Diogo Albaneze Gomes Ribeiro, Edison Elias de Freitas, Caio de Almeida Faria e Caio Greb F. Garcia*
O setor da infraestrutura, por sua complexidade e multidisciplinariedade, costuma ser marcado por dilemas, passíveis de interpretações diversas. Dentre os temas historicamente espinhosos, está a cobrança, por parte de concessionárias de rodovias, pelo uso de faixas de domínio em face de outras prestadoras de serviço público.
A contemporaneidade do debate decorre das recentes decisões judiciais que têm seguido o entendimento do STF (Supremo Tribunal Federal) no âmbito do RE nº 889.095, segundo o qual é impossível a cobrança pelo uso de faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias de energia elétrica. Embora o caso concreto tratasse de concessionária de energia, o julgado demonstra preocupação em harmonizar e uniformizar o tema de modo mais abrangente, podendo gerar repercussão em outros setores regulados.
A jurisprudência sobre o tema é marcada por intensas divergências e mudanças de percurso. A discussão sempre permeou três grandes pilares: (i) a existência de previsão no edital da concessão rodoviária quanto à possibilidade dessa cobrança; (ii) a possibilidade de a cobrança reverter em proveito da modicidade tarifária para a concessionária da rodovia versus o impacto negativo gerado contra a concessionária cobrada; e (iii) a caracterização da faixa de domínio como bem público de uso comum.
Nas situações de rodovias concedidas, o entendimento jurisprudencial, sobretudo do STJ (Superior Tribunal de Justiça), vinha caminhando no sentido de que o art. 11 da Lei nº 8.987/1995 (Lei das Concessões), ao admitir a exploração de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, autorizaria a cobrança pelo uso da faixa de domínio da rodovia, inclusive de outra concessionária de serviço público.
Ao julgar o recurso especial nº 1.677.414/SP, a 1ª Turma do STJ registrou que o entendimento do STF – segundo o qual os entes da federação não podem cobrar retribuição pecuniária pela utilização de vias públicas, inclusive solo, subsolo e espaço aéreo para a instalação de equipamentos destinados à prestação de serviço público – não impede a cobrança por concessionárias de rodovias pela utilização das faixas de domínio, nos termos de referida norma, desde que tal exação seja autorizada pelo poder concedente e esteja expressamente prevista no contrato de concessão.
Ou seja, o STJ vinha impondo duas condicionantes para a cobrança do uso das faixas de domínio de outras concessionárias, quais sejam: (i) que se trate de rodovia concedida; e (ii) haja previsão no contrato de concessão autorizando a cobrança pelo uso da faixa de domínio.
No entanto, ao julgar o RE nº 889.095 no início de 2025, o STF caminhou em sentido diverso, sendo que esse entendimento já vem sendo replicado em outros tribunais. Trata-se, na origem, de ação ajuizada pela Light contra a concessionária Presidente Dutra, objetivando a abstenção de cobrança pelo uso de faixa de domínio rodoviária. Foi prolatada sentença, mantida em segundo grau, julgando procedente o pedido e, assim, indicando impossibilidade da cobrança.
O tema foi submetido ao STJ, via REsp nº 985.695, em que inicialmente se entendeu, também, pela impossibilidade da cobrança. Em certo momento, a concessionária de rodovia opôs embargos de divergência com base em acórdão da Primeira Seção do STJ, que havia autorizado esse tipo de cobrança (REsp nº 975.097). Os embargos foram providos, sendo confirmada a possibilidade de cobrança. Até então, a jurisprudência do STJ seguia majoritariamente esse entendimento da Primeira Seção.
Com isso, o tema foi submetido ao STF. Nas primeiras decisões, ainda sob a relatoria da ministra Rosa Weber, o recurso da Light foi desprovido, sem que se adentrasse propriamente ao mérito do tema.
Em março de 2025, porém, substituída a relatoria pelo ministro André Mendonça, o cerne da discussão foi enfrentado. Nessa ocasião, entendeu o STF pela impossibilidade da cobrança, sob as seguintes premissas: (i) é inaplicável o art. 11 da Lei de Concessões, pois o auferimento de receitas acessórias não pode significar oneração de outra concessionária; (ii) faixas de domínio são bens públicos de uso comum do povo, inexistindo razão para cobrança por serviços que beneficiam toda a coletividade; (iii) o Decreto 84.398/1980 assegura o direito de utilização de áreas de domínio público às concessionárias de energia elétrica sem prever qualquer contrapartida.
O fato é que esse entendimento escorado pelo STF passou a ser reproduzido pelo STJ. Nesse tribunal, o posicionamento anterior, da Primeira Seção, parece estar sendo alterado. Um exemplo é o REsp nº 2.137.101/PR, da própria Primeira Seção. Em julgado datado de 18/08/2025, o STJ expressamente indica que “diante da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, (…) faz-se de rigor a aplicação da referida orientação no âmbito deste Superior Tribunal de Justiça”.
Em outro caso análogo, datado de 11/11/2025, foi expressamente reconhecido o impacto do entendimento do STF no âmbito do STJ, inclusive no que tange à alteração do entendimento da Primeira Turma, que permitia a cobrança: “ao agravo interno foi negado provimento com fulcro na orientação da Primeira Turma (…), que não mais se mantém devido à evolução do entendimento dos tribunais superiores”.
Os reflexos também vêm alcançando outros tribunais. No caso do TJSP (Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo), ao menos desde setembro de 2025, já há julgados entendendo pela impossibilidade de cobrança pelo uso de faixa de domínio de rodovias concedidas. Há decisões neste sentido até mesmo do final de janeiro (1003213-50.2024.8.26.0650 e 1043677 98.2023.8.26.0053) e início de fevereiro deste ano (1037343-14.2024.8.26.0053).
Observa-se, portanto, uma tendência à uniformização do entendimento exarado pelo STF (ao menos por parte de alguns tribunais) – o que pode contribuir para uma maior segurança jurídica e previsibilidade no setor. Trata-se de tema a ser acompanhado com atenção, pois os reflexos desse entendimento podem impactar todos os setores envolvidos, ainda que diante de normas setoriais específicas, inclusive com potenciais discussões relacionadas a reequilíbrio contratual.
*Diogo Albaneze Gomes Ribeiro é sócio da área de Direito Público da Cescon Barrieu Advogados.
Edison Elias de Freitas é sócio da área de Resolução de Disputas da Cescon Barrieu Advogados.
Caio de Almeida Faria é advogado da Cescon Barrieu Advogados.
Caio Greb F. Garcia é advogado de Cescon Barrieu Advogados.
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