Secretaria de portos estuda modelos para incentivar autogestão portuária, diz secretário

Dimmi Amora, da Agência iNFRA

O economista Fabrizio Pierdomenico recebeu do ministro Márcio França (Portos e Aeroportos) a missão de dar “aos portos agilidade, eficiência e preços competitivos” em sua volta à Secretaria Nacional de Portos, onde trabalhou por três anos entre 2008 e 2010, agora para liderar a área.

Mas, mais de uma década depois, ele ainda tem desafios que eram daquele tempo, como o SSE/THC2, e outros novos, como a verticalização do setor de terminal de contêineres, que ele defende que podem ser superados com regulação.

“Não tem por que duvidar da capacidade da agência de regular esse serviço”, disse nesta entrevista à Agência iNFRA na semana passada.

A mudança de política pública do governo atual de encerrar os processos de concessão de portos também traz novos desafios. Em Santos, por exemplo, Fabrizio disse que todas as novas concessões e renovações estão sendo reestudadas. Ele defende que é possível modelos eficientes de gestão, que não sejam a venda das companhias docas, e citou especial simpatia pelos de autogestão, como o Corredor de Exportação de Paranaguá e a Ferrovia Interna do Porto de Santos.

“Sou muito simpático a esse processo de autogestão. O maior beneficiário de ter uma manutenção correta na zeladoria é o próprio operador”, disse o secretário. Os principais trechos da entrevista estão abaixo.

Agência iNFRA – Qual o planejamento que foi estruturado para o trabalho nos próximos quatro anos?
Fabrizio Pierdomenico –  É um grande desafio. O setor portuário, todos sabem, a importância para a economia do Brasil. Noventa e cinco por cento das importações e exportações passam pelos portos. É o elo de uma cadeia logística que vai do agronegócio, passa pela indústria, prestação de serviços. Um universo multidisciplinar que tem várias ramificações. O tamanho dela é enorme e esse é o maior desafio, fazer a gestão a partir da elaboração de políticas públicas para esse setor.

O que pensamos tem algumas diretrizes. Tem que vir para desburocratizar e facilitar a vida de quem consome a política pública. Dar aos portos agilidade, eficiência e preços competitivos. Precisamos ser facilitador do processo de desenvolvimento econômico. São essas grandes diretrizes, com base nelas, que a política pública vai ser elaborada. De que forma a gente pode apresentar para, no fim de quatro anos, a gente poder olhar para trás e dizer: ficou menos burocrático, ficou mais fácil, os serviços estão correspondendo, o navio, o caminhão entra e sai sem restrição, os preços caíram e ganhamos vantajosidade e competitividade no mercado internacional por conta disso. É esse resultado que esperamos, um setor portuário mais eficiente.

O executor das políticas públicas são as companhias docas…
E a agência reguladora…

Houve uma evolução ao longo dos anos da governança nas companhias docas. Como vocês estão trabalhando para tratar disso?
A cada ciclo político há uma renovação. É inevitável e faz parte do jogo da democracia. No caso do governo federal, temos seis companhias. O ministro Márcio [França] tem sido muito assertivo em querer manter e trazer gente com experiência e qualidade técnica para fazer a gestão dos portos. Ele está elaborando e conversando com a Casa Civil, com o ministro [Alexandre] Padilha. Toda essa articulação é feita e é natural que seja feita. Vamos poder dar continuidade a essa evolução de governança nas empresas federais. Lembrando que o processo ainda é centralizado em Brasília. Tirando Suape, Paranaguá e São Francisco…

Em relação à autonomia…
Eu chamo de delegação de competência. Eles já têm. O restante está aqui. A secretaria compartilha a gestão com as docas e com os portos delegados. Aqui, com a concordância do ministro, mantivemos equipe extremamente técnica para que a gente possa compartilhar a gestão com excelência. Meus três diretores são da função de estado, da carreira, e com experiência. Reconduzimos o Dino [Antunes], o Otto [Burlier], o que demonstra que a gente enxerga a política portuária não como política de governo, mas de Estado, que precisa ter essa continuidade que você falou, essa evolução de governança. A única troca foi a Mariana Pescatori, que vai substituir o Fábio Lavor. Ela já estava no ministério e conhece o setor portuário muito bem. O que quero demonstrar é que queremos manter uma estrutura técnica, qualificada e experiente que possa servir de parâmetro para os novos diretores das seis companhias docas e para as delegadas. A ideia é que a evolução não seja interrompida. Porto, como qualquer outra infraestrutura, se a gente não tiver uma política de Estado, corremos sério risco de paralisar obras, evolução regulatória e o desenvolvimento do setor. Evidentemente, há uma mudança de orientação política e vamos implementar.

