimativas setoriais indicam que o SAF constitui-se como a principal ferramenta de transição energética para se alcançar o compromisso de emissões líquidas zero (net zero), previsto para o ano de 2050, com uma contribuição de até 65% no esforço do setor para a contenção de emissões. A despeito da existência de modelos regulatórios distintos nos países, as iniciativas convergem para o objetivo comum de criar condições de mercado capazes de reduzir o diferencial de custo entre o SAF e o QAV fóssil, ampliar a oferta do combustível renovável, reduzir volatilidade e riscos aos potenciais usuários e, por consequência, viabilizar o cumprimento das metas internacionais de neutralidade climática estabelecidas para o setor de aviação. Importante salientar que, à luz das recentes instabilidades geopolíticas, além das questões ambientais, o uso do SAF também apresenta dimensões de segurança energética, resiliência e estabilidade no abastecimento.
O mercado de SAF e as experiências internacionais
No contexto da aviação internacional, a Oaci/Icao (Organização da Aviação Civil Internacional) estabeleceu o Programa “Corsia (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation)”, mecanismo global que busca estabilizar as emissões de CO₂ da aviação internacional, por meio do monitoramento e compensação do excedente (em relação aos parâmetros estabelecidos para cada empresa) por meio do uso de SAF elegível ou da aquisição e cancelamento de créditos de carbono.
A utilização do SAF em larga escala exige a adoção de instrumentos econômicos de equalização do “cost premium” no curto e médio prazos e investimentos massivos em produção de matéria prima (renovável) e infraestruturas de produção, assim como investimentos em pesquisa e desenvolvimento. Estimativas da Iata (International Air Transport Association), constante do estudo “Finance Net Zero CO2 Emissions Roadmap – September 2024“, indicam o custo global de transição anual no período 2024-2050 (até o atingimento do compromisso “net zero”) da ordem de USD 4,7 trilhões, com um custo médio anual de transição de USD 174 bilhões (iniciando-se em USD 1 bilhão em 2025 para até USD 744 bilhões em 2050). O mesmo estudo prevê investimentos necessários da ordem de USD 3,9 trilhões a USD 8,1 trilhões no mesmo período, a depender do rendimento (“yield”) das rotas tecnológicas de produção utilizadas e do uso do coprocessamento com matérias-primas renováveis em refinarias já existentes.
EUA (Estados Unidos), UE (União Europeia) e UK (Reino Unido) lideram a estruturação do mercado global de SAF, enquanto a China se posiciona como um grande mercado em expansão, avançando na construção de capacidade produtiva e da demanda, esta utilizando como base o êxito das políticas de implementação de outros vetores de energia renovável (a exemplo dos setores de geração fotovoltaica e eólica). Destaque-se que as ações de implementação do SAF nos países têm fundamentos regulatórios distintos, por meio de abordagem por incentivos (“carrot approach”) ou o estabelecimento de obrigações (“stick approach”). A seguir, apresenta-se a síntese das experiências observadas nesses países nos processos de implementação dos programas de SAF.
Estados Unidos – No período 2020-2022, o país construiu uma estratégia nacional para o SAF. Em 2021, foi lançado o denominado “SAF Grand Challenge”, programa do governo central, de incentivo à produção do combustível sustentável, com, no mínimo, 50% de redução de emissões de CO2 no ciclo de vida, com meta de produção de 3 bilhões de galões anuais até 2030 e criação de condições para o atendimento a toda a demanda interna do setor aéreo até 2050. O foco da política adotada concentrou-se no aumento da oferta, a partir do desenvolvimento da cadeia produtiva e na ampliação da pesquisa tecnológica, por meio do DOE (Departamento de Energia), do USDA (Departamento de Agricultura) e da agência setorial FAA (Federal Aviation Administration). Em 2022, a aprovação do IRA (Inflation Reduction Act), instituiu o principal marco regulatório do SAF naquele país, consistindo de instrumento de redução de risco econômico e estímulo à produção doméstica de SAF, por meio de créditos fiscais específicos para o SAF (Seção 40B), de USD 1,25 a USD 1,75 por galão para combustíveis, com redução mínima de 50% das emissões de ciclo de vida, visando a diminuir o diferencial de custo entre o SAF e o QAV fóssil. Adicionalmente, o programa previu recursos para infraestrutura aeroportuária de armazenamento, mistura e distribuição. Na segunda fase do programa (2023–2024), os incentivos fiscais estimularam forte expansão dos investimentos em refinarias e projetos de produção, sobretudo pela