Cecília Alvarez*, Izabel Dompieri** e Ricardo Barretto***
O ano de 2025 foi marcado por intensas discussões sobre aquecimento e resiliência climática, com destaque à COP30. A preocupação é bastante válida. De acordo com a OMM (Organização Meteorológica Mundial), 2025 foi o terceiro ano mais quente da série histórica. No Brasil, o Cemaden (Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais), em seu relatório “Estado do Clima, Extremos de Clima e Desastres no Brasil” de 2025, revelou que o país sofreu sete ondas de calor e de frio, além de uma “ampla variedade de desastres hidrometeorológicos fortalecidos por padrões climáticos extremos associados ao aquecimento global”.
No estado de São Paulo, o ano de 2026 começou com previsão de fortes chuvas, o que levou o governo estadual a organizar comitês de crise para enfrentar os impactos dos referidos eventos, resultando, inclusive, em medidas mais drásticas, como o fechamento de rodovias em razão do risco iminente de deslizamentos. Em fevereiro, a cidade de Juiz de Fora (MG) sofreu graves perdas com chuvas intensas.
Os exemplos são vários e enaltecem a relevância do papel da estruturação de projetos de parceria no setor de infraestrutura para a promoção e difusão de ativos resilientes.
Apesar disso, verifica-se que são poucos os contratos no setor de infraestrutura que endereçam a questão. De fato, o aprofundamento do tema é um movimento recente, impulsionado por eventos climáticos extremos, como as grandes chuvas no Rio Grande do Sul em 2024 e no litoral paulista em 2023, que colocaram à prova a resiliência de ativos relevantes, como aeroportos e rodovias.
O assunto suscita uma questão de extrema relevância nas modelagens: considerando a indefinição acerca da materialização do evento climático ou da extensão de seus danos, faz sentido, de antemão, elaborar regramento contratual sobre o tema?
A dúvida é válida para tantas outras matérias, mas a resposta, neste caso, nos parece ser sim. Contratos de concessão são instrumentos de longo prazo, de modo que uma das poucas certezas na relação entre as partes é que o arranjo será submetido a alterações. E é preciso fazer as pazes com isso. Engana-se aquele que pretende, de início, num exercício inócuo de futurologia, prever todos os eventos que acometerão o contrato e aparar todas as arestas. Em seu lugar, quando a imprecisão é um limitador, deve-se assumir a mutabilidade dos contratos e criar espaços de governança bem delimitados para que as discussões se deem de forma institucionalizada.
Nesse sentido, o estado de São Paulo buscou endereçar a questão sem, contudo, limitar seu escopo, por meio do desenvolvimento de cláusula específica sobre eventos de riscos climáticos, inaugurada no Lote Sorocabana, replicada e aprimorada nos lotes rodoviários subsequentes (Nova Raposo – 2024, Paranapanema – 2025 e Rota Mogiana – 2025), bem como em outros projetos do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) paulista.
Até então, as concessões rodoviárias paulistas contavam com obrigações de cunho técnico bem estabelecidas no âmbito da mitigação aos riscos climáticos. Por exemplo, o Anexo 6 do Lote Litoral Paulista dispõe que a concessionária deve elaborar Estudo de Análise de Risco de maneira a identificar, analisar e avaliar os riscos envolvidos, conhecendo os diferentes tipos de eventos adversos que possam ocorrer, bem como suas eventuais consequências associadas, incluindo os riscos relacionados a eventos climáticos extremos.
No entanto, a modelagem carecia de um regramento regulatório contratual mais robusto para lidar com a alocação de riscos e obrigações, especialmente em caso de materialização do evento e seus desdobramentos. Ou seja, era preciso reconhecer a incerteza e lhe dar contornos.
Assim, a cláusula dá um passo adiante e endereça problemas já experimentados pelo estado em outras oportunidades. Podemos dividi-la em três momentos: antes, durante e após ocorrência de um evento climático extremo.
No momento pré-evento, que podemos chamar de fase preventiva, a concessionária deverá elaborar um relatório de monitoramento de riscos climáticos, a ser entregue à agência reguladora (no caso, ARTESP – Agência de Transporte do Estado de São Paulo) e atualizado anualmente. O documento deve identificar áreas de risco no sistema rodoviário, mapear possíveis impactos, bem como propor medidas preventivas de curto, médio e longo prazos.
A ARTESP, ao receber o relatório, analisará e decidirá sobre a pertinência das medidas. Medidas de curto prazo serão reequilibradas em processo de revisão extraordinária, e medidas de médio e longo prazos serão incluídas nos processos de revisão ordinária, dado o perfil de urgência de cada uma. O reequilíbrio só se dará em relação aos investimentos não previstos originalmente.
Ou seja, em linhas gerais, a concessionária deve monitorar o ativo e poderá propor ações de mitigação de risco, que, uma vez aprovadas pela agência reguladora, serão incorporadas como obrigação contratual.