Esse alongamento do prazo das gestões antigas das companhias docas vai ser resolvido? Pode prejudicar o trabalho do ministério?
Vai ser resolvido e não há prejuízo. Acho até que foi interessante. Foi uma passagem de bastão que está ocorrendo centralizada aqui na secretaria e está sendo importante para entender quais eram os processos que estão com problemas, que pendências estão ficando. Quando chegarem os diretores, eles vão fazer a transição curta. Mas a memória não vai se perder. Eu consigo enxergar os pontos críticos em todas as companhias docas. Quando houver a troca, vai estar mais facilitado. A orientação vai ser mais cirúrgica. Se a questão política fez com que se alongasse essa transição, do ponto de vista administrativo tem sido interessante para nós.

O senhor falou em competitividade e melhoria de preços. Mas há questões antigas do setor que ainda não têm definição, como o SSE/THC2, citado até numa versão do Novo PAC. Como vocês pretendem trabalhar essa questão?
Estamos falando da velha briga dos secos e molhados. Em 2003, no meu primeiro ano como diretor do Porto de Santos, fui chamado na ANTAQ [Agência Nacional de Transportes Aquaviários] para discutir essa pauta. Vinte anos depois, continua discutindo esse assunto. 

E eu tenho que te perguntar de novo…
Como enxergo isso? A pergunta que tem que ser feita é: o serviço é prestado ou não? Acho que não tem mais dúvida que o serviço é prestado. Os molhados têm que fazer a separação, um serviço diferenciado porque tem que entregar a carga em 48 horas e tem que ser rápido e eficiente. Ele faz o serviço diferenciado para os retroportos, diferente do que pega a carga e vai para o destino final, que tem mais tempo, prazo. Eu não tenho dúvida: o serviço é feito. Se é feito, tem que ser remunerado. Como? A ANTAQ já deu a resposta para isso. Está regulado. Qualquer coisa que interfira nesse processo, vai desequilibrar o negócio portuário. Os outros organismos que não conheçam o setor portuário podem não enxergar isso. Mas, uma vez que há regulação, ela vai evitar abuso, a cobrança abusiva para o tomador. Para isso existe agência. E nossa agência é muito madura. Não tem porque duvidar da capacidade da agência de regular esse serviço. Nossa posição é essa e vamos ver como interagimos com os outros órgãos.

Surgiu um novo problema concorrencial no setor, que é a verticalização. Isso você acha que é possível tratar com alguma política pública específica?
Regulação. A chave é a regulação. Não posso simplesmente começar a criar jabuticabas aqui no Brasil, ver fantasmas, quando há uma prática consagrada no mundo. Europa, Ásia, Estados Unidos têm vários terminais que pertencem a armadores. Mas não são os maiores, que são os prestadores como Singapura Ports, a Hutchison, a Dubai Ports, são todas gestoras sem armador. Olha o mercado mundial e vai ter um equilíbrio. Se essa concorrência tivesse problemas, em tese, teria lá fora e não teria essas gigantes. Como eles sobreviveram e não têm armador? Competição. Ela é saudável, bem-vinda. Se a gente tem um bandeira branca e um verticalizado, eles vão competir pela carga, pelos armadores, tudo de forma harmônica. O papel da regulação é evitar o abuso, uma atitude concorrencial mais agressiva, visando destruir valor. Para isso existe uma agência reguladora no país e ela é madura o suficiente para fazer essa regulação. Ela e o Cade [Conselho Administrativo de Defesa Econômica] estão conversando para criar mecanismos, por conta do STS10…

O STS10 volta a ser um arrendamento e ele é ponto chave nessa competição…
Acho que nessa discussão, se devemos ou não permitir que armador participe da licitação, se devemos ou não regular essa participação… Por princípio, sou a favor da competição plena. Isso é bom para o estado brasileiro. Numa eventual concorrência do STS10 com vários players querendo, a outorga vai ser elevada. É dinheiro que fica no caixa da empresa para novos investimentos em infraestrutura, no que é o papel dela. Isso é legal. E a disputa é saudável, ganha quem tiver a melhor proposta. 