rota que utiliza óleos e gorduras como matéria-prima (Hydroprocessed Ester and Fatty Acids – HEFA), reduzindo riscos financeiros e permitindo rápida ampliação da capacidade produtiva nacional, acompanhada de investimentos em infraestrutura aeroportuária. A terceira fase (2025-2026) iniciou-se com a substituição do crédito 40B pelo crédito tecnológico neutro 45Z (Clean Fuel Production Credit), aplicável a combustíveis de baixa intensidade de carbono, independentemente da tecnologia utilizada. Com a mudança de governo, a nova administração nacional (Trump) reorientou a política para uma perspectiva de segurança energética, produção doméstica e apoio à agricultura, eliminando o tratamento preferencial ao SAF dentro do crédito 45Z, restringindo a elegibilidade de matérias-primas à América do Norte e, com isso, trazendo alguma incerteza regulatória ao programa. Saliente-se que o crédito foi prorrogado até 2029 e importantes projetos industriais continuaram recebendo apoio federal. Além dos incentivos nacionais, alguns estados (Califórnia, Illinois e Washington) criaram mecanismos próprios para reduzir o custo do SAF e atrair investimentos, principalmente por meio de créditos fiscais, mercados de carbono, subsídios à produção e apoio à infraestrutura. Em síntese, os programas de incentivo ao SAF nos EUA foram decisivos para criar uma indústria doméstica em expansão, elevando a capacidade produtiva e atrair investimentos. O “SAF Premium”, diferença entre o preço do SAF e o QAV fóssil naquele país, encontra-se atualmente (setembro/2026) na faixa de duas a quatro vezes, a depender do tipo de matéria prima e incentivos utilizados. Dados públicos atualizados (02/2026) EIA (Independent Statistical and Analysis) demonstram que a capacidade produtiva de SAF (2025) foi de 30.000 barris/dia, frente a um consumo médio diário de combustível de aviação de 1,7 milhão de barris/dia (1,76%) e que o SAF deverá representar aproximadamente 2% do volume de combustível de aviação nos EUA, em 2026, com seis unidades industriais dedicadas produzindo SAF comercialmente (além das instalações de combustíveis renováveis com capacidade potencial de conversão para SAF. Os projetos anunciados para 2030 superam 3 bilhões de galões/ano de capacidade potencial. Conclui-se que, até o momento, o efeito dos incentivos (IRA, créditos fiscais 40B/45Z, programas DOE e estaduais), ainda não deslocou o QAV fóssil, para além dos 2% previstos, porém viabilizou a materialização de novos investimentos anunciados e ampliação da capacidade futura, com perspectivas concretas de forte crescimento da oferta, porém condicionada à estabilidade dos incentivos e redução de custos. Vale destacar que algumas empresas, de forma isolada, já utilizam percentuais de mistura de SAF da ordem de 10% em sua frota própria, de forma contínua, desde 2025.
União Europeia e Reino Unido – As políticas de SAF adotadas na UE e UK baseiam-se na criação obrigatória de demanda e em mecanismos de mercado de carbono. Na UE, a fase de estruturação culminou na aprovação do Regulamento ReFuelEU Aviation, que entrou em vigor em 2025, estabelecendo metas obrigatórias e crescentes de incorporação de SAF (mandatos e submandatos – de uso de combustíveis sintéticos, eSAF, produzidos com uso de energia elétrica renovável) para todos os fornecedores de combustível que operam em aeroportos da região. Na etapa de implementação dos incentivos financeiros, o principal instrumento passou a ser o mecanismo de SAF Allowances (benefício financeiro associado ao uso do combustível renovável), integrado ao EU ETS (Sistema Europeu de Comércio de Emissões), que reservou 20 milhões de permissões de emissão para equalizar parte do custo adicional suportado pelas companhias aéreas na aquisição de SAF. Esse mecanismo deverá mobilizar cerca de € 1,6 bilhão, entre 2024 e 2030. Adicionalmente, medidas complementares de suporte incluem tratamento tributário mais favorável ao SAF, acesso prioritário ao financiamento sustentável de combustíveis alinhados à Taxonomia Europeia, apoio estatal para utilização de mecanismos de mitigação de riscos, por meio das regras de auxílio estatal no contexto das CEEAG (Climate, Energy and Environmental State Aid Guidelines), criação do EU SAF Clearing House para acelerar a certificação de novas rotas tecnológicas e incentivos industriais previstos no Net-Zero Industry Act. A estratégia europeia busca combinar a expansão obrigatória da demanda com instrumentos financeiros capazes de reduzir o diferencial de custo entre o SAF e o QAV fóssil, embora esse diferencial ainda permaneça significativo, especialmente em razão de um desequilíbrio existente entre demanda e oferta.
