Mário Nazzari Westrup* e Mariana Palandi**
A interação entre o novo sistema de tributação sobre o consumo e o mercado regulado de carbono revela uma discussão que vai além da incidência tributária
Enquanto empresas se preparam para a implementação da reforma tributária, outra transformação estrutural avança quase em silêncio: o desenvolvimento do mercado regulado de carbono brasileiro. À primeira vista, parecem ser agendas independentes, mas não são. Em poucos anos, ambas passarão a influenciar as mesmas decisões de investimento, precificação, competitividade e alocação de capital das empresas brasileiras. É nesse ponto de encontro que surge uma discussão ainda pouco explorada.
Quando se fala em mercado de carbono, o debate costuma começar pela incidência da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) sobre a negociação de créditos de carbono. Porém, antes de discutir a tributação de um ativo ambiental específico, vale perguntar como um sistema concebido para tributar de forma neutra deve se relacionar com instrumentos regulatórios criados pelo próprio Estado para alterar incentivos econômicos.
A neutralidade é um dos pilares econômicos da reforma tributária. A lógica de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) consiste em reduzir interferências sobre as decisões dos agentes econômicos, permitindo que empresas invistam, produzam e concorram sem distorções provocadas pela tributação. Quanto mais neutro o sistema, maior tende a ser sua eficiência econômica. Essa foi uma das promessas da reforma brasileira.
Entretanto, a própria reforma reconhece que esse princípio é limitado – o IS (Imposto Seletivo) é prova disso. Em determinadas situações, o Estado opta por utilizar a tributação não para arrecadar mais, mas para modificar comportamentos, elevando o custo de atividades associadas a externalidades negativas. Quando o mercado não produz sozinho o resultado social desejado, a neutralidade deixa de ser um objetivo absoluto. O próprio texto constitucional e a legislação complementar instituíram regimes diferenciados e tratamentos específicos, evidenciando que a busca por neutralidade convive, legitimamente, com outros objetivos de política pública.
O mercado regulado de carbono nasce da mesma lógica econômica, embora utilize um instrumento diferente. Em vez de aumentar o custo de determinadas atividades, cria incentivos para que a redução das emissões adquira valor econômico. Trata-se de uma solução baseada em preços e negociação, capaz de permitir que o próprio mercado reaja às alternativas para descarbonizar a economia.
Nesse sentido, tanto o Imposto Seletivo quanto o mercado de carbono procuram enfrentar a mesma falha de mercado: a ausência de um preço adequado para os impactos ambientais das emissões. Sob perspectivas distintas, ambos alteram os preços relativos da economia: enquanto a reforma tributária procura eliminar distorções tributárias, o mercado regulado atribui um preço às emissões de carbono. Em ambos os casos, o objetivo final é melhorar a alocação de recursos e orientar decisões econômicas mais eficientes.
No entanto, o que acontece quando um mesmo investimento recebe um incentivo para reduzir emissões, mas simultaneamente sofre um aumento de custo decorrente da tributação? Se ambos os instrumentos pretendem orientar as decisões privadas, é desejável que transmitam sinais econômicos coerentes. Caso contrário, parte do incentivo criado por uma política pública poderá ser neutralizada pela outra.
A experiência internacional mostra que não existe uma solução única para essa interação, mesmo entre países que adotam diferentes versões do imposto sobre valor agregado. Em Singapura, desde 2022, a emissão, transferência ou venda de créditos de carbono não é considerada fornecimento de bens ou serviços para fins do GST (Goods and Services Tax), ficando fora de sua incidência. No Reino Unido, desde setembro de 2024 determinadas negociações de créditos voluntários passaram a estar sujeitas ao VAT (Value Added Tax), após o amadurecimento do mercado secundário. Já o Canadá adotou uma terceira solução: preservou a incidência do GST/HST (Goods and Services Tax/Harmonized Sales Tax) sobre negociações de permissões de emissão no mercado secundário, mas atribuiu ao adquirente a responsabilidade pelo recolhimento. Os diferentes modelos revelam que a questão não se resume à escolha entre tributar ou não tributar – o desafio está em definir como a tributação se integra ao desenho e aos objetivos do mercado ambiental.
A diversidade dessas experiências não conduz automaticamente à conclusão de que créditos de carbono devam ser excluídos da incidência da CBS e do IBS. A reflexão é outra. Se a própria reforma tributária admite relativizar a neutralidade quando o objetivo é corrigir externalidades, parece legítimo discutir como essa lógica deve dialogar com um mercado regulado criado exatamente para alcançar a mesma finalidade por meio de um mecanismo distinto. Mais do que definir a incidência tributária sobre esses ativos, será importante evitar que instrumentos concebidos para induzir a descarbonização acabem emitindo sinais econômicos contraditórios aos agentes privados, reduzindo a efetividade das políticas públicas.
Para as empresas, o desenho dessa interação poderá influenciar decisões de investimento, estratégias de descarbonização, precificação de ativos ambientais, estruturação de projetos e até a atratividade econômica de determinadas tecnologias. À medida que critérios ESG, financiamento climático e mercados ambientais se consolidam, a maneira como esses instrumentos públicos se articulam tende a produzir efeitos que ultrapassam o campo tributário. Nesse contexto, previsibilidade e segurança jurídica tornam-se elementos centrais não apenas para reduzir litígios, mas para permitir que empresas precifiquem adequadamente riscos, avaliem investimentos de longo prazo e ampliem o financiamento de projetos de transição climática.
O Brasil vive um momento raro. Em poucos anos, decidiu reformular profundamente seu sistema de tributação sobre o consumo e criar um mercado regulado de carbono. São duas mudanças estruturais, concebidas para aumentar a eficiência econômica e corrigir imperfeições do mercado. A discussão sobre a incidência da CBS e do IBS sobre créditos de carbono será importante, mas talvez ela seja apenas a manifestação mais visível de uma questão maior: como construir uma arquitetura institucional em que diferentes instrumentos de política pública reforcem, em vez de neutralizarem, os incentivos necessários para uma economia mais competitiva e sustentável?
*Mário Nazzari Westrup é consultor da Tendências Consultoria, doutor e mestre em Desenvolvimento Socioeconômico pela Unesc (Universidade do Extremo Sul Catarinense). Possui MBAs em Gestão Financeira, Controladoria e Auditoria pela FGV (Fundação Getulio Vargas) e em Finanças e Mercado de Capitais pelo NYIF (Instituto de Finanças de Nova Iorque). Bacharel em Ciências Contábeis pela Unesc e em Relações Internacionais pela Unisul (Universidade do Sul de Santa Catarina).
**Mariana Palandi é consultora da Tendências Consultoria, mestre em Administração de Empresas pelo Insper e bacharel em Ciências Econômicas pela PUC-SP (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo).
As opiniões dos autores não refletem necessariamente o pensamento da Agência iNFRA, sendo de total responsabilidade do autor as informações, juízos de valor e conceitos descritos no texto.
