Thiago Zucchetti Carrion*
As regras brasileiras de consolidação encomendam uma tarefa que elas mesmas desfazem – e há um caminho para sair do ciclo
Em 1858, ao apresentar a Consolidação das Leis Civis, Augusto Teixeira de Freitas resumiu em três perguntas o estado do direito brasileiro: “Quais os verdadeiros limites da Legislação Civil? Quais as disposições atualmente em vigor? Qual o teor de sua coordenação própria?” E completou: os entendedores da matéria, aqueles que conhecem “o estado da nossa Legislação, sua incerteza, seus elementos heterogêneos, podem bem avaliar a dificuldade e importância destas questões”. Troque-se “Legislação Civil” por “regulação” e as três perguntas seguem, século e meio depois, sem resposta.
Uma norma jurídica, diferentemente de uma lei física, depende da consciência humana para sua aplicação. Precisa ser encontrada, lida, extraída do texto pela sociedade que pretende regrar. A gravidade opera sobre a sociedade que a ignora; a legislação, não. Quando nem os aplicadores institucionais conseguem determinar de maneira realística o que está em vigor, constrói-se uma teoria sobre regulação inviável na prática e que, ainda assim, se pretende a regulação real. É o que proponho chamar de regulação do impossível. No Brasil, onde a legislação administrativa é um amontoado de atos em diversos graus, esse descolamento é, infelizmente, muito comum.
A ordem existe: a LC (Lei Complementar) 95 manda consolidar os atos normativos inferiores e atualizar as coletâneas a cada mandato presidencial (arts. 16 e 17), tarefa que cinco decretos sucessivos disciplinam desde 1999 — todos, ironicamente, alterados vez após vez. Ninguém a cumpriu melhor do que a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica). Em dezembro de 2021, a agência editou a Resolução Normativa nº 1.000, consolidando 64 resoluções sobre os direitos e deveres no fornecimento de energia elétrica. Trabalho sério, tecnicamente exemplar. Estima-se, porém, que em menos de cinco anos o texto já tenha recebido cerca de catorze resoluções alteradoras, com perto de uma centena de dispositivos modificados e mais de quarenta artigos com sufixo – no caso extremo, 24 artigos espremidos entre o art. 655 e o art. 656, do 655-A ao 655-X, para a regulamentação do marco legal da geração distribuída (Lei 14.300/2022). O detalhe importa: cada mudança na legislação obriga a administração a alterar a sua regulação. E o ciclo já tem data para recomeçar: as Leis 15.235 e 15.269, de 2025, exigirão tantas inclusões na Resolução que talvez imponham substituí-la. O resultado é conhecido: a REN 1.000 começa a virar a sopa de letras que marcou o CPC (Código de Processo Civil) de 1973, um sistema ordinal degenerando em misto de ordinal com alfabético. Não há solução dentro desse modelo: ou se renumera a cada rodada, criando confusão, ou se aceita o caos como natural. A técnica vigente impõe articulação sequencial e fechada — entre o art. 5º e o art. 6º não existe espaço – e veda a renumeração (LC 95, art. 12, III), de modo que toda regra nova se acomoda como 5º-A, 5º-B, 5º-C. E a própria lei, ao agendar nova consolidação a cada mandato, confessa que a fotografia envelhece: em vez de trocar o modelo, marca-se a próxima fotografia.
A arquitetura não é acidente, é herança do suporte físico. As divisões dos corpos normativos sempre acompanharam o meio que os carregava: as tábuas, o rolo e, por fim, o códex, o livro encadernado que emprestou o nome ao gênero “código”. A informatização, inclusive do Diário Oficial, libertou o armazenamento das normas dos limites físicos; a forma de organizá-las e citá-las segue presa ao passado. A biblioteconomia, que ordena um acervo que nunca para de crescer, deu nome à solução há quase um século: Ranganathan chamou de hospitalidade a capacidade de uma numeração acolher o novo sem quebrar as referências antigas. E, como o conhecimento não tem fim, novos ramos e novos temas dentro dos ramos não param de surgir e de exigir lugar. A biblioteconomia digital deu então o passo decisivo: separou o que a etiqueta da estante obrigava a juntar, tratando identidade, localização, assunto e versão como camadas distintas do catálogo. A articulação normativa brasileira não tem hospitalidade nem camadas: um único número é, ao mesmo tempo, a identidade da norma, seu endereço e sua ordem de leitura.