No Reino Unido, a estratégia de promoção do SAF segue uma abordagem convergente com o ReFuelEU Aviation, ao combinar um mandato progressivo de incorporação de combustíveis sustentáveis com mecanismos de estímulo à oferta e ao investimento. O SAF Mandate britânico estabelece metas crescentes de utilização de SAF e um limite de participação decrescente do SAF HEFA nos mandatos de mistura, com o objetivo de estimular a produção de SAF por meio de rotas mais avançadas (com menor pegada ambiental). No entanto, diferentemente do modelo europeu, o Reino Unido complementa o mandato com um mecanismo de garantia de receita (Revenue Certainty Mechanism – RCM), baseado em contratos privados com contrapartes apoiadas pelo governo, nos moldes de um contrato por diferença (Contracts for Difference – CfD). O referido mecanismo tem como objetivo reduzir a incerteza sobre a receita futura dos produtores de SAF, estabelecendo um preço de referência (strike price) que compensa o produtor quando o preço de mercado fica abaixo desse nível e captura ganhos quando o preço de mercado o supera, reduzindo-se o risco de investimento e acelerando a implantação de plantas industriais. Dessa forma, sob a ótica da demanda, ambos os programas (ReFuelEU Aviation e UK SAF Mandate) atuam no sentido de criar uma demanda obrigatória de SAF. Sob a ótica financeira, no entanto, enquanto o ReFuelEU Aviation, por meio das ETS Allowances, aumenta a capacidade de pagamento do comprador e reduz o custo efetivo para a companhia aérea (demand-side support), o modelo britânico adiciona um instrumento explícito de estabilização econômica da oferta, com foco na atração de capital privado para projetos de produção de SAF, por meio de garantia de receita mínima, melhorando a bancabilidade dos projetos e reduzindo o risco de investimento (supply-side support). Com base no modelo regulatório vigente, em setembro de 2026, o ReFuelEU Aviation mantém em 2% a participação mínima obrigatória de SAF em 2026 (primeiro degrau de uma trajetória, que chega a 6% em 2030 e 70% em 2050), enquanto os dados públicos mais recentes disponíveis (EASA e ERS) indicam que aproximadamente 40% do SAF fornecido em 2024 foi importado (em torno de 80 mil ton), com aproximadamente 69% das matérias-primas utilizadas originadas de fora da UE, primordialmente da China. Relativamente ao preço do SAF, uma referência pública atual (julho/2026) (BloombergNEF) indica que o SAF na UE alcançou em média US$ 2.830/ton no 2º trimestre de 2026, cerca de duas vezes o preço do QAV fóssil, cotado no valor em US$ 1.404/ton no mesmo período. No Reino Unido, por sua vez, a obrigação de mistura subiu para 3,6% em 2026, e os dados provisórios de 2025 indicam que foram efetivamente fornecidos 2,36% de SAF em volume, superando a meta de 2% daquele ano, com cerca de 90% do SAF utilizado importado, sobretudo da China, refletindo a ainda limitada capacidade de produção doméstica. Projeções apontam o preço do SAF no Reino Unido em torno de US$ 1,50/litro, comparativamente a US$ 0,46/litro para o QAV fóssil (Jet A-1), ou seja, 3,3 vezes superior ao QAV.
Cabe mencionar que a Iata tem o entendimento, publicado em dezembro de 2025, de que a introdução de mandatos obrigatórios de SAF na União Europeia e Reino Unido precedeu a necessária expansão da oferta, produzindo um aumento significativo dos preços do SAF (em alguns casos, até cinco vezes superior ao preço-base do QAV fóssil), ainda assim, sem garantia de abastecimento. Nesse contexto, a referida associação recomenda cautela na adoção dos submandatos de combustíveis renováveis sintéticos (e-SAF), previstos para 2028 e 2030, respectivamente, no Reino Unido e União Europeia, em razão de o e-SAF, em razão de sua imaturidade tecnológica, apresentar um “price premium” substancialmente superior ao do SAF convencional (atualmente até 12 superior ao QAV fóssil) e sua oferta permanecer extremamente limitada, com o potencial de elevar os custos de cumprimento regulatório sem induzir, no curto prazo, a expansão necessária da produção.