Esta fase é importante porque, como se sabe, os estudos de viabilidade têm seu grau de limitação e não são capazes de capturar com precisão a extensão do risco e de seus mitigadores. É contraproducente exigir que todas as ações sejam mapeadas e precificadas ainda no âmbito da estruturação, tendo em vista a longevidade de contratos de parceria e a dinamicidade envolvida em assuntos climáticos. O monitoramento contínuo garante que o ativo esteja sempre sob escrutínio, reduzindo o risco de precificação de investimentos que podem se mostrar pouco eficientes ou desnecessários.
Logo, temos um exemplo claro de regramento que reconhece a probabilidade da materialização de um dano, mas que opta por deixar a definição das ações de mitigação para discussão entre as partes. Não se trata de se esquivar do tema, mas de tornar a precificação dos investimentos mais eficiente, evitando-se a inclusão de rubricas que podem não ser necessárias, dada a impossibilidade de decifrar o futuro.
Seguindo a lógica da cláusula, a etapa “durante” se dá quando o evento climático extremo se concretiza. Aqui o regramento inova ao definir de maneira clara e objetiva os elementos que caracterizam o conceito de evento climático extremo, qual seja, “a (i) publicação pelos meios oficiais de decreto de calamidade pública pelo Poder Concedente, União e/ou Município que seja impactado pelo Sistema Rodoviário; e (ii) identificação de avarias no Sistema Rodoviário, em razão do Evento Climático Extremo que demandem a realização de obras de manutenção emergencial para a restauração do tráfego e para a segurança dos Usuários” (Cláusula 14.6 do Lote Rota Mogiana).
Assim, uma vez reconhecido o evento climático extremo, a concessionária passa a ser responsável pela implementação imediata de medidas necessárias à restauração do tráfego e à segurança dos usuários (por exemplo, em caso de deslizamento na rodovia), cabendo ao poder concedente as ações relacionadas à defesa civil. De acordo com a cláusula 14.8 (Lote Mogiana), durante essa fase, a agência reguladora poderá decidir pela não aplicação de penalidades, suspensão dos indicadores de desempenho, bem como dispensar a aprovação de projetos de engenharia para as obras necessárias.
Ou seja, o regramento evita que haja discussão sobre alocação de responsabilidades no meio de um cenário de crise, em que ações devem ser tomadas com rapidez. Neste caso, a cláusula define de forma clara as obrigações porque tem elementos para tanto.
Passamos, então, à fase pós-evento, que versa sobre o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao qual a concessionária fará jus pelas atividades performadas durante a crise. O primeiro fator de destaque é a forma de precificação do evento de desequilíbrio. Diferente de outros eventos que não tenham correspondência no EVTE (Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica), não será exigido da concessionária a realização e apresentação de orçamentos diversificados para fins de definição do montante a ser reequilibrado. Isso porque reconhece-se que, em um cenário de crise, não é razoável, por exemplo, demandar que a concessionária peça e aguarde três orçamentos distintos de um serviço de retirada de terra da rodovia. Isso dá segurança para que a concessionária atue de forma célere, sem temer o cálculo do reequilíbrio futuro.
O segundo ponto é a relação entre reequilíbrio e seguros. Do montante a ser reequilibrado à concessionária, deverá ser descontada a indenização dos seguros que já tenha sido paga. Para assegurar paridade na relação público-privada, a cláusula também destaca que a concessionária deverá agir de forma diligente, empregando todos os esforços cabíveis para receber as indenizações devidas. Mudança feita no último edital – Lote Rota Mogiana – deixou ainda mais clara a importância de um reequilíbrio expedito ao prever que a concessionária poderá ser reequilibrada integralmente, sem descontos, caso as indenizações dos seguros não tenham sido recebidas a tempo. Tais valores serão considerados como crédito em favor do Poder Concedente em reequilíbrios futuros ou na indenização ao fim do contrato.
Em suma, a cláusula preenche um vácuo ao reconhecer os limites naturais do regramento sobre o tema e enfrenta o problema de forma contratual. As obrigações estão claramente distribuídas entre as partes, o que evita discussões em um momento sensível, em que o foco deve ser a segurança dos usuários. No assunto reequilíbrio, por sua vez, traz convivência harmônica entre os eventos seguráveis e não seguráveis, promovendo segurança jurídica às partes. A cláusula ainda é meritosa por antecipar possíveis conflitos e criar regramentos ou, pelo menos, espaços de governança para que os debates tomem lugar. Não se trata de querer regrar o imponderável, mas de assumir que eventos desta natureza acontecerão de forma cada vez mais frequente e que contratos silentes sobre o tema não parecem uma boa opção.
A ânsia de dar solução para todos os problemas contratuais, desde a fase de estruturação, pode acabar por limitar as partes e trazer mais complexidade à gestão do contrato. Uma boa modelagem deve ser capaz de regrar o que é previsível, ao mesmo tempo em que deve reconhecer suas próprias limitações, e com os riscos climáticos não pode ser diferente.
*Cecília Alvarez é subsecretária de Gestão de Parcerias do Estado de São Paulo.
**Izabel Dompieri é especialista em infraestrutura, concessões e regulação. LLM pela Queen Mary University of London.
***Ricardo Barretto é mestre e doutor em Direito Público pela UnB. Coordenador do Comitê de Rodovias do Iasp (Instituto dos Advogados de São Paulo).
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
