Luiz Vinelli*
Na obra do Expresso Porto, em Rondônia, a atuação do Nupemec (Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos) e do Cejusc (Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania) do TJRO (Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia) transformou a desapropriação de contencioso anunciado em programa consensual. O primeiro lote de acordos homologados mostra que a judicialização é resultado de escolhas, e o modelo deverá inspirar o novo ciclo de concessões.
No setor de infraestrutura, acostumou-se a tratar a desapropriação como sinônimo de conflito. Dezenas de ações expropriatórias, perícias longas, recursos sucessivos e frentes de obra paradas à espera de imissão na posse seriam o preço natural de qualquer grande empreendimento. A experiência que estamos conduzindo na companhia, no âmbito da concessão federal administrada pela Nova 364 em Rondônia, mostra que esse roteiro não é obrigatório. A judicialização é resultado de escolhas, e a nossa escolha foi o consenso.
No Expresso Porto, empreendimento destinado a qualificar o acesso à zona portuária de Porto Velho, definimos desde a origem que a via consensual seria a regra do programa de desapropriações. Os primeiros resultados confirmam o acerto da decisão. O Cejusc do Tribunal de Justiça de Rondônia homologou o primeiro lote de acordos, com 21 casos de desapropriação solucionados e mais de R$ 2,2 milhões em indenizações, sem que fosse necessário ajuizar as respectivas ações expropriatórias. E há mais por vir, porque novos lotes seguirão o mesmo caminho, em fluxo contínuo, acompanhando o avanço da obra. Ações judiciais existiram e existirão, mas como minoria, reservadas aos casos que realmente as exigem. A proporção histórica do setor foi invertida ali, e o litígio deixou de ser a regra.
Uma lei octogenária que aprendeu a dialogar
Essa inversão se apoia em dois alicerces. O primeiro é normativo, e carrega uma ironia histórica que vale registrar. O Decreto-Lei 3.365/1941, que até hoje rege as desapropriações por utilidade pública, completa 85 anos. Foi editado em junho de 1941, sob o Estado Novo, enquanto a Segunda Guerra Mundial incendiava a Europa e impunha ao mundo a lógica da requisição e da urgência. Não havia Congresso em funcionamento, a norma nasceu por decreto, e o projeto de Estado da época enxergava a propriedade privada mais como obstáculo a remover do que como interesse a compor. O desenho original da lei diz muito sobre esse espírito, pois, declarada a utilidade pública, restava ao proprietário discutir em juízo essencialmente o preço.
O notável é que esse diploma atravessou o século. Sobreviveu à redemocratização de 1946, ao regime de 1964, à Constituição de 1988 e à consolidação do Estado Democrático de Direito, sempre lapidado pela jurisprudência, que construiu sobre ele, ao longo de décadas, as garantias da justa indenização. E foi justamente esse decreto-lei que o legislador decidiu atualizar para a era do diálogo, em vez de substituí-lo. O movimento acompanhou uma política mais ampla de consensualidade que o país vem construindo. A Resolução CNJ 125/2010 elevou a autocomposição à condição de política judiciária nacional e criou a rede dos Nupemecs e Cejuscs. O Código de Processo Civil de 2015 impôs ao Estado a promoção da solução consensual sempre que possível (art. 3º, §§ 2º e 3º). A Lei de Mediação (Lei 13.140/2015) disciplinou a autocomposição envolvendo a administração pública. A Lei 13.867/2019, por fim, fechou o ciclo dentro da própria lei de desapropriações, ao inserir em seu texto a notificação com oferta indenizatória fundamentada (art. 10-A) e a abertura à mediação e à arbitragem (art. 10-B). O arcabouço, portanto, existe e é imperativo. Faltava transformá-lo em método.