China – A política de implementação do SAF na China ainda se encontra em uma etapa inicial, comparativamente aos EUA, EU e Reino Unido, porém em evolução consistente dentro da estratégia nacional de transição energética e de desenvolvimento industrial daquele país. A trajetória chinesa pode ser dividida em três etapas distintas: (i) incorporação do SAF às políticas de aviação sustentável (2020–2022); (ii) desenvolvimento industrial e projetos-piloto (2023–2025); e (iii) preparação para a implementação comercial em larga escala (2026 em diante).
O período 2020-2022 caracterizou-se pela inclusão do SAF na estratégia nacional de transição energética da aviação. Até então, a China concentrava seus esforços na melhoria da eficiência operacional e energética do transporte aéreo, contando apenas com iniciativas isoladas de testes com SAF e atividades iniciais de pesquisas e certificação. Em 2022, foi publicado, pela CAAC (Administração de Aviação Civil da China), no contexto do 14º Plano Quinquenal de Governo (14th Five-Year Plan, 2021–2025), o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Aviação Civil, estabelecendo como meta o uso de 50 mil toneladas de SAF até 2025 e reconhecendo o SAF como um dos principais instrumentos para reduzir as emissões do setor aéreo. Adicionalmente, foram intensificadas atividades de pesquisa, desenvolvimento tecnológico, certificação e padronização envolvendo a CAAC, universidades, fabricantes de aeronaves, companhias aéreas e empresas produtoras de combustíveis.
No período 2023-2025, a CAAC e o governo chinês publicaram (em outubro/2023) o Plano de Desenvolvimento da Manufatura da Aviação Sustentável, com foco no período 2023-2035, diretriz que estabeleceu o compromisso de integração do SAF à indústria aeronáutica doméstica da China e estabelecendo compromissos de realização de voos-teste com proporções variadas de mistura de SAF. Adicionalmente, foram adotadas ações para a expansão da capacidade industrial, mediante o desenvolvimento de projetos de construção de infraestrutura (refinarias) para produção de SAF, inicialmente utilizando a ampla disponibilidade de óleo de cozinha usado (UCO) e outras matérias-primas lipídicas no país, predominantemente utilizando a rota HEFA, com grande parte da produção inicialmente destinada ao mercado internacional, especialmente à UE. Merece destaque a criação, em julho/2024, do Centro de Pesquisa em Combustível de Aviação Sustentável (segundo centro de pesquisas da CAAC), com o objetivo de formular padrões, aprimorar os mecanismos de garantia de qualidade do SAF e avançar em metodologias de avaliação de sustentabilidade, visando à criação do sistema independente de certificação SAF (CSCS) da China. Em setembro de 2024, a NDRC (Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma) e a CAAC lançaram o projeto-piloto nacional de demonstração do uso de SAF, envolvendo voos regulares das companhias Air China, China Eastern e China Southern em quatro aeroportos estratégicos. O projeto teve como objetivo validar procedimentos de abastecimento, monitoramento da qualidade do combustível, avaliação operacional e desenvolvimento de mecanismos e padrões para a utilização de SAF, além de fortalecer a coordenação entre os diferentes atores da cadeia de suprimento.
A etapa, atualmente em implementação (setembro/2026), compreende a preparação para a expansão da utilização do SAF em caráter comercial, destacando-se a ênfase à evolução da cadeia industrial do hidrogênio para aplicações em SAF e demais combustíveis sustentáveis (amônia e metanol verdes), contida no 15º Plano Quinquenal (2026–2030). No entanto, cabe salientar que, diferentemente de UE, UK, Brasil e EUA, a China ainda não instituiu um mandato nacional obrigatório de mistura, tampouco mecanismos permanentes de incentivos econômicos, como créditos tributários ou subsídios diretos. O governo chinês tem priorizado, inicialmente, a consolidação da capacidade produtiva, da infraestrutura logística, dos sistemas de certificação e das normas técnicas, antes da introdução de obrigações regulatórias. Essa ausência de regras definitivas, ao mesmo tempo em que evita o descasamento da demanda obrigatória de SAF com a ausência de oferta necessária, tem adiado a entrada em operação de novas plantas, embora a capacidade instalada continue em ritmo crescente, porém ainda voltada principalmente às exportações. Nesse contexto, cabe destacar a iniciativa do Projeto Spark, iniciada em março de 2026, que promove a integração de experiências entre produtores, distribuidores, aeroportos e companhias aéreas, em uma cadeia integrada de SAF, visando à avaliação de metodologias nacionais de certificação, rastreabilidade ambiental e comercialização de créditos associados ao SAF, antes da implementação em larga escala.
