Marília Sena e Amanda Pupo, da Agência iNFRA
A ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) avançou num conjunto de processos para apertar a atuação sobre a logística de contêineres nos portos e no transporte marítimo e dá sinais de que pode tornar a fiscalização mais rigorosa, com foco principalmente na sobre-estadia. Está no radar a possibilidade de obrigar armadores de longo curso a fornecer informações à agência e a criação de uma matriz de responsabilidade para ser aplicada em casos de cobrança de sobre-estadia decorrente da falta de janela nos terminais – processos que ainda vão passar por consultas e análises de impacto regulatório.
Um dos caminhos para isso pode ser a revisão da Resolução 62/2021 da ANTAQ, responsável por estabelecer regras sobre direitos e deveres de usuários e operadores na navegação. O ajuste no normativo com foco na sobre-estadia de contêiner está previsto na atual agenda regulatória do órgão e deve ter as discussões iniciadas neste ano.
Os indicativos foram dados em votações recentes da ANTAQ, que tem consolidado mais dados sobre a logística da movimentação de contêineres e os problemas associados a essa cadeia. A agência mapeou, por exemplo, que as restrições na oferta de janelas para recepção dessas cargas têm sido causadas por problemas de omissão de escala, atraso de navios, possível overbooking nas embarcações e uma ineficiência no fluxo de informações com os terminais – questões que não estão diretamente relacionadas às limitações físicas ou a uma deficiência operacional dos terminais.
Os achados foram levantados em fiscalização relatada pelo diretor Alber Vasconcelos, processo que surgiu devido ao aumento considerado significativo de denúncias de usuários relacionadas a obstáculos no fluxo de contêineres, em particular no agendamento de janelas para entrega nos terminais indicados pelos transportadores nas operações de embarque. Com os gargalos, o usuário acaba sendo cobrado pela sobre-estadia – denominada, quando na exportação, detention; e, na importação, demurrage.
Reprogramação dos armadores
Segundo Vasconcelos, os trabalhos identificaram que o fator preponderante para a restrição da oferta de janelas é a reprogramação logística dos transportadores marítimos. “A grande maioria das vezes os transportadores marítimos já sabem que a capacidade operacional de determinado terminal portuário está saturada, e mesmo assim continuam a emitir bookings tendo como base apenas a capacidade do navio, desrespeitando o direito dos usuários que cumpriram com todas as suas obrigações na cadeia logística, tratando-se de verdadeiro overbooking indireto”, diz um trecho do relatório de fiscalização.
Outro problema seria a comunicação ineficiente entre o terminal e o transportador. A área técnica identificou que os armadores realizam atualizações diárias, antecipando, cancelando ou modificando escalas muito próximas ao deadline, “alterando os critérios de agendamento de janelas e dificultando o planejamento do pátio dos terminais” – imprevisibilidade que reduz o tempo de reação dos terminais.
No voto do processo (veja a íntegra) – que foi aprovado no último dia 5 –, Vasconcelos se colocou favorável a penalizar armadores pelo descumprimento de programações previamente acordadas, punição que pode atingir a suspensão ou perda da outorga de autorização no caso das EBNs (Empresas Brasileiras de Navegação).
Para isso, o relator propôs e a diretoria resolveu determinar que a SRG (Superintendência de Regulação) estabeleça, após as conclusões da fiscalização temática na revisão da Resolução 62, normativo que vise implementar matriz de responsabilidade a ser aplicada em casos de cobrança de sobre-estadia decorrentes da falta de janelas nos terminais.
“Uma vez que não há obrigação legal para os armadores cumprirem suas programações ou prazos para informar alterações, nem penalidades por descumprimento, os terminais são constantemente impelidos a ajustar sua operação para se adaptar às novas condições repassadas pelos transportadores. E de igual modo, os usuários ficam à mercê da ação dos armadores, sendo recorrentemente informados sobre reprogramação do embarque e confrontados com a ausência de janela de abertura dos gates”, afirmou o diretor.
Ampliação do rito sumário
A quantidade de denúncias em relação à cobrança de sobre-estadia que a ANTAQ passou a receber nos últimos anos fez a agência implementar no ano passado um rito sumário para tratar esses processos e estimular o consenso entre as partes. A medida estava em fase de testes e, devido à taxa de sucesso, a agência ampliou o uso do instrumento para todas as reclamações de cobranças indevidas afetas à logística de contêineres.
Isso inclui, por exemplo, faturas relacionadas a serviços como de armazenagem ou o SSE (Serviço de Segregação e Entrega) – cobrança que suscita uma disputa histórica no setor e foi proibida pelo TCU (Tribunal de Contas da União), mas liberada por decisão do ministro Dias Toffoli, do STF (Supremo Tribunal Federal), no final do ano passado.