O antigo Ministério da Economia falou que isso não valia a pena nesse caso porque os preços poderiam teoricamente aumentar muito e prejudicar o consumidor, num resumo grande do parecer deles…
Para isso existe a agência reguladora, para evitar esse tipo de abusividade e concentração de mercado. Além do quê, convenhamos, num cenário de porto público, todos verticalizados. O que impede de uma Hutchison, Singapura Ports, Santos Brasil ir para um TUP [terminal de uso privado] e concorrer, se eles [verticalizados] têm preços lá na lua por causa de um monopólio, e mostrar que têm preços competitivos. O que proíbe uma empresa de ter um TUP? A única é não estar no porto organizado. Com detalhe que não está preso a 25, 30 anos [de arrendamento]. Na pior hipótese de verticalização, o mercado vai falar: vou fazer um negócio diferente. Não tem barreira de entrada para isso. Por isso, fico muito confortável em dizer que o que quero, por princípio, é competição. Isonômica, respeitosa, com pequenos e grandes convivendo dentro de um ecossistema. Como não existe santo, estamos falando de empresas capitalistas, que querem seus resultados, existe a agência para estabelecer os limites.

Em Santos, com a mudança da diretriz de política de concessão, há renovações de terminais como o BTP, transferência de terminal de passageiros, que precisam ser equacionadas. O senhor já está trabalhando nisso?
Há uma nova diretriz e o ministro França tem enfatizado isso, que não vamos dar continuidade às desestatizações previstas no PND [Programa Nacional de Desestatização]. A orientação é manter a autoridade pública, com funções de estado claras e objetivas. A experiência mostra o que é uma função de estado e o que estou apelidando de zeladoria, ou administração portuária. É o síndico que faz as coisas acontecerem e é o grande gargalo dos portos públicos, a zeladoria. Precisamos resolver isso. Precisamos olhar essas concessões de zeladoria para a iniciativa privada. As formas, não dá para se ter uma única. Os portos não são iguais. Vamos precisar criar um cardápio de opções.

Quais seriam?
Começamos com duas interessantes, que estão na mesa para serem estudadas. Uma é Paranaguá com concessão do canal de acesso marítimo, que é modelado pela Infra S.A. Os primeiros resultados têm me agradado. O modelo é consistente e estamos validando internamente, com várias reuniões na Casa Civil, PPI [Programa de Parcerias de Investimentos], até o próprio Tribunal de Contas [da União] vamos apresentar para eles antes da audiência pública. Tentar ter uma visão crítica interna, ajustar o que tem que ser ajustado e depois levar para audiência. E Itajaí é a mesma coisa. Manter autoridade.

Com delegação ao município?
Sim. Nós vamos discutir essa delegação com presença maior no conselho de administração do governo federal, num processo de parceria e de dividir a gestão, as responsabilidades, com o porto. Se não vamos falar mais em concessão, estamos falando ou em arrendamento de área, concessão do canal ou as duas coisas juntas. Estamos neste momento estudando as melhores possibilidades, que se encaixam, tentando salvar o maior número possível de informações que balizaram o processo de desestatização.

Mas lá precisa de uma ação rápida, porque o porto está bem vazio…
Mas é por isso que a gente priorizou isso. Nossas prioridades são Paranaguá e Itajaí, que precisam de respostas rápidas. 

E Santos?
Não olho mais a desestatização. Na operação, tem o STS10, a troca de área do terminal de passageiros e o STS53. Essas três coisas precisa se conversar. E para se conversar, algumas coisas precisam ser revistas. Para isso, a primeira coisa é não ter dogmas mais. ‘STS10 não mexo em nada’, não, não vai funcionar dessa forma. ‘O STS53 vai ser licitado independente de o Concais ainda estar operando passageiros’, também não vai acontecer. É movimento simultâneo, concomitante um com o outro, de tal forma que possamos harmonizar. Redefino o STS10, o que já foi solicitado. Uma pequena parte vai ser liberada para eu instalar o Concais nessa área do Saboó, que dou viabilidade para a troca, com impactos positivos para o centro da cidade, para o Centro Histórico de Santos, em parceria com a prefeitura. Além de ser uma operação portuária, ele é indutor local de desenvolvimento, de redescoberta daquele centro tão bonito e abandonado. O caráter social dessa troca vem para gerar emprego e renda. 

E depois?
Ao fazer a troca, eu altero o STS53, tornando ele mais competitivo, com mais áreas, mais próximas ao cais. Esses são os movimentos coordenados que precisam ser feitos. Mas revendo.