As perspectivas para o curto prazo (2026–2030) indicam a provável adoção gradual de um programa nacional de mandatos de SAF na China, inicialmente concentrado em grandes aeroportos e voos domésticos selecionados, seguindo posteriormente para todo o mercado chinês. Estudos recentes e documentos de planejamento identificam como prioridades a diversificação das matérias-primas além do óleo de cozinha usado, o desenvolvimento de rotas tecnológicas como AtJ (Alcohol-to-Jet), com uso de biomassa lignocelulósica e uso de combustíveis sintéticos (e-SAF), criação de sistemas nacionais de certificação de sustentabilidade e rastreabilidade, além da integração do SAF ao mercado chinês de carbono. A expectativa é que os futuros instrumentos de política industrial priorizem apoio ao investimento, financiamento de plantas industriais, normalização técnica e estímulo à produção doméstica, em vez de elevados subsídios diretos ao consumo.
No médio e longo prazos (2030–2050), a estratégia chinesa tende a seguir um modelo distinto dos adotados nos Estados Unidos e na União Europeia. Enquanto estes utilizaram inicialmente incentivos fiscais ou mandatos para fomentar a demanda de SAF, a China adota uma abordagem baseada em planejamento industrial, expansão da capacidade produtiva, segurança energética e fortalecimento tecnológico nacional. Essa estratégia visa a transformar o país em um dos principais produtores mundiais de SAF, reduzindo a dependência de importações de combustíveis fósseis, agregando valor à cadeia de biocombustíveis e apoiando a meta nacional de neutralidade de carbono até 2060. O desafio central permanece reduzir o diferencial de custo em relação ao querosene convencional e estabelecer um marco regulatório que forneça previsibilidade suficiente para destravar investimentos privados em larga escala. Finalmente, merece menção o artigo “Study on phased strategies for sustainable aviation fuel (SAF) industrialization based on a tripartite evolutionary game” (de Zhou et al., 2025), que analisa como a industrialização do SAF pode superar o chamado “lock-in de alto carbono” (equilíbrio da economia de alto carbono), caracterizado por custos iniciais elevados, oferta insuficiente e baixa coordenação entre os agentes da cadeia produtiva, por meio da ação dos três atores centrais: governo, companhias aéreas e produtores de combustível, em três etapas: i) inicial; ii) desenvolvimento e iii) maturidade. O mencionado estudo argumenta que as políticas convencionais, baseadas apenas em subsídios genéricos ou metas de mistura obrigatória (mandatos), não são suficientes para resolver os gargalos específicos de cada etapa da industrialização do SAF e que a transição para um mercado de SAF economicamente viável exige instrumentos diferenciados ao longo do ciclo de desenvolvimento. Nesse contexto, recomendam-se subsídios governamentais de alta intensidade fase inicial (da ordem de 60% do SAF “cost premium”), combinados com tributação de carbono robusta para romper a dependência dos combustíveis fósseis. Na fase de desenvolvimento, o principal desafio passa a ser a coordenação entre oferta e demanda, exigindo que as companhias aéreas compartilhem custos de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento) e contribuam para a estabilidade financeira dos produtores de SAF, por meio de mecanismos de investimento e contratos de longo prazo. Finalmente, na etapa de maturidade, o estudo defende que o mercado de carbono assuma papel predominante, imprimindo competitividade econômica ao SAF e reduzindo gradualmente a dependência de subsídios. Os autores concluem que a China deve migrar de um modelo baseado em forte intervenção estatal para um sistema sustentado por mecanismos de mercado, apoiado por finanças verdes, acordos de compra antecipada (offtake agreements) e integração entre os elos da cadeia produtiva.
Brasil – A implementação do SAF no Brasil, com base na Lei nº 14.993/2024 (Lei do Combustível do Futuro), foi estruturada a partir de metas obrigatórias e crescentes de redução de GEE (Gases de Efeito Estufa) do transporte aéreo doméstico, conferindo flexibilidade para a utilização de diferentes rotas tecnológicas e combustíveis sustentáveis. A implementação da política pode ser dividida em três etapas: i) construção do marco regulatório (2023–2024); ii) preparação para implementação (2025–2026); e iii) início da execução do ProBioQAV, com a entrada em vigor dos mandatos de mistura (a partir de 2027).
