Amanda Pupo, da Agência iNFRA
O Ministério dos Transportes e o FDIRS (Fundo de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional Sustentável), ligado ao Ministério do Desenvolvimento Regional, estão em tratativas para construir um modelo de garantias que viabilize concessões de rodovias federais com aporte público, dentro do que a pasta vem chamando de ‘concessões inteligentes’. O desenho também poderá ser usado em ferrovias. A engenharia é desenvolvida a partir da nova política de cobertura de riscos por instrumentos garantidores aprovada pelo fundo, abastecido com capital da União, mas com gestão privada da Vinci Compass.
No momento, o ministério e o FDIRS estão estudando como aumentar a alavancagem financeira do fundo, incluindo eventualmente a participação de bancos multilaterais. Na engenharia, o FDIRS seria responsável por investir em instrumentos garantidores, ou seja, o capital do fundo estará atrelado a um seguro garantia ou algum outro instrumento a ser criado indiretamente por ele. Assim, vai assegurar a parte que será paga pelo governo nos projetos. A inspiração vem do modelo colombiano, que levantou quase US$ 60 bilhões em investimentos novos no país, onde multilaterais foram usados para ancorar a alavancagem das operações.
A nível federal, o Brasil nunca conseguiu estruturar uma PPP (Parceria Público-Privada) federal justamente pela ausência de garantias que dessem certo. Mas a necessidade de novos modelos de concessão, especialmente em rodovias, está se impondo. De um lado, o governo precisa encarar um orçamento limitado para manter as estradas em bom nível de conservação.
De outro, os trechos viáveis de serem transferidos a empresas como concessões tradicionais estão se esgotando, sobrando majoritariamente regiões onde a tarifa de pedágio necessária para viabilizar investimentos não seria viável sem algum subsídio público.
Para além de ofertar um novo modelo ao mercado, o entendimento do Ministério dos Transportes é de que as concessões inteligentes otimizam o uso dos recursos em comparação aos contratos mantidos pelo DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes). “De um lado, há a estratégia de reduzir custos de manutenção, de outro, manter o ativo operacional”, disse à Agência iNFRA o secretário-executivo do Ministério dos Transportes, George Santoro.
A avaliação é de que, com as concessões inteligentes, seria possível manter um fluxo financeiro para as rodovias, o que hoje não é certo. Os recursos do DNIT dependem do orçamento federal – associado a ciclos políticos e econômicos, além de ser suscetível a congelamentos pela gestão orçamentária ao longo do ano. Quando a manutenção de um ativo é feita no tempo certo, observou Santoro, o volume de recursos necessário é economizado de quatro a cinco vezes, segundo estudos feitos pelo Banco Mundial.
Para as concessões inteligentes de rodovias, a ideia é que o aporte do governo cubra o custo de uma obra na concessão – que se fosse feita pelo privado, tornaria o nível tarifário inviável para a região. Essa injeção de recurso ficaria circunscrita a um período inicial do contrato. Pela definição legal, seria diferente de uma PPP – quando a contraprestação é mensal e paga por um longo período.
A concessão ainda poderia contar com pedágio free flow, mas, em razão do aporte público, o valor da tarifa se torna sustentável para a região. Entre os modelos pensados, o ministério também vê a possibilidade de conceder sem aporte público, apenas com free flow suficiente para manter o ativo conservado.
Oportunidade
Para o modelo com aporte funcionar, por sua vez, o privado precisa ter garantia de que receberá a contraparte pública. É nesse flanco que o FDIRS vai atuar. Previsto por lei de 2021, o fundo foi criado a partir de uma reestruturação do FGIE (Fundo Garantidor de Infraestrutura) e hoje tem R$ 1,2 bilhão de patrimônio líquido.
Voltado para fomentar a infraestrutura, especialmente nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ele tem três objetivos: a estruturação de projetos, cuja política foi aprovada em julho do ano passado; a criação de instrumentos garantidores; e o investimento em fundos voltados a concessões e PPPs.
O primeiro e o segundo estão mais avançados. A política de instrumentos garantidores foi aprovada em agosto deste ano. Ela prevê, por exemplo, uma série de riscos que podem ser cobertos com os instrumentos garantidores que venham a ter a participação do FDIRS. Entre eles, o risco de inadimplemento de uma contraprestação pública ou de aporte de recursos e o risco de crédito em operações de financiamento de longo prazo.
