Análise: A escalada da crise nas concessões ferroviárias tende a não acelerar a implantação de mais ferrovias

Dimmi Amora, da Agência iNFRA

A crise entre o governo federal e as concessionárias de ferrovias escalou mais um grau na semana passada, quando o Ministério dos Transportes anunciou que notificou as empresas Vale e MRS cobrando novos valores de outorga pelas renovações antecipadas de suas concessões, realizadas em 2021 e 2022.

De acordo com o jornal Estado de S. Paulo, a Vale é cobrada em cerca de R$ 26 bilhões e a MRS em quase R$ 4 bilhões, e elas devem se pronunciar em 15 dias. O próximo passo, de acordo com entrevista do ministro Renan Filho à CNN, é fazer a cobrança dos valores judicialmente ou até relicitar os ativos.

A cobrança é baseada numa tese do ministério de que a precificação dos ativos das ferrovias feita na renovação conduzida pela gestão anterior levou a prejuízo ao erário. Ativos são os bens da ferrovia, como terrenos, trilhos, trens etc., pagos pelas concessionárias e usados para executar o serviço de transporte de cargas. O governo anterior teria indenizado as concessionárias pelo ativo que não foi amortizado entre a assinatura da renovação e o fim do contrato. 

Por essa tese, essa indenização não deveria ser feita porque as duas empresas permaneceram usando o ativo, e, portanto, teriam tempo para amortizar (ou seja, usar o bem para ganhar dinheiro suficiente para pagar a despesa que teve com ele, algo determinado por lei). 

As empresas não concordam com esse argumento e, por isso, rejeitaram as investidas do governo para que fizessem um acordo na área de consenso do TCU (Tribunal de Contas da União) sobre o tema.

O ministério sustenta que está fazendo a cobrança à Vale e à MRS justamente após o TCU validar um acordo entre a pasta e a Rumo Malha Paulista no qual a concessionária concordou em rever esse ponto da renovação de seu contrato, feita em 2020, e pagar cerca de R$ 670 milhões a mais pela renovação. 

Interpretação própria
Especialistas que conversaram com a Agência iNFRA indicam que o ministério vem interpretando a seu modo a decisão do TCU para justificar a cobrança às outras concessões. Um dos pontos do acórdão é que não houve por parte do Tribunal decisão que tratasse de outros contratos além do da Rumo.

Tecnicamente porque, segundo um dos ministros que votou, tratava-se de um acordo entre partes e não de um processo de auditoria do órgão. No caso de um acordo, se as duas partes aceitam o termo, o acordo está feito e o TCU não teria que se imiscuir nessa negociação. Numa auditoria, o TCU teria que validar as contas feitas, o que não aconteceu.

Mas, para além disso, a tentativa do relator do processo, ministro Vital do Rêgo, de colocar uma recomendação explícita para a revisão do valor dos ativos de outros contratos foi barrada por outros ministros. Só depois disso, o acordo com a Rumo Malha Paulista foi aprovado em plenário, mesmo assim com dois votos contrários. 

Se não havia unanimidade sobre o tema antes, não será simples que o TCU reavalie sua posição para permitir que os contratos de renovação, cujas assinaturas ele mesmo chancelou, ao analisar detidamente o processo de relicitação por anos, mudem agora. Mas isso também não pode ser considerado impossível, na visão de um analista.

Base de ativos: fragilidade nos processos
Tecnicamente, a base de ativos é uma fragilidade dos processos de relicitação e de renovação de concessões de infraestrutura. Na área de rodovias, por exemplo, saber quanto uma empresa tem a receber pelo que fez quando vai sair do contrato é o problema que impede há praticamente sete anos que qualquer rodovia seja relicitada. Saneamento também tem problemas.

No caso das ferrovias, essa fragilidade apareceu em vários momentos do processo de renovação, que começou em 2015. Um dos maiores problemas deu-se justamente com as ferrovias da Vale (Carajás e Vitória a Minas). Elas foram construídas não pelo Estado, como no caso das ferrovias concedidas que vieram da Rede Ferroviária Federal (Malha Paulista e MRS, por exemplo), mas por uma empresa que na época era estatal, a CVRD (Companhia Vale do Rio Doce), atualmente a Vale.

Os ativos, portanto, eram da CVRD. As matrículas dos terrenos por onde passam as ferrovias estão em nome da CVRD. Quando a CVRD foi privatizada no início dos anos 1990, para valorizar a empresa para a venda, o governo colocou as ferrovias como bens da futura empresa privada, que viria a ser a Vale.

Apesar de os bens serem dela (teoricamente para sempre), o contrato de concessão da prestação do serviço ferroviário, nos dois casos, vencia em 2027. A situação era sui generis porque o contrato poderia não ser renovado e então a Vale não poderia prestar o serviço ferroviário. Mas quem vencesse a nova concessão do serviço teria que pagar à Vale para usar tudo o que ela construiu.

A pergunta que ficava era: uma ferrovia que tinha um contrato de concessão pública dos serviços de transporte ferroviário poderia permanecer como se fosse um bem privado de uma empresa? A solução encontrada foi o governo receber o ativo das ferrovias, mas para isso teria que indenizar a Vale.