No período entre 2023 e 2024, consolidou-se o marco legal do ProBioQAV, com a sanção da Lei do Combustível do Futuro, institucionalizando o SAF na política energética nacional, estabelecendo metas obrigatórias de redução das emissões do transporte aéreo doméstico e com foco em um ambiente regulatório capaz de atrair investimentos em biocombustíveis avançados, combustíveis sintéticos (e-fuels) e demais rotas certificadas. Destaque-se que modelo adotado pelo ProBioQAV substituiu a obrigação de mistura volumétrica por metas de desempenho ambiental (redução de emissões), alinhando a política brasileira às diretrizes da Oaci/Icao (Organização da Aviação Civil Internacional) e preservando a liberdade tecnológica para produtores e operadores. O Decreto nº 13.094/2026, editado em 12 de agosto de 2026, regulamentou a matéria, estabelecendo as diretrizes e a arquitetura operacional do programa, definindo os agentes e os combustíveis elegíveis, os mecanismos de certificação de sustentabilidade e mensuração das emissões em ciclo de vida, sob referência metodológica da RenovaBio (instituída pela Lei nº 13.576, de 26 de dezembro de 2017) e do Corsia/Oaci, disciplinando a emissão, registro, negociação e aposentadoria do CS-SAF (Certificado de Sustentabilidade do SAF) como instrumento de comprovação de cumprimento das metas. Adicionalmente, o mencionado decreto estabeleceu a admissibilidade de utilização do mecanismo Book&Claim (separação do atributo ambiental do SAF em relação ao produto físico e à comercialização), e definiu requisitos de rastreabilidade, transparência e prevenção de dupla contagem do atributo ambiental. Quanto às responsabilidades institucionais, o normativo atribui à ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) papel central na regulamentação técnica, certificação, fiscalização e gestão do sistema de produção e comercialização do combustível e à ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil) a responsabilidade pela verificação do cumprimento das metas pelos operadores aéreos. O decreto também definiu instrumentos de estímulo, como acesso a linhas especiais de financiamento, enquadramento de projetos como prioritários e incentivos à produção em ZPE (Zonas de Processamento à Exportação), bem como a integração do ProBioQAV ao RenovaBio e ao SBCE (Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões), preservando a integridade ambiental e a coerência entre os diferentes instrumentos de redução de emissões. No entanto, cabe destacar que o mencionado decreto não trouxe mecanismos de desoneração ao preço do SAF, frustrando, de certa forma, expectativas do setor, tendo em vista a relevância (em torno de 40%) da participação do combustível na estrutura de custos das empresas aéreas no Brasil, que vêm discutindo com o governo alternativas para se evitar o repasse do custo do SAF aos clientes.
Como etapa subsequente, caberá às agências reguladoras (ANP e ANAC) editar os normativos regulatórios, cabendo à ANP regular os aspectos técnicos do SAF, incluindo especificações, critérios de qualidade, controle da produção, importação, comercialização, certificação, rastreabilidade, medição dos atributos ambientais e procedimentos de fiscalização, em alinhamento com os padrões internacionais (especialmente a norma ASTM D7566 e normas correlatas incorporadas ao sistema nacional). À ANAC caberá a regulamentação do monitoramento do cumprimento das metas de redução de intensidade de emissões atribuídas aos operadores aéreos, o disciplinamento da forma de comprovação, critérios de contabilização do SAF utilizado, procedimentos de verificação, certificação, fiscalização e eventual aplicação de sanções. Também deverão ser regulamentadas as regras de fiscalização e penalidades, além da coordenação institucional entre os atores governamentais envolvidos, incluindo o CNPE (Conselho Nacional de Política Energética). Informações públicas sinalizam que a regulamentação técnica deve ser concluída em dezembro de 2026, o que traz um cenário bastante desafiador para a implementação do ProBioQAV, tendo em vista a proximidade do início da vigência dos mandatos de uso de SAF. Adicionalmente, agentes do setor manifestam preocupação quanto à disponibilidade e preço do SAF no mercado nacional.
