Rodrigo Abdala*
Em fevereiro de 1995, quando foi publicada a Lei nº 8.987, a Lei de Concessões, o Brasil iniciava uma das mais profundas transformações de sua infraestrutura. Naquele momento, poucos imaginavam a dimensão das mudanças que seriam produzidas ao longo das décadas seguintes. Eu, certamente, não imaginava.
Recém-formado em Engenharia Civil pela Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro), iniciava minha trajetória em um país cuja infraestrutura ainda carregava anos de restrições de investimento público e limitações operacionais. Trinta anos depois, percebo que minha carreira se confundiu com a própria evolução do modelo de concessões brasileiro.
Mais do que espectador, tive o privilégio de participar de momentos que ajudaram a moldar o setor. Vi concessões nascerem e encerrarem, contratos entrarem em crise, reguladores amadurecerem e conflitos se transformarem em soluções.
Os primeiros passos de um setor que ainda não existia
Na década de 1990, praticamente não existia no Brasil uma cultura consolidada de gestão de contratos de concessão. As primeiras gerações concentravam-se em responder uma pergunta simples: como atrair capital privado para investimentos que o Estado sozinho já não conseguia financiar?
A preocupação principal estava na execução das obras, começando pelas rodoviárias. Duplicar rodovias, recuperar pavimentos, melhorar níveis de serviço e instalar sistemas de atendimento aos usuários. Era uma fase em que engenharia e operação predominavam sobre os demais temas. A maturidade que o setor alcançou depois exigiria muito mais: capacidade de negociação, gestão de riscos, modelagem econômico-financeira e relacionamento institucional.
Quando a engenharia encontrou a regulação
Um dos períodos mais marcantes da minha trajetória ocorreu no Rio de Janeiro, na gestão dos contratos da Ponte Rio-Niterói, ViaLagos (RJ-124) e Sistema Barcas. Ali, os contratos originais já não ofereciam respostas completas para os novos desafios: investimentos não previstos, riscos não mapeados, evolução tecnológica, pressões populistas e eventos climáticos cada vez mais frequentes.
Não havia respostas prontas, só sabíamos que os contratos precisavam acompanhar a realidade. Foi ali que comecei a perceber que os contratos de concessão são organismos vivos, que exigem adaptação constante e soluções capazes de equilibrar interesses legítimos, mas frequentemente divergentes.
O surgimento do Fluxo de Caixa Marginal
Um dos episódios mais emblemáticos que testemunhei foi a evolução da metodologia de reequilíbrio econômico-financeiro, que culminou com o Fluxo de Caixa Marginal.
Tudo começou com um processo de fiscalização controverso do TCU (Tribunal de Contas da União), em 2007, que resultou no Acórdão 2.154/2007. O Tribunal colocou sob escrutínio a rentabilidade das primeiras concessões rodoviárias federais, questionando a lógica de tratar os desequilíbrios exclusivamente pela manutenção da TIR (Taxa Interna de Retorno) contratual original. O acórdão recomendou, na época, reduções de mais de 60% nas tarifas de pedágio, condição que depois se mostrou equivocada.
Entre 2007 e 2011, acompanhei as discussões entre TCU e ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), defendendo que as condições originais das propostas fossem preservadas, mas que novos eventos de reequilíbrio fossem tratados pelas condições econômicas vigentes no momento em que ocorressem. A publicação da Resolução ANTT nº 3.651, em 2011, consolidou essa mudança de paradigma.
Usando essa referência, tive a oportunidade de estruturar, ainda naquele ano, uma proposta de reequilíbrio para a ViaLagos baseada no Fluxo de Caixa Marginal, aprovada pelo conselho da Agetransp (Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes Aquaviários, Ferroviários, Metroviários e Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro). Salvo engano, acredito ter sido o primeiro reequilíbrio contratual desse tipo realizado no Brasil, datado de dezembro de 2011.
A mudança não foi apenas matemática, mas conceitual. Saímos da lógica de preservar a rentabilidade original do contrato para uma análise objetiva do impacto econômico de cada evento específico. Hoje esse raciocínio parece natural. Naquele momento, representava uma verdadeira ruptura.