O BTP está ao lado do STS10. Há planos para juntar os dois?
Está tudo em aberto. Nesse rearranjo, está tudo em aberto e os estudos é que vão mostrar o caminho. A orientação do ministro Márcio França é fundamental. Já conversou com a gente e pediu para fazer alguns estudos, de alguns cenários. Que impactos podem causar do ponto de vista concorrencial, da regulação. Estamos fazendo para tomar uma decisão balizada. Apesar de o ministro já ter algumas convicções, ele vai aguardar que a gente faça alguns estudos e apresente para ele todos os cenários e possibilidades. Sei que há uma ansiedade pelo STS10, mas neste momento estamos em fase de revisão, porque ele não está sozinho. Ele faz parte de um rearranjo do porto como um todo, que não posso prejudicar em função de um único processo. Ele tem que estar dialogando com todo o rearranjo, que é muito positivo.

Nesse processo de zeladoria, tem-se dada muita importância aos acessos marítimos e pouca aos terrestres. Há muita reclamação disso, com impactos grandes…
Em Santos principalmente…

E muitas vezes tem áreas locais. Tem algum plano que possa trabalhar num modelo de parceria para tornar esses acessos terrestres mais eficientes?
Primeiro é olhar para dentro do porto organizado. O que está na poligonal, a delegação ou concessão dessa zeladoria para o privado, seja lá qual for a forma, ela faz parte do processo de manter os acessos nas condições necessárias para a operação portuária. Os acessos são fundamentais para isso. Primeiro aspecto é isso, onde cabe dar toda a zeladoria para os setor privado tomar conta. Em Santos, é bem definido onde vai a concessão da rodovia e onde começa a responsabilidade pública.

E a cidade?
Ela tem que fazer o que é responsabilidade dela. Se ela não tá conseguindo, se para chegar no porto tem que passar numa avenida da cidade, é uma segunda conversa. Mas o primeiro é fazer nossa lição de casa, que não estamos fazendo. Você vai na reta da Alemoa, a gestão tentou fazer obras, mas é tudo obra que obedece o direito público, licitação, briga dos licitantes, a empresa quebra no meio e para a obra… Tudo isso acaba desarranjando esses acessos. Em Paranaguá eu conversei com o Luiz Fernando Garcia [presidente da autoridade portuária]: é a zeladoria toda ou só o canal? Ele falou que os terrestres vão ser um segundo ataque. Porque lá não tem como falar nisso sem conversar com a prefeitura, porque é tudo conurbado. Nossa lição de casa é entender quem faz o que e como um pode ajudar o outro. A relação com a prefeitura tem que ser muito próxima. Temos que dar uma solução permanente nesse tipo de zeladoria.

Há outras formas em discussão?
Uma coisa que estou discutindo com meu time é o conceito de condomínio portuário, muito próximo do que é feito no corredor de exportação de Paranaguá. Ali tem experiência de décadas, que dá certo. Se dá certo lá, porque não reproduzir? Temos a Fips [Ferrovia Interna do Porto de Santos] em Santos, que foi exitoso, conversado com todas as instituições, agência reguladora, tribunal de contas, e se chegou a um perfil interessante de auto gestão das empresas ferroviárias que usam a malha do porto. Por que não dá pra reproduzir na dragagem? Na manutenção de acessos terrestres? O porto é uma pequena cidade. Tem drenagem, esgoto, energia, iluminação. O ministro Márcio brinca comigo: ‘O porto é muito escuro. A gente tem que colocar luz ali’. Eu concordo, e uma zeladoria privada pode ter um olhar mais generoso. A autoridade portuária tem que ter um contrato para dragagem, um para acesso terrestre, um para energia, um para esgoto, para a limpeza, recolhimento de lixo…

As vezes vários para uma mesma coisa…
A chance de dar errado é enorme. E está acontecendo. Imagina você ter um único contrato, quem se responsabiliza? E você tem de quem cobrar. Isso tem que estar nesse conjunto de zeladoria, que não é só acesso. Os grandes portos são pequenas prefeituras e precisam de uma zeladoria. Essa atividade de manutenção precisa ser feita. É meu maior desafio, encontrar soluções para apresentar ao ministro, com as opções que podemos ter para minimizar ou até eliminar esse problema. Outros problemas vão acontecer, mas quando essa zeladoria estiver resolvida, caberá ao operador portuário fazer o que ele mais sabe fazer, tirar carga do navio e por carga no navio. É nisso que eles maximizam seus resultados. Por isso, sou muito simpático a esse processo de autogestão. O maior beneficiário de ter uma manutenção correta na zeladoria é o próprio operador, que não vai precisar esperar a maré encher para sair navio, não vai ter fila de caminhão por causa de buraco, vai poder numa chuva mais forte não ter rua inundada, não vai ter pombo. Estamos estudando os mecanismos legais para fazer algumas experiências.