Há quem se tenha saído melhor. Os EUA mantêm consolidados, há décadas e em escala, o U.S. Code, para a legislação, e o Code of Federal Regulations, para a regulação – Finlândia e Suíça resolvem partes do problema; só o modelo americano combina atualização contínua e organização por matéria em grandes volumes. A unidade de ambos é a seção, marcada pelo símbolo que a tradição criou exatamente para isso: o §, o signum sectionis, sinal de seção – cita-se “42 U.S.C. § 1320a”. E o segredo não é tecnológico, é um deslocamento simples: a norma alteradora é redigida contra o código, não contra o ato original, e um editor institucional, sem qualquer poder interpretativo, apenas executa as instruções.
Daí a proposta: um CBR (Código Brasileiro de Regulação), reunindo os atos normativos não legislativos federais – das agências, dos ministérios e, por adesão, dos demais Poderes e órgãos autônomos –, organizado por matéria e alimentado por cada emissor sob padrão comum. E aberto: os estados e municípios que queiram agregar suas normas fariam do código federal, por adesão, um Código Nacional de Regulação, pois não faz sentido condenar cada ente a repetir sozinho o mesmo ciclo. A citação ficaria assim: art. 3º do #05.125 CBR. A numeração das divisões é lida como fração decimal, e nisso está a hospitalidade: #05.125 insere-se entre #05.12 e #05.13, e entre duas divisões quaisquer sempre cabem infinitas novas. A articulação recomeça dentro de cada divisão: as partes são curtas, os trechos se alteram sem os confusos -A, divisões inteiras podem ser aposentadas quando a matéria mudar – e nunca é preciso renumerar mil artigos de uma vez. E por que # em vez do § americano? Porque séculos de tradição fizeram nosso jurista ler § como parágrafo, e não adianta querer mudar a cultura jurídica inteira: ela seguirá chamando a seção de parágrafo. Melhor adotar o símbolo que existe no teclado ABNT e em qualquer celular, e que a internet já usa exatamente para apontar um lugar dentro de um documento: o #. Por baixo do endereço legível, as camadas que a biblioteconomia ensinou: um identificador persistente de cada norma – cujo desenho existe desde 2009, no padrão do projeto LexML do Senado, concebido para alcançar até atos estaduais e municipais –, a versão datada, espécie e autoridade como metadados exibidos junto ao texto, e a indexação múltipla por assuntos. A integridade se garante com um registro apenas de acréscimos, espelhado por instituições independentes, que torne impossível alterar o passado sem deixar rastro.
O ponto mais ousado fica para o fim: a inclusão no código deve ser a própria forma de publicação oficial – norma nova só entra em vigor quando entra no CBR. Para o estoque, um prazo: o que não for incluído até a data-limite perde a vigência, e quem quiser manter uma norma viva tem o ônus de incluí-la. As remissões antigas não se perdem: uma tabela oficial de correspondência resolve-as, pois contratos de concessão citarão “REN 1.000, art. X” por décadas.
E o caminho é menos dramático do que parece. A LC 95 alcança os atos infralegais apenas “no que couber” (art. 1º, parágrafo único, e art. 16) e remete a concretização a decreto. Constatado que o modelo anterior “não coube”, tudo pode nascer no mesmo poder regulamentar em que hoje mora a causa do problema: a arquitetura do código, no lugar das regras de articulação do Decreto 12.002/2024 (art. 12); a condição de vigência e o prazo do estoque, no nível em que já moram a regra de entrada em vigor dos atos inferiores e o próprio regime do Diário Oficial (Decreto 9.215/2017). Os demais Poderes, os órgãos autônomos, os estados e os municípios entram por adesão, porque endereço estável e citável é padrão que se impõe pelo uso. A inclusão não muda a autoria nem a natureza da norma de quem adere, e um indicativo da unidade federativa logo após o # basta para abrigá-los. À lei ordinária resta um único papel: tornar obrigatório, se um dia se quiser, o que começou voluntário. Cumprir-se-ia, enfim, o comando da LC 95 ao rejeitar, para os atos não legislativos, o seu modelo.
Teixeira de Freitas avisou, logo na primeira nota da Consolidação: aquela era a parte “transitória” de um projeto maior, a Classificação das Leis – esta, sim, de utilidade “permanente”. O Brasil fez a transitória, abandonou a permanente e repete o gesto a cada consolidação que envelhece. Agora a norma que precisa ser lembrada tem leitores novos, os LLMs, que erram a vigência pelos mesmos motivos que nós. Regular o que nem pessoa nem máquina consegue saber é regular o impossível.
*Thiago Zucchetti Carrion é procurador federal, mestre em Direito, graduando em Engenharia Elétrica e ex-procurador-chefe nacional da Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
