Gustavo Henrique Justino de Oliveira* e Caio Augusto Santos Zaccariotto**
Nos últimos anos, sobretudo após o advento da Lei 13.655/2018 (a “nova LINDB”), foi perceptível como a ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) revigorou sua agenda regulatória, lançando mão de variados e relevantes instrumentos inovadores, praticamente transformando inovação regulatória em política institucional. Sua mais recente rodada de concessões, em curso há pouco mais de um ano, utiliza ferramentas idealizadas segundo as diretrizes das agendas dos biênios 2021-2022 e 2023-2024.
A atual disciplina contratual relativa às mudanças climáticas bebe diretamente dos esforços empreendidos na assimilação da agenda ESG (Environment, Social and Governance), fixando metodologias de análise de desempenho, definição de metas e melhoria contínua.
Realmente, parecem ser duas as principais razões da postura inovadora da agência: primeiro, a percepção de que muitas relações contratuais se deterioram como consequência de mecanismos anacrônicos e ineficazes; segundo, a constante necessidade de reforço da segurança jurídica e de aperfeiçoamento dos incentivos à boa execução do acordado.
Dessas razões surgem dois grandes movimentos a serem destacados.
Reestruturação das concessões
Apesar de já ter se tornado um lugar comum abordar-se a incompletude dos contratos de concessão, é inegável que a negligência desse aspecto ainda hoje inviabiliza a continuidade de muitos projetos. Parte considerável dos contratos em vigor, mesmo aos trancos e barrancos, foi modelada há mais de quinze anos, não sendo possível aos seus idealizadores conceber preocupações que se tornaram centrais nos dias atuais.
Prova disso são os casos de renegociação celebrados pela ANTT, sob o crivo do TCU (Tribunal de Contas da União), em 2025, abarcando as rodovias 381/MG/SP (Fernão Dias) e BR-101/RJ (Autopista Fluminense), concessões pactuadas ainda em 2008. Alguns aspectos dessas reestruturações merecem destaque: a adoção de novo modelo econômico-financeiro, aderindo a parâmetros atualizados de investimentos, despesas e taxa interna de retorno; a assimilação de modernizações regulatórias nos moldes dos contratos da 5ª etapa de concessão da ANTT; e a realização de processo competitivo para oferta das ações do antigo acionista controlador, com período de transição para garantir a execução dos investimentos, sob pena de extinção antecipada.
Assim, permite-se que as concessões sejam revitalizadas, proporcionando a chegada de novos investidores e reformulando o sistema de incentivos previsto em contrato, com base nos modelos mais atuais utilizados pela ANTT.
Mecanismos endo e extracontratuais a serviço da 5ª etapa de concessões da ANTT
As agendas regulatórias dos biênios anteriores fixaram bases para diversas criações, e três bons exemplos merecem destaque.
Reformulação da matriz de riscos nos contratos
Com base na experiência acumulada nas concessões anteriores, a ANTT aprimorou a disciplina dessa temática, abandonando técnicas tradicionais, como as áleas, e compartilhando riscos conforme a real capacidade das partes em suportá-los.
Na 5ª etapa, os contratos detalham com precisão os gêneros de risco, como os de variação da receita tarifária, gestão do sistema rodoviário, aspectos ambientais e geotécnicos da concessão, entre outros, e subdividem responsabilidades conforme as hipóteses de ocorrência.
Destaca-se também a disciplina dos riscos residuais, aqueles que não puderam ser previstos na modelagem do projeto. As concessões da 5ª etapa não os imputam exclusivamente à concessionária, estabelecendo metodologias de repartição de consequências, em prestígio à compreensão da incompletude contratual.
Medidas mitigadoras de desequilíbrios econômico-financeiros
A Instrução Normativa nº 33/2024 instituiu incidentes processuais paralelos aos processos de reequilíbrio econômico-financeiro, permitindo antecipar provisoriamente parte da recomposição solicitada, seja por evidências suficientes, seja a título cautelar.
Com isso, evita-se que, durante o curso do processo principal, muitas vezes complexo e moroso, a saúde financeira do projeto se deteriore. A primeira aplicação dessa medida ocorreu em junho de 2025, pela Deliberação nº 206/2025, diante de chuvas torrenciais que causaram deslizamentos e afetaram trechos de rodovia. Houve reequilíbrio parcial de 60%, com base em evidências robustas e pré-constituídas.
Dispute boards
Os dispute boards, ou Comitês de Resolução de Conflitos, são meios de prevenção e resolução de disputas previstos na Lei nº 14.133/2021. De maneira vanguardista, a ANTT buscou implementá-los, mas, sob orientação do TCU, disciplinou detalhadamente o tema por meio da Resolução nº 6.040/2024.
Esses comitês são formados por especialistas de diferentes áreas e acompanham a execução contratual, de modo permanente, temporário ou pontual, para tratar de temas não estritamente jurídicos, como serviços, obras e orçamentos.
Nos contratos da 5ª etapa, as minutas já trazem cláusulas específicas sobre o instrumento, reiterando as disposições da resolução e detalhando aspectos operacionais, como as câmaras responsáveis pela condução dos comitês.
Mecanismos de resiliência climática
O tema da resiliência climática, a sustentabilidade dos projetos diante das mudanças climáticas e eventos extremos, ganhou força com a Resolução nº 6.057/2024, que tratou da descarbonização e dos riscos socioambientais.
Nos contratos da 5ª etapa, essa preocupação foi concretizada: as concessionárias devem formular um Programa de Resiliência Climática e Responsabilidade Socioambiental, mapeando pontos críticos e vulneráveis, estabelecendo medidas de adaptação, cronogramas e orçamentos específicos.
Muitas são as inovações vividas no âmbito das concessões sob regulação da ANTT, seja para reavivá-las em casos críticos, seja para potencializá-las a partir das experiências acumuladas. O encadeamento e a integração desses arranjos vêm originando políticas institucionais de inovação, o que parece ser o caso da ANTT atualmente.
Entretanto, a simples concepção desses mecanismos não garante os resultados desejados. É fundamental que juristas e técnicos envolvidos saibam aplicá-los e desenvolvê-los adequadamente, para que possam ser adaptados a diferentes serviços públicos concedidos e fortalecer a governança regulatória nacional.
*Gustavo Justino de Oliveira é professor doutor de Direito Administrativo na USP e no IDP (Brasília), árbitro, consultor e advogado especialista em Direito Público e membro integrante do Comitê Gestor de Conciliação da Comissão Permanente de Solução Adequada de Conflitos do CNJ. Sócio-fundador do Justino de Oliveira Advogados.
**Caio Augusto Santos Zaccariotto é mestrando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP e sócio do Zaccariotto Advogados.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