Não dá para fazer num modelo como se fosse de PPP [parceria público-privada], como as empresas estatais de saneamento estão fazendo, para se ter contratos mais longos que o da Lei de Licitações?
É uma possibilidade. Estamos começando a discutir isso agora. Ontem [quarta-feira, dia 29] estava numa reunião com a nossa conjur [consultoria jurídica] para discutir alternativas. O exemplo da associação de Paranaguá eu quero ver mais perto. E se olhar, é uma PPP. Só não tem o nome. Mas é uma PPP clássica. E os mecanismos, quem cobra, quem repassa, isso tudo vai ser discutido. Não vai ser rápido, tem muita nuance. Mas nos modelos clássicos, o que não tem controvérsia jurídica, vamos colocar em prática, como Paranaguá, Itajaí. Rio Grande também já está estudando a concessão do canal. 

O governo herdou o BR do Mar, que, até o momento, parece uma daquelas leis que não pegou. Não parece haver uma movimentação do mercado para aquela prometida ampliação. O que vocês podem fazer com o instrumento que está aí para que o mercado evolua mais rapidamente, como era esperado?
Confesso que a lei não é ruim. Há claramente uma intenção de dar um impacto de empresas que possam ofertar. E quanto mais empresa fazendo, mais chances de trazer a carga para a cabotagem. É uma lógica. E a premissa foi estabelecida na lei. Qualquer um, pela lei. Facilitou muito a constituição de empresas de cabotagem. Buscar navios lá fora ficou mais fácil. 

E qual o problema? 
Acho que a gente não pode ser insensível às críticas. Quem estava aqui diz que comeu o pão que o diabo amassou, contratou navio aqui, pagou imposto caro para importar… Os estaleiros falam que estão quebrados… Tem críticas que eu não posso ignorar e não vamos ignorar. O ministro nos deu uma direção de escutar e formar uma opinião da nova gestão sobre o que é a BR do Mar, pontos positivos e negativos. Ver o que pode ser mitigado, das grandes críticas, no decreto. E, se não for possível no decreto, é repensar a lei. E tentar responder a uma parte e não a totalidade da crítica. Tomar decisão, a gente vai deixar uma parte feliz e uma triste. Queremos um meio termo disso. Encontrar um eixo comum em que as críticas sejam observadas. Os trabalhadores reclamam sobre a regra dos dois terços de tripulação. Isso desapareceu da lei. Hoje, em tese, pode ser 100% estrangeiro. Dá para ignorar isso? Temos que revisitar essa legislação. Escutar as críticas, escutar os elogios. E aí, fazer um parêntesis: escutei mais críticas. Não escutei quem veio falar: não mexe, tá muito bom (risos).

Os estaleiros também reclamam…
Temos que olhar isso também. Rio Grande tem uma estrutura gigantesca, um dos maiores diques secos que eu já vi. Está vazio. A cidade de Rio Grande teve um impacto social gigantesco, porque ele é intensivo em mão de obra. Geração de renda, emprego, desenvolvimento local. Deixar claro: para nós, cabotagem é prioridade. Tem impactos econômicos, sociais e ambientais extremamente relevantes. Um país com nossa costa precisa que a cabotagem cresça, principalmente na questão do contêiner, porque outras cargas estão mais consolidadas. De cada 10 contêineres movimentados no Brasil, cinco teriam características de ir para cabotagem. É um universo a ser capturado, com características positivas. Por isso, temos que tratar com cuidado o que foi proposto.

E como você imagina terminar sua gestão?
Não tenho pretensão nenhuma de resolver os problemas portuários nos próximos quatro anos. Mas tenho a pretensão de ter aqui a marca do diálogo. Restabelecer pontes com a sociedade, ter articulação com entidades representativas, trazer elas para a discussão do problema e da solução, torná-los agentes de propor políticas públicas para resolver os problemas mais latentes do setor portuário. Não vou conseguir resolver todos os problemas, mas que a marca do diálogo seja a desses quatro anos de gestão. Não há gênio no mundo que possa fazer política pública sem conversar com ninguém.

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