A era das grandes negociações
Se a primeira década das concessões foi marcada pela implantação dos contratos, as décadas seguintes foram marcadas pela necessidade de sua adaptação. Nenhum episódio ilustra isso melhor do que a repactuação das concessões rodoviárias paulistas.
Ao assumir, em 2017, a Superintendência de Administração dos Contratos de cinco concessões (AutoBAn, ViaOeste, SPVias, Rodoanel Oeste e Renovias), encontrei uma relação já degradada entre concessionárias, Artesp (Agência Reguladora de Transporte do Estado de São Paulo) e governo do estado. Só nessas cinco concessões, havia cerca de 90 ações judiciais em curso e mais de 200 processos administrativos parados, causando ineficiência à execução contratual e afetando a qualidade do serviço aos usuários.
As negociações foram retomadas em 2019 e, após esforço conjunto entre concessionárias, agência reguladora e secretarias de governo, chegamos em março de 2022 a um consenso que encerrou mais de uma década de litígios. O termo aditivo resultante se tornou um dos marcos regulatórios mais importantes do setor rodoviário paulista, restabelecendo a execução contratual e viabilizando investimentos relevantes para milhões de usuários.
Das rodovias aos aeroportos
Em junho de 2022, minha trajetória me levou ao setor aeroportuário, com a responsabilidade pelos contratos do Bloco Sul, do Bloco Central de Confins e do aeroporto de Pampulha. O cenário era outro: os temas agora incluíam experiência do passageiro, transformação digital, sustentabilidade, descarbonização e integração multimodal. Ainda assim, os fundamentos permanecem os mesmos: segurança jurídica, equilíbrio econômico-financeiro e previsibilidade regulatória.
A busca por soluções consensuais
Se as primeiras décadas foram de estruturação de contratos e regulação, os últimos anos revelam uma nova fase: a busca por consenso nas questões acumuladas ao longo da execução contratual.
Um exemplo é a SecexConsenso, secretaria do TCU criada para viabilizar soluções negociadas em projetos de interesse público. No setor aeroportuário, essa iniciativa tem oferecido um ambiente institucional para discutir equilíbrio econômico-financeiro, investimentos e eventos extraordinários.
Como representante da concessionária de Confins (MG), participei de um dos primeiros processos de busca de consenso da secretaria. Ainda que não tenhamos alcançado o resultado pretendido, o episódio ajudou a moldar o modelo de atuação para casos futuros, que privilegia o diálogo entre concessionárias, poder concedente, reguladores e órgãos de controle, em vez do litígio tradicional.
Um resultado concreto e recente desse movimento foi a troca de titularidade da operação do aeroporto do Galeão, viabilizada por uma repactuação contratual que saneou problemas financeiros graves e permitiu retomar investimentos e qualidade de serviço.
O que aprendi em quase trinta anos
Minha conclusão é simples: uma das maiores conquistas da Lei de Concessões foi criar um ambiente institucional capaz de conectar interesses públicos e privados em torno de objetivos comuns.
Nesses trinta anos, construímos estradas, modernizamos aeroportos, ampliamos sistemas de mobilidade e viabilizamos investimentos de dezenas de bilhões de reais, além de conhecimento técnico e instituições fortes, hoje reconhecidos internacionalmente.
A discussão não para. Tramita no Congresso Nacional uma proposta de modernização da lei, que busca mecanismos mais ágeis de reequilíbrio, melhor compartilhamento de riscos, fortalecimento da solução consensual de conflitos, mais flexibilidade para mudanças de escopo e reforço das garantias a financiadores, tudo para tornar os contratos mais seguros e adaptáveis aos desafios atuais.
Tive o privilégio de acompanhar essa história de perto, como engenheiro, técnico, gestor, negociador e executivo. E, sobretudo, como alguém que segue acreditando que a infraestrutura é um dos mais poderosos instrumentos de transformação econômica e social do Brasil.
*Rodrigo Abdala é especialista em Assuntos Contratuais e Relações Governamentais, com quase 30 anos de experiência na gestão de concessões rodoviárias e aeroportuárias. É formado em Engenharia Civil pela Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro) e possui MBA em Finanças Corporativas pelo Insper.
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