Importante destacar que, até 2025, praticamente todo o SAF utilizado em operações comerciais no Brasil era importado. O primeiro fornecimento regular ocorreu no Aeroporto Internacional de Salvador, em que, a partir de dezembro de 2025, a Distribuidora Vibra Energia passou a abastecer dois voos comerciais diários com mistura contendo 10% de SAF importado, produzido na Ásia a partir de óleo de cozinha usado (UCO). Em dezembro de 2025, a Petrobras realizou a primeira entrega comercial de SAF produzido no Brasil, destinado ao Aeroporto Internacional do Galeão. O combustível foi produzido por coprocessamento na Reduc (Refinaria Duque de Caxias), utilizando óleo de soja e óleo técnico de milho como matérias-primas renováveis, tornando-se a primeira produção nacional de SAF a obter certificação ISCC (International Sustainability and Carbon Certification), no âmbito do Corsia, sendo certificada para produção e comercialização do SAF no Brasil, autorizada pela ANP a incorporar até 1,2% de matéria-prima renovável na rota de coprocessamento (carga de renováveis associada à matéria prima fóssil), com produção inicial prevista de até 50 mil m³/mês (10 mil bpd) do combustível renovável.
A Petrobras planeja expandir a produção a partir das refinarias Henrique Lage (Revap), em São José dos Campos (SP), Paulínia (Replan), em Paulínia (SP) e Gabriel Passos (Regap), em Betim (MG), com previsão de disponibilização comercial de SAF ainda no ano de 2026. O quadro a seguir demonstra a projeção de produção de SAF no Brasil para os próximos anos.
A implementação efetiva do ProBioQAV, com o início do mandato de redução de emissões, entra em vigor em 1º de janeiro de 2027, exigindo redução mínima correspondente ao equivalente de 1% das emissões do transporte aéreo doméstico. A efetividade dessa etapa dependerá da expansão da produção nacional, complementada por importações de SAF certificado nos primeiros anos, da adaptação da infraestrutura logística de mistura, armazenamento e distribuição, e da implantação de um sistema robusto de certificação e rastreabilidade compatível com os padrões internacionais da Oaci e do Corsia. O ProBioQAV estabelece que a obrigatoriedade seja ampliada gradualmente até 2037, alcançando o percentual de 10% de redução de emissões, com flexibilidade para ajustes em situações excepcionais de restrição de oferta.
Adicionalmente ao fomento da demanda a partir dos mandatos e, consequentemente, a previsibilidade necessária para a realização dos investimentos para a produção de SAF, a redução do diferencial de custo entre o SAF e o QAV fóssil, atualmente estimado entre duas e cinco vezes, conforme a rota tecnológica empregada, ainda permanece como um dos grandes desafios na implantação do ProBioQAV (e demais programas de SAF no mundo). Ressalte-se que diferentemente da União Europeia, que utiliza permissões de emissão do EU ETS, e do Reino Unido, que adotou o RCM (“Revenue Certainty Mechanism “), o Brasil ainda não dispõe de mecanismos específicos para regulação e equalização dos preços do SAF (seja para usuários, seja para produtores). Dentre as alternativas passíveis de utilização no mercado de SAF no Brasil, destacam-se os mecanismos de redução de custo de capital, a exemplo de i) linhas de financiamento de longo prazo para infraestrutura de produção, com custo de capital diferenciado, a exemplo do BNDES/Fundo Clima – Indústria Verde, e ferramentas de fomento à participação do capital privado, inclusive estrangeiro – Eco Invest Brasil, ii) fundos de compartilhamento de risco, iii) mecanismos de garantia de receita para produtores e instrumentos de apoio às tecnologias emergentes e iv) fomento a contratos de compra de longo prazo (offtake agreements). Adicionalmente, há a necessidade de utilização de mecanismos de redução do preço do SAF, a exemplo de i) reduções tributárias (escalonadas e decrescentes ao longo do tempo, à medida da maturação das tecnologias envolvidas); ii) subvenções, a exemplo de linhas de crédito com custo de capital diferenciado para aquisição de SAF e utilização de mecanismos de crédito de carbono para equalização de preços do combustível. Importante mencionar que o projeto da biorrefinaria Acelen, com investimentos da ordem de R$ 4,05 bilhões (atualmente em construção), unidade constante do portfólio de infraestrutura de produção de SAF e diesel renovável (RD) no Brasil (Bahia), com produção pela rota HEFA, com base em óleo de macaúba, integrado a hubs agroindustriais para utilização de terras degradadas, localizados na Bahia e em Minas Gerais, conta com recursos do Programa Eco Invest Brasil.