Conta do valor do ativo ainda não fechou
Daí vem, na tese da renovação de 2021, o valor bilionário que a empresa teve avaliado como a receber na renovação do contrato. Ao fim do próximo contrato, pelo que explicou na época o governo, não haveria mais dúvidas de que o ativo era da União e ela poderá até mesmo relicitar para outro o serviço e os bens das duas ferrovias.

No entanto, ainda havia uma fragilidade no tema, apontada no TCU. A conta sobre o valor do ativo era da própria Vale (e das outras concessionárias para as suas renovações), e o governo e a agência não fizeram uma checagem apropriada sobre se estava correta ou não. 

A intenção dos técnicos do tribunal era que, antes de renovar, fosse feita essa checagem. Mas os ministros decidiram flexibilizar esse ponto e permitiram que a checagem ocorresse depois da renovação. Contudo, ficou o compromisso das empresas de pagar a diferença que fosse apurada entre o valor dado à base de ativos na renovação e o que fosse apresentado após a checagem, caso houvesse. 

Essa conta ainda está sendo feita para todas as concessões, inclusive a da Rumo Malha Paulista, até hoje. Uma das decisões no acordo recentemente assinado era que os R$ 670 milhões da Rumo, pagos a título de “vantajosidade” pelo fato de o governo estar permitindo mudanças no contrato para que ela cumpra as obrigações previstas, não interferiria nessa checagem do valor da base de ativos.

Tentativa frustrada de negociar
Vale e MRS tentaram negociar com o ministério para que o valor que o governo quer arrecadar com a renegociação para abastecer um fundo para financiar futuras ferrovias viesse dessa checagem do valor da base de ativos, o que seria menor que o pedido da revisão da base de ativos.

Mas o governo não aceitou e decidiu cobrar usando a tese da amortização irregular. Indica que, como a Rumo, as empresas também vão precisar rever seus contratos para poderem cumprir as regras da renovação. Mas as empresas não parecem mais estarem dispostas a pedir mudanças e querem entregar as obrigações, ainda que achem que parte delas são ineficientes.

Nenhum dos apelos ao governo para rever essa cobrança, inclusive o de que isso traria insegurança jurídica para todos os contratos de concessão, funcionou até o momento. O ministério vem afirmando que sua atuação não traz insegurança, mas não é essa a percepção em diferentes agentes do setor. As negociações são marcadas por desconfianças de parte a parte e, no momento, não indicam uma solução de consenso.

No fim das contas, o objetivo do governo anunciado é, com essas renegociações, fazer mais ferrovias, algo que o país precisa muito para evitar gargalos logísticos que já estão visíveis nos próximos cinco anos. Mas, no momento, segundo um analista, a forma usada não tende a alcançar esse objetivo.

Isso porque o governo foi deixado pela gestão anterior, que apostou em um modelo que se mostrou ineficiente para tirar ferrovias do papel, sem projetos em prateleira para fazer ferrovias no país, como informou o próprio secretário de Ferrovias do ministério, Leonardo Ribeiro, em entrevista à Agência iNFRA. Se o ministério admite que projetos de concessões rodoviárias demoram seis anos para serem licitados, quanto tempo será preciso para fazer os de ferrovias, que são mais complexos?

Sem força legislativa
Ainda que tivesse projetos, não há instrumentos jurídicos para garantir que o dinheiro que as concessionárias venham a pagar a mais vá para um fundo a ser usado completamente para as ferrovias. Para que o “Haddad não fique com tudo para fazer superavit”, como disse um conhecedor do tema, seriam necessárias mudanças no Legislativo, lugar onde o ministro Renan Filho não tem no momento força para tal.

Sem perspectiva de ter dinheiro do orçamento da União para o setor, o instrumento legal hábil, validado por uma decisão do STF (Supremo Tribunal Federal), para fazer com que a maior parte do dinheiro não vá para o caixa da União e seja revertido diretamente em obras ferroviárias é o investimento cruzado. O mecanismo foi criado no governo do presidente Michel Temer e permite que a própria empresa use recursos que iriam para o caixa da União para fazer obras ou compras. Prontas, as obras são entregues à União.

É o que está sendo feito no momento pela Vale com a construção da Fico (Ferrovia de Integração Centro-Oeste) e a entrega de trilhos para a Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste), como resultado do que restou de outorga das renovações feitas em 2021 (o governo diz que há descumprimentos nesse processo, a empresa nega e não há nada oficial, até o momento, que ateste descumprimentos).

Na entrevista à Agência iNFRA, o secretário Leonardo Ribeiro apontou críticas pertinentes ao modelo de investimento cruzado como foi executado, que pode ser aperfeiçoado e receber inovações, como o dinheiro financiar PPPs, por exemplo, lembrando que essa tem sido a prática em vários países.

Não parece provável que uma judicialização vá fazer uma empresa que está sendo contestada tenha boa vontade para efetivar um acordo em que ela mesmo terá que elaborar projetos, construir uma ferrovia e entregar para o Estado. 

Uma obrigação vinda do Judiciário para que ela pague a mais ou faça obras tende a demorar. Além, claro, de garantir noticiário aos veículos de comunicação e bons trabalhos por longo tempo para as bancas de advogados e consultores do país.

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