O protagonismo do Nupemec e do Cejusc
O segundo alicerce é institucional, e é justo nomeá-lo. O programa alcançou essa dimensão pela atuação decisiva do Nupemec e do Cejusc do TJRO. O Núcleo Permanente de Métodos Consensuais de Solução de Conflitos acolheu as tratativas institucionais, estruturou o fluxo e conferiu ao programa a chancela da política judiciária. Ao Cejusc coube a etapa decisiva desse fluxo, a homologação do acordo já firmado entre a concessionária e o proprietário ou possuidor atingido, que o converte em decisão judicial com a mesma força de uma sentença. O Judiciário rondoniense atuou, assim, não como obstáculo a ser vencido pela obra, mas como seu viabilizador institucional, no cumprimento da vocação para a qual os centros de conciliação e homologação foram criados. O caso ilustra bem essa vocação. O levantamento técnico preliminar apontou a necessidade de desapropriar cerca de 65 imóveis ao longo do trecho, e foi diante desse diagnóstico que o Nupemec, após analisar o procedimento já adotado pela concessionária para a celebração dos acordos extrajudiciais, chancelou o fluxo de negociação direta e homologação que resultou no primeiro lote de acordos.
A homologação judicial responde ainda à objeção mais comum contra o modelo consensual, a de que o acordo seria frágil. Ocorre o contrário. O acordo homologado constitui título executivo judicial (art. 515, II e III, do CPC), entrega ao expropriado a segurança de uma sentença e, à concessionária, quitação e estabilidade registral. A via consensual oferece a mesma segurança jurídica da litigiosa, em fração do tempo e do custo.
O que todos ganham quando a obra avança
Os resultados alcançam todos os envolvidos. O expropriado recebe indenização justa com celeridade e é tratado como cidadão em diálogo, não como réu por antecipação. A concessionária ganha previsibilidade de cronograma e a liberação tempestiva das frentes de obra. O Judiciário deixa de absorver dezenas de processos de rito longo e perícia cara. E o interesse público se materializa naquilo que o justifica, que é a obra avançando.
É preciso registrar, por rigor, os limites do modelo. A consensualidade pressupõe dominialidade definida, avaliação tecnicamente consistente e interlocutores aptos a transigir. Titularidades controvertidas, espólios sem inventário e divergências insuperáveis de valor continuarão exigindo a via judicial, e não há demérito nisso. Um programa maduro de desapropriações não elimina o litígio, apenas o reserva para onde ele é indispensável.
Uma proposta ao setor
A conclusão que extraímos da experiência é objetiva. A desapropriação consensual funciona, está amparada em lei e entrega resultado mensurável. A questão deixou de ser a viabilidade do modelo e passou a ser quem o adotará primeiro.
Por isso, encerramos com uma proposta em três frentes. Às concessionárias e aos poderes concedentes, que os programas de desapropriação do novo ciclo de concessões já nasçam desenhados para o consenso, com oferta fundamentada, orçamento e equipe dedicados à via amigável e o ajuizamento tratado como último recurso, diretriz que deverá constar dos instrumentos de governança dos projetos. Aos tribunais, que os Nupemecs e Cejuscs sejam estruturados e provocados para receber programas de desapropriação em escala, replicando a experiência rondoniense como política institucional permanente. E à advocacia, pública e privada, que exerça o papel que o próprio Código de Processo Civil lhe atribui de estimular a solução consensual, orientando expropriantes e expropriados a enxergar no acordo bem construído a forma mais rápida e segura de realizar a justa indenização. A lei já fez a sua parte. Cabe às instituições e aos profissionais fazerem a delas.
O país conduz o maior ciclo de concessões rodoviárias de sua história, e as novas poligonais alcançarão milhares de imóveis. Cada um deles representará uma escolha entre o litígio e o diálogo. Em Rondônia, essa escolha já foi feita, o primeiro lote de acordos é realidade e os próximos estão a caminho. Que o Expresso Porto seja lembrado não apenas pelo acesso que constrói ao porto, mas também pelo caminho que abre ao setor. Desapropriar pelo consenso será, cada vez mais, a marca dos projetos que dão certo.
*Luiz Vinelli é head jurídico da Nova Rodovias, controladora das concessionárias Nova 381 e Nova 364.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