O conselho do fundo, que aprovou essas diretrizes, é composto por representantes dos ministérios da Integração e do Desenvolvimento Regional, da Fazenda, do Planejamento e Orçamento, e da Secretaria Especial para o Programa de Parcerias de Investimentos da Casa Civil da Presidência da República.
Um dos grandes desafios para garantir o pipeline do Ministério dos Transportes é a envergadura dos projetos, que exigem mais fôlego de capital do fundo. “Talvez primeiro vamos trazer os multilaterais, banco de desenvolvimento de uma forma mais ampla, para depois trazer o mercado de seguro. Ou tudo junto, vai depender muito da estrutura que formos montar nos próximos meses. Agora é prancheta para que a gente pense junto do governo”, disse à Agência iNFRA Gustavo Valente, principal da área de Infraestrutura da Vinci Compass.
Outro assunto que está sendo debatido entre o FDIRS e a pasta, ainda sem definição, são as contragarantias – que é a recuperação do recurso em caso de execução da garantia. Para Valente, embora desafiador, o projeto “tem tudo para dar certo”. No caso das rodovias, a farta experiência do setor privado em concessões acaba facilitando as conversas porque o mercado já entende como as modelagens do governo federal funcionam, assim como os aspectos regulatórios.
“O desafio é montar uma boa garantia. Se começasse com um setor muito fora da caixa, seria desafio atrás de desafio”, disse o executivo, para quem a gestão privada do FDIRS é outro elemento que deixa o setor mais confortável com o que está sendo elaborado. “Sempre falamos com todos os players. E temos mais velocidade de contratação, enquanto que no governo isso fica mais engessado”, comentou.
Tentativas
Um novo conceito de PPPs federais, ou de concessões com aporte, é amadurecido desde pelo menos 2023, em estudos tocados junto com o Banco Mundial. Algumas alternativas já foram levantadas nos últimos anos, mas acabaram não indo à frente.
Recentemente, a Cofiex (Comissão de Financiamentos Externos) rejeitou um pedido do Ministério dos Transportes para o governo pegar um financiamento junto ao BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para esse tipo de projeto. Nesse modelo, não haveria necessidade de uma estruturação mais complexa de garantias, porque a operação seria assegurada pelo próprio risco soberano do Brasil, que pegaria o empréstimo no banco. A ideia, contudo, não teve apoio interno e foi negada na reunião da Cofiex de setembro por “inadequação orçamentária”. Assim, o Ministério dos Transportes seguiu apenas com a estruturação junto do FDIRS.
PPPs nos estados
Além do modelo pensado para a carteira de projetos do Ministério dos Transportes, o FDIRS também está estudando a estruturação de garantias para as PPPs de estados. Historicamente, os entes subnacionais não têm a dificuldade da União em estruturar parcerias público-privadas porque são atendidos por mais instrumentos para assegurar receitas aos projetos, além de poder acessar garantias do Tesouro Nacional – algo que o governo federal não pode fazer.
Por isso, no caso dos estados, o que o FDIRS tem olhado são formas de tornar mais eficiente a alocação do recurso público demandado nas modelagens. Em PPPs de saúde e educação, normalmente, são exigidas como garantia diversas vinculações de receitas – como de fundos de participação. Na maior parte dos casos, por sua vez, essa estrutura exige que o dinheiro que assegura a contraprestação fique parado. Por exemplo, o equivalente a três pagamentos mensais. O objetivo do FDIRS é reduzir esse montante parado.
“Eu não consigo te dizer se vai ser um dinheiro ou um e meio de dinheiro, mas vai ter menos do que três. E com isso o município consegue pegar esse dinheiro, alocar em outras atividades, e eu vou lá e dou um seguro, que inclusive pode garantir mais meses do que três, por exemplo”, explicou Valente, da Vinci.
O fundo também está avaliando a estruturação de PPPs estaduais de rodovias. Como mostrou a Agência iNFRA, o PPI (Programa de Parcerias de Investimentos) da Casa Civil vai apoiar a montagem de um pipeline de rodovias estaduais, junto do FDIRS e do FEP (Fundo de Estruturação de Projetos) da Caixa Econômica. Os dois projetos-pilotos mais adiantados estão na Bahia e em Sergipe, somando quase mil quilômetros de estradas estaduais que poderão passar para administração da iniciativa privada.