Um roteiro para a implementação do ProBioQAV no Brasil – Com base nas experiências internacionais apresentadas, a implantação do ProBioQAV no Brasil deve ser apoiada por um conjunto coordenado de instrumentos fiscais, financeiros e regulatórios destinados a reduzir, de forma concomitante, o custo de capital, o risco tecnológico e o “green premium” do SAF. Nesse contexto, o país dispõe de instrumentos como Fundo Clima/BNDES, que deve ser priorizado para o financiamento da implantação e expansão de biorrefinarias e da infraestrutura associada, de forma combinada com Eco Invest Brasil, para mobilizar capital privado, equity e investimentos estrangeiros, inclusive mediante mecanismos de mitigação do risco cambial. Quanto ao fomento a instrumentos de apoio às tecnologias emergentes, visando ao fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico da cadeia produtiva do SAF, a Finep deve ampliar a subvenção econômica para pesquisa, plantas-piloto e projetos “first-of-a-kind” (empreendimentos pioneiros que aplicam uma nova tecnologia ou infraestrutura em escala real pela primeira vez), associado a incentivos como depreciação acelerada, e eventual extensão do Reidi (Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura) à infraestrutura de SAF, visando à redução do custo de investimento. Finalmente, no âmbito tributário, recomenda-se estruturar os tributos IBS/CBS, de forma a reconhecer e premiar a menor intensidade de carbono do SAF, evitando, contudo, subsídios permanentes e generalizados ao combustível.
Sob a ótica da demanda, é recomendável complementar a obrigação de redução de emissões do ProBioQAV com contratos de offtake de longo prazo e instrumentos de incentivo, a exemplo do FNAC (Fundo Nacional de Aviação Civil), que facilitem a aquisição de SAF pelas companhias aéreas, reduzindo o risco aos produtores e usuários. Para as primeiras plantas comerciais, um mecanismo competitivo de CfD (Contrato por Diferença), a exemplo do RCM, a ser adotado no Reino Unido, poderia equalizar parcial e temporariamente o “green premium”, com redução progressiva do apoio, à medida que os custos se reduzam com o aumento da escala de produção e maturação tecnológica. Paralelamente, deve-se fortalecer a oferta sustentável de matérias-primas – incluindo resíduos, etanol e culturas como a macaúba, integrar o SAF aos mecanismos de precificação e certificação de carbono, como RenovaBio/CBIO e Corsia, e assegurar critérios de intensidade de carbono e rastreabilidade. Importante salientar que o SBCE (Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa), instituído pela Lei nº 15.042/2024, poderá desempenhar papel relevante no médio prazo. Embora a legislação não tenha criado um mecanismo específico para financiar o SAF, parte dos recursos arrecadados por meio dos leilões das CBE (Cotas Brasileiras de Emissões), destinados ao Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, poderá futuramente apoiar investimentos em tecnologias de descarbonização. Essa estrutura abre espaço para a criação de mecanismos de equalização do diferencial de custo do SAF, como subsídios aos produtores, incentivos proporcionais à redução de emissões ou sistemas de compensação semelhantes às SAF Allowances europeias. Entretanto, sua implementação dependerá de regulamentação específica, da definição das prioridades do Fundo Clima e da articulação entre o SBCE, o ProBioQAV e os órgãos reguladores.
Finalmente, o Brasil deve consolidar um modelo próprio de desenvolvimento do SAF, fundado em dois pilares: transição energética e política industrial, a partir da combinação de metas obrigatórias de desempenho ambiental, ampla disponibilidade de biomassa, crescente capacidade industrial e futura integração ao mercado nacional de carbono. Nesse cenário, a implementação de instrumentos econômicos capazes de reduzir o diferencial de custo do SAF, reduzir incertezas para os investimentos em produção de matéria-prima e em biorrefinarias, dá ao país condições de se tornar um dos principais produtores e exportadores mundiais de SAF, aproveitando sua liderança em biocombustíveis e contribuindo para a transição energética do setor de aviação global.
*Fábio Coelho Barbosa é engenheiro mecânico (UnB) e mestre em Transportes (UnB). Pesquisador em tecnologias de combustíveis e motorização sustentáveis e planejamento de transportes. Participação em congressos nacionais e internacionais, com diversas publicações técnicas. É servidor público federal. Foi responsável pela regulação ferroviária na ANTT, diretor de planejamento da EPL, coordenador da área de transportes na Seae/MF e secretário-adjunto (Transportes) da Sepac/Casa Civil. Atualmente, trabalha no TN/MF, com assuntos relacionados à sustentabilidade.
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