O processo do rito sumário foi relatado pela agora ex-diretora Flávia Takafashi, que encerrou seu mandato nesta quarta-feira (18). Para o diretor-geral da ANTAQ, Frederico Dias, além da ampliação da ferramenta, um dos destaques do voto é a orientação dada à SFC (Superintendência de Fiscalização e Coordenação) para acompanhar a forma como as empresas estão reagindo às regulamentações. A ideia é dar transparência aos dados e eventualmente redirecionar a atuação fiscalizatória para situações mais graves.
“Precisamos ter uma estrutura de incentivo em que valha a pena para a empresa cumprir a regra. E a lógica da fiscalização responsiva é atuar onde há mais problema”, afirmou Dias à Agência iNFRA. Veja o voto.
A diretoria também autorizou a SFC a exigir dos usuários denunciantes um prévio registro de contestação (dispute) junto ao agente que efetuou a cobrança supostamente indevida. “Fomos percebendo que estava mais fácil acionar a ANTAQ para resolver uma cobrança do que resolver com o próprio armador. Então a ideia foi criar uma estrutura de incentivo para quem foi cobrado tentar resolver antes de acionar a agência”, explicou o diretor-geral.
Denúncias crescentes
Dias também voltou a destacar que a cobrança da sobre-estadia em si não é um problema, já que há uma lógica de racionalidade econômica por trás da fatura, e que o órgão atua nos casos de abusividade. Em 2025, 50,1% das denúncias recebidas pela ANTAQ foram sobre esse assunto – proporção que era de apenas 8% em 2020.
Segundo a NT (Nota Técnica) que embasou o voto de Takafashi, dos cerca de 350 processos submetidos ao rito sumário, a ampla maioria dizia respeito à sobre-estadia na exportação. Ao todo, 282 processos – o equivalente a 80% do total – tratavam de cobrança de detention. Os demais 70 casos estavam vinculados à sobre-estadia na importação (demurrage).
As ocorrências atingiram principalmente cargas de madeira e carvão vegetal, em razão de transferências de navios e da indisponibilidade de janelas para a devolução de contêineres nos terminais portuários de embarque. O cenário levantou questionamentos sobre eventual diferenciação de tratamento por parte de transportadores marítimos e terminais portuários, a depender do perfil da carga, sobretudo em contextos de restrição operacional.
Segundo a ANTAQ, o rito sumário implementado no ano passado registrou índice expressivo de resolução. Até o final de novembro do ano passado, tinham sido realizadas 249 audiências de composição entre as partes. Desse número, 84% dos processos em tramitação resultaram em acordos entre as partes. Até aquele momento, tinham sido canceladas pelas partes credoras faturas totalizando R$ 23 milhões.
Foram 54 processos que tiveram acordo firmado previamente à audiência e 157 resultaram em entendimento celebrado durante a sessão. Houve ainda 29 audiências consideradas desertas e 63 casos encerrados sem acordo em audiência.
Debate com o setor
A indicação de que a ANTAQ pode no futuro exigir que armadores de longo curso forneçam mais informações ao órgão – a começar pelo registro de atuação no Brasil – surgiu no processo em que a diretoria aprovou a continuidade do projeto que estabeleceu um banco de dados de sobre-estadia de contêineres.
Embora a ANTAQ tenha conhecimento sobre as empresas que têm outorga para cabotagem – navegação entre portos brasileiros – isso não acontece com as companhias que atuam exclusivamente no longo curso, seja diretamente ou por meio de agentes intermediários, como os NVOCCs (Non-Vessel Operating Common Carrier), os armadores virtuais.
No seu voto, a então diretora Flávia Takafashi defendeu que a agência passe a catalogar e registrar todos os armadores e NVOCCs que atuam no país, ressalvando que a medida não seria uma solicitação de outorga, como ocorre na cabotagem.
Por isso, a agência determinou a avaliação da inclusão do projeto do banco de dados do mercado de sobre-estadia na revisão da Resolução 62/2021, pela SRG (Superintendência de Regulação), “com a possível instituição de obrigações normativas relacionadas”.
O assunto vai demandar uma ampla discussão com o setor, envolvendo consultas públicas e análises de impacto regulatório.
“Sugiro que seja avaliada a inclusão de obrigatoriedade normativa do fornecimento das informações para o banco de dados, assim como das informações eventualmente necessárias para a identificação das empresas de navegação e intermediárias, em formato e periodicidade a serem discutidos com o mercado no processo de revisão”, apontou Takafashi.
O banco de dados de sobre-estadia surgiu a partir de uma determinação dada em 2023 pela ANTAQ. À época, as informações coletadas haviam se mostrado insuficientes para concluir a respeito da abusividade ou não dos preços de sobre-estadia no Brasil.
“Por esse motivo não foi implantada, à época, a metodologia de aferição da abusividade de valores, decisão que se mostra acertada, ainda hoje, considerando os achados dos trabalhos conduzidos por SFC e SRG, apontando que a grande maioria dos conflitos que foram reportados à Agência não se referiam aos valores diários e montantes totais praticados pelos transportadores marítimos (aspecto valorativo), mas às regras de incidência (aspecto temporal-situacional)”, observou Takafashi.
